STS, 16 de Octubre de 2000
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:2000:7416 |
| Número de Recurso | 3407/1995 |
| Fecha de Resolución | 16 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 3.407/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Francisco de Guinea y Gauna, en nombre de la Excma. Diputación Provincial de Burgos, contra la sentencia dictada el 6 de marzo de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso nº 364/94, sobre contrato de asistencia técnica para la realización de los trabajos de vigilancia y control de las obras de ejecución del proyecto de la presa de Alba en el río Oca. Ha comparecido como parte recurrida el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: Estimar el recurso interpuesto contra las resoluciones que obran en el encabezamiento de esta sentencia, las que se anulan por no ajustarse a derecho, debiendo procederse, firme la anulación, en la forma prevista en el artículo 47 del Reglamento General de Contratación del Estado y todo ello sin hacer expresa condena en costas."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la Excma. Diputación Provincial de Burgos y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don Francisco de Guinea y Gauna, en nombre de la Excma. Diputación Provincial de Burgos, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que, estimando este recurso de casación, se anule la sentencia recurrida.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 10 de octubre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El señor Abogado del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Excma. Diputación Provincialde Burgos de 28 de diciembre de 1.993, por el que se aprobó el expediente para la contratación directa de la asistencia técnica para la realización de los trabajos de vigilancia y control de las obras de ejecución del proyecto de la presa de Alba en el río Oca, así como contra el acuerdo de dicho órgano de 20 de enero de
1.994, por el que se adjudicó directamente el referido contrato a la empresa PROINTEC S.A., en la cantidad de 59.445.196 pesetas. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictó sentencia el 6 de marzo de 1.995, por la que anuló los acuerdos impugnados, por no ajustarse a derecho, ordenando que se procediese, una vez firme la anulación, en la forma prevista en el artículo 47 del Reglamento General de Contratación del Estado. La Excma. Diputación Provincial de Burgos ha promovido contra dicha sentencia el presente recurso de casación.
El primer motivo de casación, formulado al amparo del número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, alega quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción por la sentencia del artículo 43.1 del citado texto legal, poniendo de manifiesto que la referida sentencia declara (fundamento de derecho segundo, párrafo cuarto) que la parte demandada aduce que no se pudo celebrar el contrato de autos con anterioridad al estar supeditado a la adjudicación de la obra que se trataba de controlar, apremiante necesidad (ligada a la adjudicación del contrato de obra) "que sólo sería tal si la obra no hubiere podido adjudicarse hasta entonces, lo que no se ha acreditado". Esta circunstancia, relativa al hipotético momento en que pudo haberse adjudicado la obra cuya vigilancia constituía el objeto del contrato de autos -mantiene la parte recurrente en casación- no fue alegada por ninguna de las partes, lo cual, a su juicio, la sitúa en una posición de indefensión, ya que no ha tenido oportunidad de contradecir el argumento nuevo.
El motivo debe ser desestimado. El Abogado del Estado hizo constar como fundamento de su pretensión anulatoria que ni siquiera se había tratado de acreditar que no hubiera sido suficiente para imprimir la celeridad a las actuaciones con la aplicación al expediente del procedimiento de tramitación urgente al que se refiere el artículo 116 del T.R.R.L. (Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local de 18 de abril de 1.986). La sentencia expone las razones por las que debe acogerse la pretensión del Abogado del Estado, teniendo la Sala de instancia facultad para desarrollar los argumentos que estime oportunos para justificar su decisión, aunque las partes no los hubiesen invocado. La sentencia se limita a utilizar un argumento en apoyo de su decisión, que no es el único que expresa al respecto, y que podía legítimamente emplear, como deducido de las actuaciones, con total independencia de lo alegado por las partes, sin que ello suponga introducir un motivo nuevo del recurso susceptible de fundar su estimación.
El segundo motivo de casación, igualmente acogido al artículo 95.1.3º, alega quebrantamiento de las formas esenciales de juicio por infracción por la sentencia de los artículos 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción. La infracción consiste en que la sentencia impugnada omite toda referencia a la alegación de la Diputación Provincial de Burgos sobre los efectos que legalmente debía tener el no haberse emitido el informe del Interventor dentro de plazo, de acuerdo con los artículos 86.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 83.3 de la Ley 30/1.992, cuestión planteada en el apartado 2º, c), 2ª del fundamento I de la contestación a la demanda, lo que, según la opinión de la parte recurrente en casación, determina que se produzca el vicio de incongruencia omisiva.
El motivo debe ser desestimado porque la cuestión a que el motivo alude es objeto de una respuesta específica, aunque breve, por parte de la sentencia de instancia, ya que señala (último párrafo del fundamento de derecho segundo) que la ausencia reconocida y evidente del informe del Interventor tiene el alcance que le otorga la sentencia del Tribunal Supremo (ref. 8.639/92) aducida por el Abogado del Estado, remitiéndose así a la sentencia de 28 de octubre de 1.992, que, según se expresa en el escrito de demanda, considera el indicado informe como una garantía formal y necesaria del procedimiento, de la que por tanto no podía prescindirse con base en los argumentos empleados por la Diputación Provincial de Burgos en el apartado de su contestación a la demanda a que se refiere en el presente motivo. La repuesta ha de calificarse como suficiente, en cuanto el vicio de incongruencia omisiva no se produce cuando el silencio de la resolución puede ser razonablemente interpretado como desestimación tácita, y en el supuesto enjuiciado no se ha producido un caso de silencio sobre la alegación de la parte (alegación que no constituye realmente una pretensión), sino un pronunciamiento breve para su desestimación.
El tercer motivo de casación, también fundado en el artículo 95.1.3º, alega quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción por la sentencia de los artículos 43.1 y 80 de la Ley Jurisdiccional, afirmando que la incongruencia omisiva se produce porque la sentencia de instancia no examina la incidencia legal que en la clasificación exigible debió tener el hecho de que, en realidad, el plazo de ejecución de la contratación objeto de la litis fuera de doce meses, argumento expuesto por la Diputación Provincial de Burgos en el último párrafo de la conclusión segunda del escrito deconclusiones.
El motivo debe ser desestimado, ya que, introducida la cuestión en el escrito de conclusiones, la sentencia no tenía por qué examinarla y resolverla expresamente, puesto que el artículo 79.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 establece que en los escritos de conclusiones no podrán plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación, por lo que, si la parte las plantea con infracción del indicado precepto, la sentencia no incurre en incongruencia omisiva por no resolverlas de manera expresa.
El cuarto motivo de casación, basado en el número 4º del artículo 95.1, entiende que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 120.1.2. del T.R.R.L., porque del informe jurídico que encabeza el expediente administrativo fechado el 21 de diciembre de 1.993, se deduce la concurrencia de los requisitos necesarios para que se acudiese a la contratación directa, o, subsidiariamente, infringe el artículo 44 del Reglamento General de Contratación del Estado, cuyo último párrafo establece que el incumplimiento de meros requisitos formales no darán en general lugar a la anulación y sólo facultarán al órgano de contratación para subsanarlos. En este sentido se citan diversas sentencias del Tribunal Supremo que superan la inexcusabilidad de requisitos formales en ciertos casos, añadiendo que el vicio de falta de justificación de la necesidad de la contratación directa debiera haber producido no la anulación sino la retroacción del expediente al momento en que se cometió para su subsanación.
El motivo, en su doble formulación, no puede prosperar.
Debemos confirmar el criterio de la sentencia de instancia en el sentido de que el informe jurídico fechado el 21 de diciembre de 1.993 no cumplía los requisitos exigidos por el artículo 120.1.2º del T.R.R.L. para permitir acordar la contratación directa. Este precepto establece que la contratación directa sólo podrá acordarse en los casos que determina, "que deberán justificarse debidamente en el expediente". La debida justificación es esencial, ya que la Administración acude a un procedimiento de contratación excepcional, en el que se omiten las garantías propias de la contratación administrativa ordinaria. Esta justificación debe alcanzar al extremo de que las necesidades apremiantes de verificar el contrato no puedan lograrse por medio de la tramitación urgente regulada en el artículo 116, ya que así lo impone el precepto comentado. Es pues indispensable que se justifique que, acudiendo a la indicada tramitación urgente, no es posible satisfacer las necesidades apremiantes que obligan a la inmediata contratación. Tal justificación se encuentra ausente del informe jurídico en que la Diputación Provincial de Burgos funda el presente motivo. Se alude en él a las obras que deben ser controladas como efecto del contrato de asistencia técnica, diciéndose que su plazo de ejecución es de doce meses y que deben finalizar antes del 30 de diciembre de
1.994, pero no se expresa si esta urgencia no puede ser satisfecha acudiendo al procedimiento a que se refiere el artículo 116, razonando la causa de ello, con especificación de los respectivos plazos, que es el requisito que exige el artículo 120 mencionado. Se añade en el informe jurídico que la financiación del gasto corre a cargo del contratista adjudicatario de la obra, lo que tampoco estimamos razón suficiente, ya que nada acredita que ello tenga una efectiva influencia en la apremiante necesidad de la contratación. En suma, no existe justificación de tal necesidad apremiante que no pudiera ser atendida por medio de la tramitación urgente regulada en el artículo 116, que es el requisito esencial e indispensable para que pueda acudirse al procedimiento excepcional de la contratación directa, carente de las garantías propia de la contratación ordinaria de las Administraciones públicas, como establece el artículo 120.1.2º citado.
Lo expuesto conduce a la desestimación de la alegada infracción del artículo 44 del Reglamento General de Contratación del Estado y jurisprudencia citada por el motivo de casación, ya que el requisito de justificar las necesidades apremiantes que no pueden ser atendidas por el procedimiento de urgencia es un requisito esencial para que la contratación directa pueda acordarse, que en modo alguno puede calificarse como incumplimiento de un mero requisito formal subsanable en cualquier momento, dado el carácter excepcional de este sistema de contratación, que impone su restricción a los supuestos taxativamente previstos, con un cumplimiento riguroso de las exigencias de justificación.
El quinto motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción de las normas contenidas en los artículos 83.3 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 7 del Decreto 1.005/1.974, de 4 de abril, en relación con otras que se citan y la jurisprudencia, entendiendo que la falta de informe del interventor no debió producir la paralización de las actuaciones ni, por ende, la nulidad de éstas.
Debemos hacer constar que, habiendo llegado a la conclusión de que los acuerdos de la Diputación Provincial de Burgos impugnados no cumplían el requisito exigido por el artículo 120.1.2º del T.R.R.L. de justificar debidamente que existía causa para acudir al sistema excepcional de la contratación directa, y que este requisito es esencial e indispensable, por lo que su omisión debe dar lugar a la anulación de losreferidos acuerdos, las cuestiones relativas al incumplimiento de otros requisitos legales carecen de trascendencia para resolver el litigio.
No obstante ello, añadiremos que hay razones suficientes para que el presente motivo sea desestimado. La cualidad excepcional del sistema de contratación directa impone el cumplimiento estricto de las normas que permiten su autorización. Entre estas normas está la exigencia de los previos informes del Secretario y del Interventor, informes preceptivos e indispensables por aplicación de lo dispuesto en el artículo 120.1.2º del T.R.R.L.. No es pues aplicable a la falta de informe del Interventor que se ha apreciado en el supuesto de autos el artículo 83.3 de la Ley 30/1.992, que exceptua de la procedencia de proseguir las actuaciones sin los informes requeridos el caso de los informes preceptivos determinantes para la resolución del procedimiento, en el que debemos considerar incluido el informe del Interventor, requisito del que no podía prescindirse para acudir al sistema de contratación directa por imperativo del citado artículo 120.1.2º, norma específica sobre la materia. Igualmente es inaplicable el artículo 7 del Decreto 1.005/1.974, que se refiere a los informes de fiscalización del gasto, no al que se pide para justificar la pertinencia de acudir al sistema de contratación directa.
El sexto motivo de casación (artículo 95.1.4 º) alega infracción del artículo 63.2 de la Ley 30/1.992 en relación con el artículo 44 del Reglamento General de Contratación del Estado y jurisprudencia que se cita, insistiendo en el absoluto formalismo de la cuestión planteada por la sentencia de instancia, que no es una cuestión de fondo que pueda determinar la anulación de los actos impugnados.
Procede la desestimación del motivo por las razones ya expuestas con anterioridad, sin que, como se ha expresado, los vicios apreciados por la sentencia impugnada, que constituyen infracciones del artículo 120.1.2.º del T.R.R.L., puedan calificarse como simples defectos de forma a los que sea aplicable el artículo
63.2 de la Ley 30/1.992. Por lo que concierne a la infracción del artículo 44 del Reglamento de Contratación procede reiterar lo señalado al examinar el motivo cuarto del recurso, en el que ya se invocaba la vulneración de este precepto.
El séptimo motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción del artículo 292 del Reglamento General de Contratación del Estado en relación con el artículo 5 del Decreto 1.005/1.974 y la Orden del Ministerio de Hacienda de 24 de noviembre de 1.982, afirmando que la anualidad media aplicable para determinar la clasificación exigible al contratista debe calcularse sobre un plazo de doce meses, y no sobre un plazo de quince meses, como constituye el punto de partida del razonamiento que la sentencia de instancia verifica en su fundamento de derecho tercero.
Esta cuestión fue introducida en el proceso por la Diputación Provincial de Burgos en el último párrafo de la conclusión segunda del escrito de conclusiones, como la parte recurrente reconoce al exponer el tercer motivo de casación. Como cuestión nueva, no suscitada en el escrito de contestación, la sentencia no tenía que pronunciarse sobre ella (artículo 79.1 de la Ley de la Jurisdicción), ni, por la misma razón, debemos examinarla en sede de casación. A lo que cabe añadir que, frente a la taxativa expresión del artículo 5 del Pliego de Prescripciones Técnicas y a lo que se hace constar en la Memoria sobre el plazo de ejecución (apartado 10), no pueden prevalecer interpretaciones sobre el tiempo en que habían de realizarse los pagos derivados del contrato de asistencia técnica, tiempo que podía comprender los tres meses relativos a la liquidación de las obras que se mencionan en la Memoria.
El motivo, como los anteriores, debe ser desestimado.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción).
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Excma. Diputación Provincial de Burgos contra la sentencia dictada el 6 de marzo de 1.995 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso nº 364/94; e imponemos a la parte recurrente el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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