STS, 19 de Diciembre de 2008
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 19 Diciembre 2008 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de diciembre de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso contencioso-administrativo número 02/85/2006, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora DOÑA MARIA TERESA RODRIGUEZ PECHIN, en representación de DON Mariano, en su condición de Presidente Nacional del Sindicato Profesional de Policía, contra el Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado.
Por la Procurado DOÑA MARIA TERESA RODRIGUEZ PECHIN, en representación de DON Mariano, en su condición de Presidente Nacional del Sindicato Profesional de Policía, se formalizó demanda, por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal con fecha 16 de mayo de 2006, donde, después de alegar los hechos y fundamentos jurídicos que tuvo por conveniente, terminaba suplicando se "se tenga por formalizada en tiempo y forma demanda en el presente recurso contencioso-administrativo en nombre de mi representado, contra el artículo 2 y Disposición Adicional primera del Real Decreto 2/2006, de 16 de enero ; (...) y en su día se dicte sentencia, por la que estimando la pretensión del demandante, se declare: 1. Que el artículo 2 de dicho Real Decreto, en los aspectos señalados en los Fundamentos de Derecho primero, segundo y tercero de esta demanda, es nulo de pleno derecho. 2. Que la Disposición Adicional primera del repetido Real Decreto 2/2006, es también nula de pleno derecho en el particular señalado en el cuarto de los Fundamentos de Derecho de la presente demanda".
Por el Abogado del Estado, con escrito que tuvo entrada en este Tribunal, en fecha 22 de junio de 2006, se evacuó el trámite de contestación a la demanda, y después de exponer los hechos y fundamentos jurídicos que tuvo por conveniente, terminó suplicando la desestimación del recurso.
Evacuadas las conclusiones por las partes se señaló para el fallo del presente recurso el día 10 de diciembre de 2008, habiéndose observado en la tramitación del mismo las prescripciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
La recurrente impugna el Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. En concreto impugna de un lado, el artículo 2 y la Disposición Adicional primera.
Empezando, por el análisis de la supuesta nulidad de pleno derecho del artículo 2 del Real Decreto impugnado. Dispone este artículo que: "Ámbito de aplicación: Este real decreto será de aplicación a la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que presten servicios tanto en los órganos centrales como periféricos dependientes de la Dirección General de la Policía.
A las funciones que realice el personal comprendido en el ámbito de aplicación de este real decreto que no presenten características exclusivas de las actividades de policía, seguridad y servicios operativos de protección civil, les será de aplicación la normativa general sobre prevención de riesgos laborales, con las peculiaridades establecidas para la Administración General del Estado, y las contenidas en este real decreto sobre el derecho de información al personal, órganos de representación, cauces de participación y órganos de prevención, seguridad y vigilancia de la salud".
Hay que suponer, puesto que la demanda, como ya se ha visto en el suplico transcrito que se remite a los fundamentos jurídicos, no es muy clara en la pretensión, que el objeto del recurso es la anulación de este precepto, en tanto incluye dentro de su ámbito de aplicación a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, en general, excluyendo sólo determinadas actividades, entendiendo que, según la recurrente, la técnica debería haber sido la contraria, excluir como regla general del ámbito de aplicación a la Policía e incluir sólo aquellas actividades que pudieran considerarse, en atención a la excepcionalidad de su ejercicio, como excluidas.
Entiende la recurrente, que este artículo 2 del Real Decreto impugnado, antes transcrito, vulnera el artículo 2 de la Directiva 83/391, de 12 de junio de 1989, que define el ámbito de aplicación de esta en los siguientes términos:
-
- La presente Directiva se aplicará a todos los sectores de actividades, públicos o privadas (actividades industriales, agrícolas, comerciales, administrativas, de servicios, educativas, culturales, de ocio, etc).
-
- La presente Directiva no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil. En este caso, será preciso velar para que la seguridad y la salud de los trabajadores queden aseguradas en la medida de lo posible, habida cuenta de los objetivos de la presente directiva.
Igualmente sostiene la recurrente que la determinación del ámbito de aplicación previsto en el artículo 2 del Real Decreto ahora impugnado vulnera lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, que adoptó el ordenamiento jurídico español a la Directiva antes citada, que en su artículo 3 determina como ámbito de aplicación :
-
Esta Ley y sus normas de desarrollo serán de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades que, en este caso, se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo.
-
(...). La presente ley no será de aplicación en aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en el ámbito de las funciones públicas de: Policía seguridad y resguardo aduanero.- Servicios operativos de protección civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública. No obstante, esta ley inspirara la normativa específica que se dicte para regular la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores que prestan sus servicios en las indicadas actividades".
Pues bien, conviene en primer lugar analizar la supuesta incompatibilidad del artículo 2 del Real Decreto impugnado con el artículo 3 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales. Ciertamente, el artículo 3 de la ley 31/1995, se refiere a la inaplicación de la ley a ciertas actividades de La función pública de policía, y no a estas, aunque excluye su aplicación a las actividades "estrictas de policía", aun cuando ordena el establecimiento de una normativa especifica, para que incluso en esta actividad los trabajadores o funcionarios que prestan sus servicios en la policía, en la medida en que sea compatible, sean protegidos en su seguridad y salud.
El artículo 2 del Real Decreto impugnado, es cierto que sujeta en su ámbito a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía en general, que presten servicios tanto en los órganos centrales como periféricos dependientes de la Dirección General de la Policía; sin embargo a continuación considera que el personal que realice actividades que no tengan las características exclusivas de la actividad de policía, se regirá por la normativa general de prevención de riesgos laborales, con las peculiaridades establecidas para la Administración General del Estado, y las previstas en este Real Decreto.
En consecuencia, tanto en una como en otra norma, se dispone que las actividades del personal de la policía que no sean exclusivamente policiales se regirán por la normativa general de prevención de riesgos laborales, mientras que es el Real Decreto impugnado el que protege además, en la medida de lo posible, las actividades propias y especificas policiales. No se aprecia en consecuencia que exista una contradicción sustancial entre dichas normas, y sí, meramente formal o de planteamiento. Y ello queda acreditado con el contenido del artículo 3 de dicho Real Decreto, donde se sostiene que:
" 1. Los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. Tal derecho comprende el derecho a la información, a la formación en materia preventiva, a realizar propuestas y a participar en la prevención de todos los riesgos específicos que afecten a su puesto de trabajo o función y a la adopción de las medidas de protección y prevención aplicables a dichos riesgos. Igualmente será un derecho de estos funcionarios la vigilancia periódica de la salud, y ésta será inherente a la actividad llevada a cabo, sin perjuicio de los riesgos específicos que deben asumir los funcionarios de policía en situaciones de riesgo grave, catástrofe y situaciones de emergencia social. Todo ello de acuerdo con los términos que se señalan en este Real Decreto".
-
La Administración del Estado adoptará las medidas necesarias orientadas a garantizar la seguridad y salud de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía en todos los aspectos relacionados con el desarrollo de las actividades profesionales, dentro de las peculiaridades que comporta la función policial".
Por todo ello, desde una interpretación sistemática de la norma ha de descartarse que el Real Decreto impugnado se oponga a la Ley 31/1995. Por el contrario la anulación del artículo 2 que determina el ámbito de aplicación, y que no podría ser sustituido por esta Sala por prohibirlo el artículo 71.3 de la ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, supondría el efecto contrario al que se pretende, pues desprotegería de hecho al personal que presta servicios en la Policía.
Tampoco se observa una contradicción entre el artículo 2 de la Directiva Comunitaria 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, y el artículo 2 del Decreto impugnado, pues el apartado 2 de dicha norma comunitaria dispone que la Directiva no será de aplicación "cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo,(...) la policía".
Es cierto que la sentencia del Tribunal de Justicia de la CEE, de 12 de enero de 2006 declara que España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, respecto al personal no civil de las Administraciones Públicas, y que sostiene que España no ha adoptado íntegramente su ordenamiento jurídico interno a disposiciones de la Directiva.
Es cierto también que se dice en esta sentencia que:
"Asimismo, procede recordar que el criterio utilizado por el legislador comunitario para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva 89/391 no está fundado en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores de actividades contemplados en el artículo 2, apartado 2, párrafo primero, de dicha Directiva, considerados globalmente, como las fuerzas armadas, la policía y el servicio de protección civil, sino exclusivamente en la naturaleza específica de ciertos cometidos especiales desempeñados por los trabajadores dentro de dichos sectores, que justifica una excepción a las normas dictadas por la citada Directiva, en razón de la absoluta necesidad de garantizar una protección eficaz de la colectividad (auto Personalrat der Feuerwehr Hamburg, antes citado, apartado 51).
Igualmente, en el apartado 25 de esta sentencia se dice que :" Por lo tanto, cabe aplicar la Directiva 89/391, dado que dichos cometidos se realizan en condiciones habituales, conforme a la misión encomendada al servicio de que se trata, y ello aun cuando las intervenciones derivadas de dichas actividades sean, por su propia naturaleza, imprevisibles y puedan exponer a los trabajadores que las realicen a algunos riesgos para su seguridad y/o su salud (auto Personalrat der Feuerwehr Hamburg, antes citado, apartado 52)".
En el apartado 26, se sostiene que :" En cambio, la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva únicamente puede aplicarse en el supuesto de acontecimientos excepcionales en los cuales el correcto desarrollo de las medidas destinadas a garantizar la protección de la población en situaciones de grave riesgo colectivo exige que el personal que tenga que hacer frente a un suceso de este tipo conceda una prioridad absoluta a la finalidad perseguida por tales medidas con el fin de que ésta pueda alcanzarse (auto Personalrat der Feuerwehr Hamburg, antes citado, apartado 53").
En el apartado 27, se dice que: "En caso de que acontecimientos excepcionales requieran la adopción de medidas indispensables para la protección de la vida, de la salud así como de la seguridad colectiva y cuyo correcto cumplimiento se vería comprometido si debieran observarse todas las normas contenidas en la Directiva 89/391, la necesidad de no poner en peligro las imperiosas exigencias de preservación de la seguridad y de la integridad de la colectividad, habida cuenta de las características que revisten algunas actividades específicas, debe prevalecer transitoriamente sobre el objetivo de la citada Directiva, que es garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores (véase, en este sentido, el auto Personalrat der Feuerwehr Hamburg, antes citado, apartados 54 y 55)".
E igualmente, en el apartado 28, se dice que "No obstante, incluso en una situación excepcional de esta índole, el artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 89/391 exige a las autoridades competentes que velen para que la seguridad y la salud de los trabajadores queden aseguradas "en la medida de lo posible" (auto Personalrat der Feuerwehr Hamburg, antes citado, apartado 56)".
Pero el motivo esencial de la condena al Estado Español se basa en que el personal no civil de la de las Administraciones Públicas, en concreto la Guardia Civil, no tenía una regulación que desarrollada la normativa comunitaria. Así se desprende claramente de lo dispuesto en el apartado 36, "Además, como señaló acertadamente la Comisión, las demás disposiciones invocadas por las autoridades españolas sólo se refieren a la organización de la estructura administrativa de los servicios y no al contenido de las normas en materia de protección de la salud y la seguridad en el trabajo y, por tanto, no constituyen medidas apropiadas de adaptación del ordenamiento interno a la Directiva 89/391. Y en el apartado 37, se subraya que :" Por lo que respecta al Proyecto de Real Decreto por el que se regula la aplicación al Cuerpo de la Guardia Civil de la normativa sobre prevención de riesgos laborales invocado por el Gobierno español, baste señalar que, conforme a reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado. Ahora bien, ha quedado acreditado que en tal fecha aún no se había adoptado el referido Proyecto y cambios eventuales ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 13 de marzo de 2003, Comisión/España, C-333/01, Rec. p. I-2623, apartado 8, y de 28 de abril de 2005, Comisión/España, C-157/04, no publicada en la Recopilación, apartado 19)".
En consecuencia, es la falta de desarrollo de la directiva, en relación con el personal no civil de la Administración Publica, la que justifica el sentido de la sentencia, siendo así que ahora lo que se impugna es precisamente, la normativa de adaptación comunitaria en relación con la policía. Por lo tanto, la sentencia citada no es de aplicación, pues la normativa y situación enjuiciada eran distintas. No se observa, que una vez desarrollada la Directiva en relación con todo el personal de la policía, exista una contradicción sustancial entre el artículo 2 del Real Decreto impugnado y el artículo 2 de la citada Directiva Comunitaria.
También ha de rechazarse el segundo de los motivos alegados por la recurrente, la posible nulidad de la Disposición Adicional Primera (medidas correctoras) del repetido Real Decreto 2/2006, en cuanto atribuye competencia de fiscalización y control a la Inspección de Personal y Servicios de Seguridad de la Secretaría de Estado de Seguridad, y se remite la demanda al informe del Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de 26 de enero de 2005. Dispone esta disposición que "el procedimiento para la imposición de medidas correctoras de los incumplimientos (...) en el ámbito de las actividades excluidas de policía, seguridad y servicios operativos de protección civil a que se refiere el articulo 2, las referencias que se hacen en el citado Real Decreto a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social o a sus órganos o unidades territoriales, se entenderán hechas a la Inspección de Personal y Servicios de Seguridad de la Secretaría de Estado de Seguridad".
Como sostiene el Abogado del Estado, no explica la recurrente los motivos de la ilegalidad, y en cualquier caso, como se dice en el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Interior, si las actividades de policía, seguridad y servicios operativos de protección civil del Cuerpo Nacional de Policía están excluidas del ámbito de aplicación de la ley 31/1995, es lógico que el control de la prevención de riesgos laborales respecto a dichas actividades pueda corresponder a la inspección De Personal y Servicios de Seguridad, sin perjuicio de que, como dispone el artículo 4.2 de la ley 42/1997, en su inciso final, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sea competente para el control de la prevención de riesgos laborales de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía cuando no desarrollen las actividades excluidas del ámbito de aplicación de la ley 31/1995, de 8 de noviembre.
En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, sin que se aprecie en las partes circunstancias subjetivas de temeridad o mala fe, que justifiquen una expresa imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Procede desestimar y desestimamos recurso contencioso-administrativo número 02/85/2006, interpuesto por la Procuradora DOÑA MARIA TERESA RODRIGUEZ PECHIN, en representación de DON Mariano, en su condición de Presidente Nacional del Sindicato Profesional de Policía, contra el Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, por el que se regulan los requisitos básicos de los centros integrados de Formación Profesional.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
-
STSJ Comunidad de Madrid 138/2015, 20 de Marzo de 2015
...y que hace de difícil comprensión, en ocasiones, lo que en verdad se pretende plantear -, que ya nuestro Tribunal Supremo, en Sentencia de 19 de Diciembre de 2008 (recurso 85/2006 ), señaló que ciertamente, el artículo 3 de la Ley 31/1995, de 8 de Noviembre, de Prevención de Riesgos Laboral......
-
STSJ Comunidad de Madrid 2290/2020, 18 de Diciembre de 2020
...a su aplicación cuando lo exigiere la razón del servicio público. Sin embargo, posteriormente, dando un paso adelante, la STS de 19 de Diciembre de 2008 que recogía la STJCE de 12 de Enero de 2006 sí admitía la aplicación de la Directiva 89/391 cuando los cometidos correspondientes se reali......
-
STSJ Comunidad de Madrid 534/2021, 18 de Marzo de 2021
...a su aplicación cuando lo exigiere la razón del servicio público. Sin embargo, posteriormente, dando un paso adelante, la STS de 19 de Diciembre de 2008 que recogía la STJCE de 12 de Enero de 2006 sí admitía la aplicación de la Directiva 89/391 cuando los cometidos correspondientes se reali......
-
SAN 36/2016, 7 de Marzo de 2017
...no podían justificarse la problemática de las guardias judiciales entonces planteadas en aquellos concretos términos, pero la STS de 19 de diciembre de 2008 que recogía la STJ CE de 12 de enero de 2006 sí admitía la aplicación de la Directiva 89/391 cuando los cometidos correspondientes se ......