STS, 13 de Diciembre de 2000
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| ECLI | ES:TS:2000:9152 |
| Número de Recurso | 3526/1995 |
| Fecha de Resolución | 13 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SANT ADRIA DE BESOS, representado por el Procurador Don Isacio Calleja García contra la Sentencia dictada con fecha 5 de octubre de 1.994 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 970/1993, sobre Acuerdo del pleno del Ayuntamiento en el que se aprueba el régimen de dedicación y los derechos económicos de los regidores; siendo parte recurrida DON Claudio (en nombre y representación del grupo municipal socialista del Ayuntamiento de Sant Adriá del Besos), representado por el Procurador Don Emilio Alvarez Zancada.
Con fecha 5 de octubre de 1.994 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: 1º.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de DON Claudio , y, en consecuencia declarar la nulidad del tercero de los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Sant Adrià del Besòs en sesión celebrada el día 3 de diciembre de 1.992, y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Adrià del Besòs, de 10 de febrero de 1.993, que desestima el recurso de reposición deducido el día 29 de diciembre de 1.992. 2º.- No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas".
Mediante escrito de 21 de octubre de 1.994 por la representación procesal del Ayuntamiento de Sant Adrià de Besòs, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 25 de octubre de 1.994, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 7 de diciembre de 1.994 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, lo admita y, previos los trámites pertinentes lo estime, casando dicha Sentencia y resolviendo en el sentido de declarar la adecuación a Derecho del tercero de los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Sant Adriá de Besós en sesión celebrada el día 3 de diciembre de 1.992, y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Adriá de Besós de 10 de febrero de 1.993 que desestimó el recurso de reposición deducido contra aquél el día 29 de diciembre de 1.992.
Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida Don Claudio (en nombre y representación del grupo municipal socialista del Ayuntamiento de Sant Adriá del Besós) representado por el Procurador DonEmilio Alvarez Zancada.
Mediante Providencia de 5 de marzo de 1.997 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Calleja García y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido el Procurador Don Emilio Alvarez Zancada presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, tener por solicitada sentencia declarativa de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Adrián de Besós, con los pronunciamientos legales pertinentes.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 7 de diciembre de 2.000, en cuya fecha tuvo lugar.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 5 de octubre de 1.994 declaró la nulidad del apartado tercero del acuerdo del Pleno municipal de San Adrián de Besós, celebrado el 3 de diciembre de 1.992 en el cual se declaraba que "Los Concejales-Delegados que desarrollaran sus funciones sin régimen de dedicación exclusiva, percibirán con carácter de indemnización 2.100 pesetas por cada hora de dedicación que habrá de acreditarse. El máximo mensual a percibir por este concepto será el correspondiente a 60 horas por Concejalía".
Ha de añadirse, para enfocar debidamente la cuestión planteada en este recurso, que el Reglamento Orgánico Municipal, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento con fecha 5 de diciembre de 1.987, estipulaba en su artículo 72.1, apartados b) y c), no solamente que todos los miembros de la Corporación sin régimen de dedicación exclusiva tendría derecho a las asistencias, en los términos que se fijasen en el presupuesto, pudiendo fijarse en éste el importe de dichas asistencias que genere la participación en cada uno de los órganos del gobierno municipal, sino también que el presupuesto de la Corporación podría fijar indemnizaciones por daño emergente y lucro cesante, a percibir por los miembros de la misma que ejerzan responsabilidades de gestión y eventualmente otros Concejales con dedicación cualificada a los que no se haya reconocido dedicación exclusiva.
Pues bien: se alza el único motivo de casación invocado (artículo 95.1.4º), alegando la vulneración de los artículos 75.2 de la Ley 7/85, 13.5 del R.D. 2.568/86 y 72 del Reglamento Orgánico Municipal de San Adrián de Besós, frente a las razones aducidas por la sentencia de instancia para estimar la demanda contenciosa, razones que se basan en que, si bien no existe inconveniente en que el Reglamento Orgánico Municipal fije una indemnización en el sentido expresado, no es menos cierto que el derecho a recibirla ha de estar condicionado en todo caso a que se acredite la realidad del daño emergente o lucro cesante en cada supuesto concreto, debiendo anularse el acuerdo combatido por cuanto supone otorgar una asignación fija y periódica en su vencimiento, desde el momento en que basta para su percibo acreditar el número de horas dedicadas, y no la existencia del daño emergente o lucro cesante.
Asimismo se cita como infringida, "a contrario sensu", la doctrina de esta misma Sala sentada por las resoluciones de 2 de octubre de 1.984, 27 de mayo de 1.988, 20 de enero de 1.989, 30 de abril de 1.990, 12 de febrero y 3 de julio de 1.991.
Sostiene la parte recurrente que el concepto "indemnizaciones" a que se refiere el artículo 75 de la Ley de Bases de 2 de abril de 1.985 ha de ser interpretado en un contexto amplio, derivado del que ya se venía consignando en el artículo 18.2 del Reglamento de 17 de mayo de 1.952 (aludía a la posibilidad de percibir gastos de representación o indemnizaciones, sin mayores especificaciones) así como en el artículo 19 de la Ley de Bases de 19 de noviembre de 1.975 y en el 1º del derogado R.D. de 22 de junio de 1.979, que se pronunciaban en sentido análogo. Por otra parte el mismo artículo 13.5 del actual Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (28 de noviembre de 1.986) generaliza el derecho de todos los miembros de la Corporación a percibir indemnizaciones por los gastos ocasionados en el ejercicio del cargo -efectivos y documentalmente justificados- según las normas de aplicación general de las Administraciones Públicas y las que apruebe el Pleno corporativo; lo que supone la licitud de establecer, como manifestación de la potestad de autorganización y gestión local, la posibilidad de percibir una compensación por la dedicación a las tareas que se desempeñan como Consejeros-Delegados, en la medida en que la dedicación que ello implica presupone la existencia de un lucro cesante cuya compensación (2.100 pesetas la hora, debidamente acreditada, con un máximo mensual de 60 horas por Concejalía) es ciertamente moderada, inferior a lavaloración promediada de lo concertado en los convenios colectivos, y en ningún momento puede equipararse a la fijación de una retribución fija en su cuantía y periódica en su vencimiento.
Como colofón del argumento casatorio se invoca la fijación, en el acuerdo combatido, de un límite máximo (1.500.000 pesetas anuales, por todos los conceptos) a la suma que podrían percibir los Consejeros Delegados, con lo que a juicio de la parte recurrente se viene a corroborar la inexistencia de cualquier concepto retributivo fijo y periódico que pudiese equipararse a una remuneración de tipo invariable, similar a un sueldo reconocido como compensación al mero ejercicio del cargo de Concejal, vetada por el sentido del artículo 13.5 del Reglamento de 1.986 y la doctrina de esta Sala (Sentencias de 14 de octubre de 1.997 y 20 de diciembre de 1.999, entre las más recientes).
En el problema planteado a través de este procedimiento subyacen, en realidad, dos cuestiones diferentes: la relativa al carácter que cabe atribuir a la indemnización acordada por horas de dedicación -a justificar- por los Concejales- Delegados y su posible compatibilidad con la normativa estatal vigente, y la que se refiere a la capacidad de autoregulación por parte de los Entes Locales a través de la aprobación de reglamentos orgánicos que desarrollen y puntualicen, en mayor o menor grado, esa misma normativa.
La Sala de instancia ha soslayado la segunda de ellas el reconocer expresamente la validez de lo preceptuado en el artículo 72.1 del Reglamento Municipal de 5 de diciembre de 1.987, y efectuando a continuación una interpretación de su texto (que califica de poco afortunado en el 13º fundamento jurídico) que acomoda al concepto de "indemnizaciones por los gastos ocasionados en el ejercicio del cargo" recogido en el artículo 13.5 del R.D. 2.568/86. Ello le permite concluir, en el siguiente de sus razonamientos, decretando la nulidad del acuerdo impugnado en 3 de diciembre de 1.992 al estimar que el mismo dá lugar al otorgamiento de una retribución, fija en su cuantía y periódica en su vencimiento, a los Concejales-Delegados no sujetos al régimen de dedicación exclusiva, siquiera se disimule con el nombre de indemnización por el lucro cesante consecuencia de la dedicación de dichos Concejales a sus tareas municipales específicas, lucro cesante cuya concreta concurrencia no se exige demostrar en el acuerdo impugnado.
Conviene recordar, no obstante, que a raíz del pronunciamiento del Tribunal Constitucional 214/89 esta Sala ha tenido sobradas ocasiones para pronunciarse en torno al problema del orden de supuesta prelación jerárquica entre los reglamentos municipales locales y las normas reglamentarias emanadas del Estado y Comunidades Autónomas, habiendo dejado bien sentado (Sentencias 20 de mayo y 15 de junio de
1.992, 26 de septiembre y 12 de noviembre de 1.997, 11 de mayo de 1.998, entre otras), no solamente que en modo alguno cabe desconocer la subordinación de dichos reglamentos orgánicos a las normas con carácter de Ley del Estado y Comunidades Autónomas, sino que su eficacia con relación a la normativa meramente reglamentaria emanada de los mismos no puede describirse en términos de primacía o subordinación, sino que partiendo del modelo organizativo común delineado para las Entidades Locales por la normativa estatal, es innegable la facultad de que gozan estas últimas para dotarse de una organización complementaria, como consecuencia de su capacidad de autogobierno, que desarrollando el modelo antedicho les permita añadir, incluso, nuevas reglas que aclaren, desarrollen y completen el modelo diseñado, aunque sin alterarlo ni contradecirlo.
Ello explica que no aparezca cuestionada en el proceso la validez de lo dispuesto en el artículo 72.1 del Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de San Adrián de Besós, en cuanto a las indemnizaciones a percibir según el apartado c) del mismo, pese a que su finalidad (indemnización por daño emergente o lucro cesante a los miembros de la Corporación que ejerzan responsabilidades de gestión) no coincida exactamente con la perseguida por el apartado 5º del artículo 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico, que únicamente se refiere a las indemnizaciones por los gastos ocasionados en el ejercicio del cargo. Y es que cualquiera que sea el sentido que haya de otorgársele al artículo 75 de la Ley de Bases del Régimen Local, no cabe duda de que está contemplando ("Los miembros de las Corporaciones Locales podrán percibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporación") un abanico de posibilidades más amplio que el recogido en el artículo 13.5º; lo cual permite que, en desarrollo de ese precepto legal básico (artículo 75 de la Ley 7/85), el Reglamento Municipal Orgánico de 5 de diciembre de 1.987 se acoja a la posibilidad, ya apuntada en su día por la Resolución de la Dirección General de Administración Local de 27 de enero del mismo año, de regular de modo diverso las situaciones concretas que dan lugar al percibo de la indemnización, siquiera ello no haya de desvirtuar el carácter ocasional, incompatible con una remuneración fija y periódica a percibir por el mero desempeño del cargo del Concejal, de las compensaciones previstas para los miembros de las Corporaciones no sujetos a dedicación exclusiva, como se desprende del mismo artículo 75.En ese mismo sentido, la Sentencia de esta Sala de 1 de diciembre de 1.995.
Partiendo de la consecuencia anterior, la cuestión a debatir que plantea el motivo de casación queda reducida a determinar si la indemnización de 2.100 pesetas por hora de dedicación, fijada en el acuerdo de 3 de diciembre de 1.992, puede ser considerada como remuneración por el perjuicio económico inferido a los Concejales-Delegados no sometidos a dedicación exclusiva, siquiera, para su percibo, no sea necesario acreditar la existencia de ese perjuicio económico en el caso concreto.
La doctrina de esta Sala ha venido negando la posibilidad de que los Concejales que no desempeñen su cargo con dedicación exclusiva puedan recibir remuneraciones por el simple ejercicio del mismo (siquiera el artículo 75 de la Ley de 2 de abril de 1.985 haya sido modificado parcialmente por Ley de 21 de abril de
1.999), equiparando a ese concepto de indebida remuneración cualquier cantidad recibida que no tenga por objeto compensar los gastos o perjuicios efectivamente realizados o sufridos en el ejercicio de su cargo, ya se trate de primar económicamente a personas individuales, ya a grupos políticos municipales (Sentencias de 1 de febrero de 1.995 y 14 de octubre de 1.997, aparte las citadas "a contrario sensu" por la parte recurrente).
Ello no es óbice para que se haya reconocido, asimismo, la legitimidad de las compensaciones económicas que acuerde el Pleno de la Corporación por la mayor dedicación y asunción de responsabilidades que supone el desempeño de actividades de gestión sobreañadidas al simple cargo de Concejal, ya que entonces su abono obedece a la realización de esas actividades extraordinarias, que precisamente en el caso de los Concejales-Delegados posibilitan el artículo 21 de la Ley de Bases y 43 del R.D. 2.568/86 (Sentencia de esta misma Sala de 18 de enero de 2.000). La mayor dedicación que ello implica justifica el otorgamiento de la indemnización como compensación a la pérdida del eventual beneficio económico que podría reportar la realización de otras actividades de índole particular, sin que ello signifique que haya de dejar de ponderarse la cuantía de la compensación otorgada.
Ahora bien: es indudable que la cuantificación del beneficio económico dejado de percibir no puede fijarse con la deseada exactitud en la mayoría de las ocasiones, comportando con ello la posibilidad, y aún la conveniencia, de fijar una cifra concreta que sirva de módulo indemnizatorio. Si ese módulo es razonable -y la suma de 2.100 pesetas la hora, con un límite máximo de 60 horas mensuales por Concejalía, lo es-, requiriéndose además la previa justificación del número de horas de dedicación a remunerar por el concepto correspondiente, el acuerdo impugnado se ajusta a las previsiones del artículo 75 de la Ley 7/85 y al artículo
72.1 del Reglamento Orgánico Municipal de San Adrián de Besós, cuando fija la suma mencionada con el carácter indemnizatorio ya expresado a los Concejales-Delegados en consideración a la mayor dedicación que supone el ejercicio de su cargo, sin que frente al sentido de esas disposiciones pueda prevalecer la restringida interpretación del artículo 13.5 del Reglamento aprobado por R.D. 2.568/86 que sostiene la sentencia de instancia.
Consecuencia de ello es la estimación del motivo y la casación de la sentencia impugnada.
Habiendo de pronunciarse este Tribunal sobre el recurso contencioso-administrativo que dio origen al procedimiento como órgano jurisdiccional de instancia, conforme dispone el artículo 102.1.3º, es obligada la desestimación del mismo sobre la base de los mismos argumentos que quedan expuestos en anteriores Fundamentos Jurídicos y la consiguiente corrección del acuerdo impugnado. Sin que sea procedente hacer expresa imposición de costas en primera instancia y debiendo cada parte satisfacer las propias, en este trámite.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 5 de octubre de 1.994, que consiguientemente anulamos. Y que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento de San Adrián de Besós, de fecha 3 de diciembre de 1.992, por ser el mismo conforme a derecho. Sin costas en la instancia ni en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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