STS, 26 de Mayo de 2000
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2000:4271 |
| Número de Recurso | 5358/1994 |
| Fecha de Resolución | 26 de Mayo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Mayo de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5358/94, interpuesto por don José Luis Barneto Arnaiz, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de doña Beatriz , contra la sentencia, de fecha 17 de junio de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1095/93, en el que se impugnaban las resoluciones de la Junta de Gobierno del Consejo Oficial de Farmacéuticos de Cantabria, de 8 de junio de 1993, y del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, de 24 de enero de 1994, por las que, originariamente y al resolver el recurso de alzada, se decreta el archivo del expediente tramitado para la apertura de una oficina de farmacia en el municipio de Santander. Han sido partes recurridas el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, representado por el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel, y doña Estela , representada por doña Lydia Leiva Cavero, Procuradora de los Tribunales.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1095/93 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se dictó sentencia, con fecha 17 de junio de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por DOÑA Beatriz , contra las resoluciones de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Cantabria de 8 de junio de 1993 y del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de 24 de enero de 1994, por las que, originariamente y al resolver el recurso de alzada, se decreta el archivo del expediente tramitado para la apertura de una oficina de farmacia en el municipio de Santander. Debemos condenar en costas a la parte recurrente".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de doña Beatriz , se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se acordó emplazar a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 15 de septiembre de 1994, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia: 1º Declarando haber lugar al recurso de casación por estimación del primer motivo, previo planteamiento al Tribunal Constitucional de la cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley 30/11992, de 30 de abril, de Medidas urgentes de Reforma Procesal, y estimación por dicho Alto Tribuanal de la misma (sic). 2º En el supuesto de ser desestimado el primer motivo de casación, declarando haber lugar al recurso de casacion por estimación de los motivos segundo y tercero, declarando inmotivada e incongruente la sentencia impugnada, y dictando una nueva resolucion judicial en la que se resuelva sobre el fondo del asunto, casando y anulando aquella sentencia y declarando la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Tribunal de instancia, la anulación de los actos administrativos objeto del mismo y el derecho de la recurrente a que se le autorice la apertura de nueva oficina de farmacia en el municipio de Santander.
La representación procesal de doña Estela , formalizó, con fecha 25 de junio de 1996, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, desestimándole y confirmando íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de costas a la recurrente.
El mismo trámite fue evacuado por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, por medio de escrito presentado el 25 de junio de 1996, en el que interesa sentencia que declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto por doña Beatriz contra sentencia de la Sala de la Jurisdicción de Cantabria, confirmando ésta y condenando en costas a la recurrente.
Por providencia de 9 de marzo de 2000, se señaló para votación y fallo el 23 de mayo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Se sostienen en el recurso tres motivos de casación. En el primero de ellos, la recurrente, con invocación directa de lo dispuesto en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), aduce vulneración de los artículos 81.1 y 24 CE, si bien tal infracción se atribuye a la Ley 10/1992, de 30 de abril en cuanto, por una parte, no tiene la condición de orgánica y, por otra, disminuye las posibilidades de impugnación de la sentencia de instancia al sustituir el recurso de apelación por el recurso de casación, solicitando, por ello el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.
El motivo debe ser rechazado en aplicación de lo que es ya doctrina consolidada de esta Sala. Como señalábamos en sentencias de 24 de septiembre y 2 de noviembre de 1999, no se abrigan dudas sobre la conformidad de la norma legal por la que resultaba de aplicación a la sentencia impugnada el recurso de casación, con las exigencias que derivan de la Constitución, y, en particular con las que la parte señala de tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y reserva de ley orgánica (art. 81). En efecto:
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La Disposición Transitoria Tercera , apartado primero, de la Ley 10/1.992 estableció como norma de derecho transitorio que para las resoluciones que se dicten con posterioridad a su entrada en vigor (como ocurre con la sentencia de 17 de junio de 1.994) tendrá plena aplicación el régimen de recursos que la propia Ley regula, y, frente al criterio de la parte, el derecho de acceso a los recursos que incorpora el derecho a la tutela judicial, con independencia de la especialidad que representa el proceso penal, se extiende exclusivamente a aquellos que las normas vigentes en el ordenamiento hayan establecido para cada caso (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional 54/1.984, de 4 de mayo, y 23/1.992, de 14 de febrero), y en el presente supuesto el recurso admisible conforme al ordenamiento jurídico era el de casación, con las limitaciones de conocimiento que corresponde a su naturaleza de recurso extraordinario.
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No toda norma que afecte o tenga incidencia en un derecho fundamental es objeto de reserva de ley orgánica conforme al artículo 81 CE, ya que, como resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional, solo lo son las que puedan considerarse de "desarrollo" formal y directo de tales derecho en sentido estricto, por lo que no puede entenderse que la Constitución exija que las normas procesales en su integridad, las que regulan el régimen transitorio de éstas o el régimen de recursos tengan carácter de ley orgánica.
En el segundo motivo, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la indicada Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, se señala, en concreto, la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 CE, 11.3 LOPJ, y 359 y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC, en adelante), en cuanto la parte considera que la sentencia de instancia es incongruente e inmotivada. Reproche que se formula tanto en relación con el fondo del asunto como respecto a la imposición de las costas.
Y debe reconocerse que en los fundamentos de "índole jurídico sustantiva" de la demanda, en el epígrafe VIII, se alude a la Ley del Medicamento (LM, en adelante) y a su incidencia en la pervivencia del régimen de autorización para la apertura de oficinas de farmacia, y la sentencia de instancia considerando que la cuestión planteada había sido objeto de reiteradas resoluciones reproduce textualmente una sentencia de 26 de febrero de 1991 y otra de 5 de noviembre de 1992 y concluye imponiendo a la actora las costas procesales causadas en la litis, al apreciar "temeridad y mala fe".
Pues bien, en tales circunstancias no es posible apreciar incongruencia en la sentencia, puesto que da cumplida respuesta a la pretensión deducida, ni puede siquiera apreciarse incongruencia interna o falta de lógica, puesto que sí existe enlace lógico entre las razones utilizada por el Tribunal de instancia y sufallo. Pero, en cambio, si se aprecia una cierta insuficiencia en la motivación en cuanto no aborda la cuestión suscitada por la parte en toda su integridad: en lo que se refiere a la incidencia de la LM en el marco normativo regulador de la apertura de oficinas de farmacia y en cuanto no hace explícitas las razones por las que aprecia la temeridad y mala fe en la coducta procesal de la parte actora.
Consecuentemente, de conformidad con el citado artículo 102. 2º y 3º LJ, y sin entrar a examinar el tercero y último de los motivos, debe casarse la sentencia y resolver lo que corresponda en los términos en que aparecía planteado el debate en instancia, que era esencialmente si la Disposición derogatoria de la LM y los artículos 1.1 y 36 de la Constitución y la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, habían o no derogado el régimen de apertura de oficinas de farmacia que resultaba del RD 909/1978, de 14 de abril.
La tesis actora sucintamente expuesta y que fue mantenida en instancia no puede ser acogida y su recurso contencioso-administrativo debe ser, por tanto, desestimado. En efecto, como hemos tenido ocasión de señalar en anteriores ocasiones, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 83/1984, de 24 de julio, que resolvió una cuestión de inconstitucionalidad sobre la Base XVI de la Ley 1944, declara expresamente en los pronunciamientos de su fallo lo siguiente: a) Que la Ley de Sanidad de 25 de noviembre de 1944 es constitucionalmente legítima en cuanto declara regulado y limitado el establecimiento de oficinas de farmacia; b) que, sin embargo, es contraria a la Constitución y ha sido derogada por ella en cuanto habilita al Gobierno para establecer libremente por vía reglamentaria esta regulación y limitación y c) que "la derogación de la norma legal cuestionada no entraña por sí misma la invalidez de las normas reglamentarias dictadas hasta el presente a su amparo". Por consiguiente, en este punto la Constitución supuso la extinción con efectos "ex nunc", correspondientes a una simple derogación, de la deslegalización de la materia de limitación de farmacias existente hasta entonces en nuestro Derecho, pero no eliminó retroactivamente la validez de la limitación legal, ni tampoco la de las normas reglamentarias de desarrollo dictadas en su ejecución antes de la entrada en vigor de la Constitución, conforme al sistema de fuentes anterior al establecido en ella.
En segundo término, la Ley 14/1986, de 25 de abril, Ley General de Sanidad, afectó al sistema legal de limitación que la Ley 1944 introdujo, pero no lo deroga porque no sustituye el régimen de intervención administrativa por otro de libertad, sino que, en su artículo 103, apartados 2 y 3, mantiene las oficinas de farmacia -a las que considera como establecimientos sanitarios a efectos del régimen que establece el Título IV de la Ley- sujetas a planificación sanitaria conforme a la legislación futura de medicamentos y farmacias a la que la propia Ley se remite. Que la sustitución del régimen legal de limitación existente desde 1944 por otro de planificación no implicó la derogación de la Base XVI de la Ley de 1944, lo confirma -junto a constante y conocida jurisprudencia de esta Sala de cita innecesaria, que así lo ha venido declarando- la disposición derogatoria, invocada por la recurrente, de la LM que sí deroga expresamente la referida Base
XVI.
Por último, el régimen establecido por esta última LM tampoco implicó una derogación del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril. Su Título VI tiene un contenido amplio y heterogéneo, como expresa la Exposición de Motivos de la propia Ley, en el que existen algunas normas que son reflejo de la competencia estatal sobre legislación farmacéutica, pero no contiene una regulación suficiente, que de acuerdo con la STC 83/1984, ha de ser necesariamente legal del nuevo régimen de planificación general de las oficinas de farmacia en orden a garantizar la adecuada asistencia farmacéutica [art. 88.a) de la Ley 25/1990]. En consecuencia, hasta que el Estado y las Comunidades Autónomas no dictasen las normas legislativas que, en el marco de las competencias que les corresponden según el artículo 149.1.16ª CE, desarrollasen el nuevo sistema de planificación general, el sistema reglamentario dictado en desarrollo de la legislación de 1944 debía considerarse en vigor, aunque ésta haya sido derogada. Por lo que, en consecuencia, las normas del RD 909/1978, de 14 de abril, que desarrollaban el sistema de limitación administrativa anterior resultaban aplicables a la solicitud de apertura de oficina de farmacia formulada en su día por la recurrente.
Por último, con independencia de la cita meramente retórica del artículo 1.1 CE, lo cierto es que la referencia al artículo 36 de la Norma Fundamental tampoco sirve para acoger el motivo de casación de que se trata, pues, conforme a la doctrina de este Tribunal Supremo (en este sentido las Sentencias de 25 de febrero, 4 de julio y 8 de octubre de 1991 citadas por el Tribunal a quo, asi como las de 7 de mayo, 7 y 8 de octubre de 1992 y 10 de marzo de 1993 a que se refieren los recurridos), tal precepto tampoco implica la falta de vigencia de la norma reglamentaria cuestionada.
Las razones expuestas justifican que se case la sentencia y, resolviendo lo procedente, que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra resoluciones de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Cantabria de 8 de junio de 1993 y del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de 24 de enero de 1994 por las que, originariamente y al resolver elrecurso de alzada, se decreta el archivo del expediente tramitado para la apertura de una oficina de farmacia en el término municipal de Santander. Sin que, de acuerdo con el art. 102.2 LJCA, se aprecien circunstancias para la imposición de las costas causadas en primera instancia, ya que atendida la fecha de iniciación del proceso todavía no podía considerarse doctrina cosolidada la que después fue objeto de reiteradas sentencias y que ha servido para desestimar el recurso contencioso-administrativo. Cada parte debe, en fin, abonar las costas por ella causada en este recurso de casación.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, con desestimación del primero de los motivos de casación alegados y estimación del segundo, sin necesidad de entrar a considerar el tercero, debemos casar y casamos la sentencia, de fecha 17 de junio de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1095/93, interpuesto por por la representación procesal doña Beatriz , y resolviendo lo procedente dentro de los términos en que se suscitó el debate procesal en instancia, debemos desestimar y desestimamos dicho recurso contencioso-administrativo interpuesto, en su día, contra resoluciones de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Cantabria de 8 de junio de 1993 y del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de 24 de enero de 1994, por las que originariamente y al resolver el recurso de alzada, se decreta el archivo del expediente tramitado para la apertura de una oficina de farmacia en el término municipal de Santander. Resoluciones que confirmamos; sin que haya lugar a expresa condena en costas respecto a las causadas en primera instancia y abonando cada parte las causadas por ella en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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