STS, 27 de Junio de 2014
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2014:2870 |
| Número de Recurso | 3241/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 27 de Junio de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Junio de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3241/2012 interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 30 de mayo de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso contencioso-administrativo nº 470/2009 , sobre impugnación de orden ministerial.
Se ha personado como parte recurrida la Organización de Productores Pesqueros de Almadraba, representada por la Procuradora de los Tribunales Dña. María Isabel Campillo García.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la ahora recurrida "Organización de Productores Pesqueros de Almadraba", contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente ARM/956/2009, de 16 de abril, que modifica la Orden ARM/1244/2008, de 29 de abril, por la que se regula la pesquería de atún rojo en el Atlántico Oriental y Mediterráneo.
La indicada Sala dictó Sentencia, con fecha 30 de mayo de 2012 , cuyo fallo es el siguiente:
ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ORGANIZACIÓN DE PRODUCTORES PESQUEROS DE ALMADRABA (OOP-51) representada por la Procuradora Sra. Campillo García contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino ARM/956/2009, de 29 de abril, orden que se anula por no ser conforme a derecho; sin efectuar imposición de costas.
Contra dicha Sentencia se prepara, ante la Sala "a quo", recurso de casación por la Administración General del Estado, solicitando que se case y anula la sentencia recurrida y se dicte otra nueva que desestimando el recurso contencioso administrativo declare la legalidad de la Orden ministerial impugnada.
La parte recurrida, Organización de Productores Pesqueros de Almadraba, se opone al recurso de casación mediante escrito, presentado en fecha 22 de marzo de 2013, solicitando que se desestime el recurso de casación y se impongan las costas a la recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 24 de junio de 2014, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia que se recurre estimó en parte, en los términos recogidos en el segundo antecedente, el recurso contencioso administrativo interpuesto por la ahora recurrida --Organización de Productores Pesqueros de Almadraba--, contra la modificación mediante Orden del Ministerio de Medio Ambiente ARM/956/2009, de 16 de abril, de la anterior Orden ARM/1244/2008, de 29 de abril, por la que se regula la pesquería de atún rojo en el Atlántico Oriental y Mediterráneo.
La estimación del recurso contencioso administrativo se produce por la omisión del preceptivo informe del Consejo de Estado, en el procedimiento de elaboración de la disposición general. La sentencia, copiando lo declarado por una sentencia anterior, de fecha 8 de octubre de 2010 (recurso contencioso-administrativo nº 376/2008), declara que «la Orden impugnada debe anularse por la falta del informe preceptivo del Consejo de Estado, que viene establecido en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril , respecto de "Reglamentos y disposiciones de carácter general que dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones" exigencia corroborada en el artículo 24.2 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre . (...) La Orden impugnada es un reglamento de naturaleza ejecutiva, según se desprende de su propio Preámbulo (...).» Se indica que «laOrden se dicta de conformidad con lo establecido en los artículos 27 y 31 de la Ley 3/2001 , que se refieren, el artículo 27, al reparto de las posibilidades de pesca para mejorar la gestión del control de la actividad, favorecer la planificación empresarial y la posibilidad de transferir la actividad pesquera; el artículo 31 habilita al Ministerio del ramo para la gestión de las posibilidades de pesca, pudiendo regular planes para determinadas zonas opesquerías que contemplen medidas específicas y singulares, cuya excepcionalidad respecto a la normativa general venga justificada en función del estado de los recursos, previo informe del Instituto de Oceanografía. (...). En definitiva, la naturaleza no independiente de la Orden impugnada se deduce de sus propios términos, ya que no se establecen en ella normas internas u organizativas propias de la estructura administrativa o del régimen de sumisión especial, sino que contiene, por el contrario, normas de carácter general que afectan al sector pesquero, estableciendo derechos y obligaciones, debiendo, por tanto, declararse la nulidad de la Orden impugnada» (fundamento de derecho quinto).
El recurso de casación deducido por el Abogado del Estado se sustenta sobre un único motivo en el que, por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la lesión de los artículos 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado y 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en relación con los artículos 27 y 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima y la disposición final segunda 1ª del Real Decreto 1440/1999, de 10 de diciembre , así como de la jurisprudencia que se cita.
Se sostiene que la sentencia recurrida se equivoca, infringiendo las normas invocadas, cuando atribuye a la orden impugnada la naturaleza de una disposición general ejecutiva de la Ley de Pesca Marítima.
Por su parte, la Organización de Productores Pesqueros de Almadraba recurrida, en su escrito de oposición, parece alegar la concurrencia de dos causas de inadmisión del recurso de casación que no son tales, pues la cita a la cuantía es para señalar que no resulta de aplicación, y la referencia al escrito de preparación no configura ninguna causa de inadmisión, pues en el escrito de preparación se anunciaran dos motivos al amparo de los apartados c ) y d) del artículo 88.1 de la LJCA , y en la interposición únicamente se esgrime un motivo por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la misma Ley .
Respecto del fondo del motivo de casación invocado se indica que la Orden recurrida es un reglamento de ejecución, y no puede sostenerse jurídicamente " que la orden se hubiera dictado en ejecución del Real Decreto 1440/1999, pues este Decreto regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero del Mediterráneo ".
Despejadas en el fundamento anterior las referencias a la inadmisión del escrito de oposición, nos correspondería examinar seguidamente el único motivo de casación que se invoca, pero debemos advertir que la sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo, como señalamos en el primer fundamento, porque aplica a este caso la misma doctrina que ya aplicó en un recurso anterior (recurso contencioso administrativo nº 376/2008 en el que dictó Sentencia de 8 de octubre de 2010 ), respecto de la falta del informe del Consejo de Estado. Consideró que se trataba de un reglamento dictado en ejecución de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, y por esa razón estima el recurso y declara la nulidad de la Orden ARM/1244/2008, de 29 de abril, que regula la pesquería de atún rojo en el Atlántico Oriental y Mediterráneo.
Pues bien, la citada Orden de 2008 fue modificada, antes de declararse su nulidad, mediante la Orden del Ministerio de Medio Ambiente ARM/956/2009, de 16 de abril, que es precisamente la Orden impugnada en el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia ahora recurrida.
De manera que nos encontramos, en esta casación, ante una Orden de 2009, que modifica una Orden anterior, de 2008, que ha sido declarada nula por falta de informe del Consejo de Estado, mediante sentencia firme , pues el recurso de casación interpuesto contra la indicada Sentencia de 8 de octubre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 376/3008 ) que declaró la nulidad de la Orden de 2008, fue inadmitido mediante Auto, de fecha 10 de noviembre de 2011, de esta Sala Tercera (Sección Primera), dictado en el recurso de casación 7036/2010 .
Con carácter general, no podemos examinar en casación la modificación de una disposición general que ya ha sido declarada nula por sentencia firme. La expulsión del ordenamiento jurídico que comporta la declaración judicial de nulidad de la Orden de 2008, determina que carezca de objeto el recurso que pretenda un nuevo enjuiciamiento de una reforma de la Orden nula.
Esta afirmación merece una matización relativa al supuesto en que dicha modificación normativa, realizada en 2009, tuviera sustantividad propia, y fuera posible su vigencia y aplicación de modo independiente o autónomo a la Orden nula de 2008 que modifica, lo que no es el caso.
Así es, mediante la Orden del Ministerio de Medio Ambiente ARM/956/ 2009 , de 16 de abril, por la que modifica la Orden ARM/1244/ 2008 , de 29 de abril, que regula la pesquería de atún rojo en el Atlántico Oriental y Mediterráneo, se incorpora a la Orden de 2008 una Recomendación de la Comisión Interministerial para la conservación del Atún Atlántico, adoptada en su 16ª Reunión extraordinaria celebrada en noviembre de 2008. Esas modificaciones se deberían aplicar en la campaña de 2009 y se refieren a las campañas de pesca, tallas mínimas e inspección en puerto. Al tiempo que se hacen mejoras por la experiencia adquirida y se limita el ejercicio de artes de pesca como la almadraba.
Lo singular del caso viene representado, en consecuencia, porque se hacen modificaciones concretas al contenido de varios apartados de preceptos que son nulos. Así, por señalar algún ejemplo, en la regulación de la asignación de cuotas que se hace en el artículo 4, por ejemplo, al modificar, mediante Orden de 2009 únicamente el apartado 2 que contiene una excepción sobre las reservas que puede hacer el Secretario General del Mar en tal asignación, sin que haya ninguna norma general, pues tal era el contenido del apartado 1.
Las modificaciones de detalle, por tanto, que realiza la Orden de 2009, sin el soporte general que proporciona la regulación contenida en la Orden de 2008, insistimos declarada nula, nos aboca a la conclusión antes expuesta. Y es que no puede examinarse la legalidad de la modificación de una norma nula, salvo que el contenido de la reforma sea de tal naturaleza, que no es el caso, que haga posible su aplicación al margen, o prescindiendo, de la norma nula. Dicho de otro modo, el contraste entre las dos Órdenes, de 2008 y 2009, pone de manifiesto que la Orden de 2009 carece de sustantividad propia y no puede tener vigencia al margen de la orden a la que modifica. No puede analizarse, en definitiva, la legalidad de una modificación normativa cuando la norma que se pretende modificar ha sido declarada nula y, por tanto, echada del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, las infracciones normativas que se aducen en este recurso de casación --- artículos 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado , 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en relación con los artículos 27 y 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima y la disposición final segunda 1ª del Real Decreto 1440/1999, de 10 de diciembre , así como de la jurisprudencia citada---, no pueden ser examinadas ante la carencia de objeto del presente recurso.
En este sentido ya nos hemos pronunciado en Sentencia de 28 de marzo de este año (recurso de casación nº 5268/2011 ).
Por cuanto antecede, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de 30 de mayo de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso contencioso-administrativo nº 470/2009 . Con imposición de las costas a las recurrentes, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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