STS, 14 de Febrero de 2000

Por Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 27 de noviembre de 1997, recaída en el expediente sancionador incoado por acuerdo de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, fueron impuestas a Don Blas , Corredor de Comercio Colegiado, dos sanciones de dos y cuatro meses de suspensión en el ejercicio del cargo. La sanción de dos meses de suspensión fue impuesta por la comisión de una infracción grave tipificada en el apartado e) del párrafo segundo de la Disposición Adicional Octava de la Ley 3/1994, de 14 de abril, consistente en la "alteración u omisión maliciosa de datos en los asientos de sus libros o registros o en los documentos que expidan por razón del ejercicio de su cargo". La sanción de cuatro meses de suspensión fue impuesta por la comisión de una infracción grave tipificada en el apartado g) del párrafo segundo de la misma Disposición Adicional Octava, consistente en la "percepción de derechos arancelarios superiores a los establecidos".

Contra la referida Orden Ministerial interpuso el Corredor de Comercio sancionado recurso contencioso- administrativo ante la Sala de la Audiencia Nacional, al que correspondió el nº 77/1998. Mediante otrosí solicitó, al amparo del art. 122 de la L.J., la suspensión del acto impugnado, alegando: 1º) que la ejecución inmediata de la sanción antes de que el Tribunal competente para conocer el recurso se pronuncie sobre la suspensión o antes de que transcurra el plazo de interposición del recurso contencioso vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE cuando la ejecución pueda comportar perjuicios de imposible o difícil reparación; 2º) que al decidir sobre la suspensión debe ponderarse ante todo la medida en que el interés público exija la ejecución; 3º) que los perjuicios de carácter económico (privación de ingresos del recurrente durante seis meses, tiempo durante el cual se originarían gastos por importe de 22.218.828 ptas., según sus propios cálculos) y de carácter moral y profesional (pérdida de la clientela) que provocaría la ejecución de los actos impugnados serían de imposible reparación; 4º) que su pretensión de anulación del acto impugnado tiene apariencia de buen derecho, pues el instructor del expediente administrativo ha denegado pruebas fundamentales y no se ha aceptado lo alegado sobre la prescripción de las infracciones; y 5º) que no hay interés general a proteger pues los hechos ocurridos "no trascendieron a la opinión pública, no crearon alarma social y no comportaron ningún perjuicio económico a terceros".

En la pieza separada de suspensión del recurso nº 77/1998, con fecha 14 de abril de 1998 la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó auto suspendiendo la ejecución del auto administrativo recurrido, resolución que, recurrida en súplica por el Abogado del Estado, fue confirmada por auto de 21 de julio de 1998.

Mediante providencia de 25 de septiembre de 1998 la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional tuvo por preparado el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra el auto de 21 de julio de 1998.

El 6 de noviembre de 1998 tuvo entrada en el R.G. del T. S. el escrito de interposición del recurso de casación del Abogado del Estado, en el que suplica "se dicte resolución por la que, estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando otro por el que sea declarada la no suspensión de la resolución administrativa recurrida".

Por providencia de 27 de octubre de 1999 fue admitido el recurso de casación, el cual se declaró concluso, al no haberse personado la parte recurrida, mediante providencia de 17 de noviembre de 1999.

Por providencia de 29 de noviembre de 1999 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 3 de febrero del año 2000, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha tuvieron lugar ambos actos.

El auto de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional que suspendió la ejecución de la Orden del Ministro de Economía y Hacienda que impuso al demandante en la instancia -no comparecido ante esta Sala del Tribunal Supremo- dos sanciones de dos y cuatro meses de suspensión en el ejercicio de su cargo de Corredor de Comercio Colegiado se funda, de un lado, en la jurisprudencia contenida en la STS de 23 de junio de 1989 (por error el auto dice de 23 de enero) según la cual "debe seguir manteniéndose la doctrina de que, en derecho sancionador disciplinario, la ejecutividad del acto administrativo debe ceder en favor del derecho fundamental de toda persona a ser considerada inocente en tanto una resolución firme, administrativa si no se ha acudido a la vía jurisdiccional, o judicial, en este último caso, no establezca lo contrario" y, de otro, en la apreciación de que la ejecución del acto puede causar daños y perjuicios de muy difícil reparación al actor "en la medida en que la sanción impuesta lleva unida la suspensión de la percepción de retribuciones durante todo el tiempo de la suspensión, respecto de lo cual no puede presumirse ni resulta acreditado en autos que el recurrente tenga otros ingresos económicos más allá de las retribuciones de su cargo público, por lo que la inmediata ejecución sancionadora le ocasionaría un grave perjuicio a su economía doméstica". El auto desestimatorio del recurso de súplica no añade argumento alguno, limitándose a afirmar que la Sala no encuentra razones para alterar la resolución impugnada.

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado al amparo del art. 95.1.4º de la L.J. se funda en la infracción del art. 122 de la L.J. En primer término alega que los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de la actuación de la Administración, consecuencia de los intereses generales a cuyo servicio está siempre ordenada la Administración pública (art. 103 de la CE), reclaman que la suspensión de la ejecución de los actos administrativos sea una excepción a la regla general, que simultáneamente requiere que la ejecución pueda producir daños o perjuicios de reparación imposible o difícil y que se ponderen todos los intereses públicos y privados en conflicto, destacando que cuando se trata de sanciones impuestas en el ámbito del régimen disciplinario de los servidores públicos sometidos a una relación de sujeción especial, debe darse prevalencia al interés público vinculado a la ejecución del acto sancionador. Partiendo de este planteamiento sostiene que, en el caso enjuiciado, en el que se pretende la suspensión de las sanciones impuestas a un servidor público que tiene a su cargo la fe pública mercantil, procede la estimación del recurso de casación porque la interpretación realizada por el Tribunal de instancia no ha ponderado la prevalencia de los intereses públicos sobre los privados del demandante. En segundo lugar invoca que la STS de 23 de junio de 1989 ha quedado superada por otras sentencias posteriores -que no precisa- con arreglo a las cuales el art. 24. CE no es incompatible con la ejecutividad de los actos sancionadores de la Administración sin excepción alguna.

Lo que se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Supremo no es que el acto administrativo sancionador no pueda ser ejecutado hasta que adquiera firmeza la resolución judicial que examine la cuestión de fondo, sino que, por exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1 de la L.J., no se ejecute la sanción en tanto que el acto no sea definitivo en vía administrativa-dando así oportunidad al sancionado a interponer los recursos administrativos procedentes- o, en el supuesto de que se haya entablado recurso contencioso-administrativo, en tanto no se haya examinado y resuelto por el Tribunal competente sobre la suspensión de la ejecución que se haya podido solicitar. Pues bien, es indudable que, en este caso, tal derecho fundamental ha sido amparado, toda vez que, como consta en la pieza separada y en el rollo de este recurso, la Administración no ha ejecutado la sentencia en espera de la decisión que adoptara el Tribunal competente, el cual ya se ha pronunciado en la correspondiente pieza separada. Lo que no garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva es que el pronunciamiento sea favorable a la pretensión de suspensión que el interesado plantee. El criterio de la STS de 23 de junio de 1989 no puede ser entendido como excluyente de cualquier otra interpretación que haga compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia la ejecución del acto sancionador antes de que el fondo del proceso sea resuelto por sentencia firme. Así se infiere de las consideraciones y el fallo, entre otras, de la STS de 23 de octubre de 1995 (recurso de casación nº 7883/1994) también referente a un supuesto comprendido en el ámbito del derecho sancionador disciplinario, en el que se recurría contra un acto administrativo que impuso a un funcionario público la sanción de separación del servicio, sentencia en la que se afirma que "la línea jurisprudencial constante, en orden a la interpretación del art. 122 de la L.J., siguiendo en ella lo que a su vez dice la Exposición de Motivos de la L.J., establece que para juzgarse sobre la procedencia de la suspensión de la ejecución del acto recurrido, se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija su ejecución, para otorgar la suspensión con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego, de modo que cuando las exigencias de ejecución que representa el interés público sean tenues, bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión y, por el contrario, cuando aquella exigencia sea de gran intensidad, sólo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar las suspensión (AATS, entre otros, de 4 de abril de 1990 y 25 de julio de 1990)". En esta misma sentencia se afirma que para la adopción o no de la medida cautelar no debe prescindirse total y absolutamente de la cuestión de fondo y que cuando puedan producirse graves daños a los intereses generales, la contraposición de intereses públicos y privados debe resolverse en favor de los primeros, conclusión a la que llega tras de afirmar que no tienen carácter irreparable los posibles perjuicios que al recurrente puede producir la ejecución de la sanción, dado que "en el supuesto de que prosperase su recurso contencioso-administrativo, serían de fácil reparación económica".

Partiendo de estos criterios y dejando fuera de nuestro examen los aspectos relativos a la mayor o menor difucultad de reparabilidad de los daños y perjuicios (sobre los que se ha pronunciado la Sala de instancia valorando la prueba aportada por el demandante en términos que no podemos enjuiciar en un recurso de casación por tratarse de una cuestión de hecho excluida del ámbito de este recurso extraordinario) nos vamos a centrar en el enjuiciamiento de la ponderación de los intereses en conflicto que ha realizado el Tribunal "a quo", aspecto en el que incide fundamentalmente el recurso interpuesto por el Abogado del Estado y que no es de hecho sino de derecho, por lo que podemos entrar en su examen. La Sala entiende que en el supuesto enjuiciado el auto impugnado ha vulnerado el art. 122 de la L.J. porque, en este caso, el interés público exige que se proceda a la ejecución de las sanciones.

Alcanzamos la anterior conclusión partiendo de lo que, en nuestro ordenamiento jurídico, es un Corredor de Comercio y las funciones que tiene confiadas, indisolublemente conectadas con el principio de seguridad jurídica que la Constitución garantiza (art. 9.3) bien entendido que estas consideraciones no anticipan lo que, al examinar el fondo del recurso, pueda ser resuelto. Pues bien, el régimen jurídico de los Corredores Colegiados de Comercio es el que se establece en el Código de Comercio (arts. 106 a 111), en el Reglamento aprobado por D. 853/1959, de 27 de mayo, reiteradamente modificado por posteriores normas reglamentarias, entre ellas las recientemente aprobadas por R.D. 1251/1997, de 24 de julio, en cumplimiento del mandato contenido en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 24/1988, de 28 de julio, y para responder a la necesidad de desarrollar el nuevo régimen disciplinario establecido para dichos Corredores de Comercio en la Disposición Adicional Octava de la Ley 3/1994, de 14 de abril, por la que se adapta la legislación española sobre entidades de crédito a la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria (89/646/CE), normas reglamentarias, las aprobadas por R.D. 1251/1997, cuya conformidad a derecho ha declarado recientemente la STS de 21 de junio de 1999 (recaída en el recurso nº 634/1997). De estas normas, que no se invocan con un propósito exhaustivo, resulta: que el Corredor de Comercio da fe con el carácter de Notario de los actos y contratos mercantiles cuya intervención sea propia de su oficio (art. 1 del D. 853/1959); que los libros que llevan -entre ellos, el libro o Registro- hacen fe; que los corretajes que perciben han de ajustarse al correspondiente Arancel (sometimiento a Arancel que no se ha visto modificado por la Ley 7/1997, de 14 de abril, como se desprende de su Disposición Derogatoria Única, párrafo segundo); que el régimen disciplinario aplicable será el previsto para los funcionarios públicos en general, considerándose como faltas graves o muy graves, además de las previstas para los funcionarios públicos en general, las que se tipifican en la Disposición Adicional 8ª.2 de la Ley 3/1994, entre las cuales se encuentran las siguientes: "la alteración u omisión maliciosa de datos en los asientos de sus libros oRegistros, o en los documentos que expidan por razón del ejercicio del cargo (ap.e) y "la percepción de derechos arancelarios superiores a los establecidos" (ap. g). Toda esta legislación pretende garantizar que la intervención del Corredor asegure la legalidad de las operaciones intervenidas, así como, en especial, su conformidad con la legislación de defensa de los consumidores y usuarios (como luce en el Preámbulo del R.D. 1251/1997). Puede afirmarse, pues, que la seguridad jurídica del tráfico jurídico mercantil está confiada en buena medida al ejercicio legítimo por los Corredores de Comercio de las funciones que tienen atribuidas, para cuyo cumplimiento quedan sujetos a un conjunto de estrictas obligaciones, siendo de advertir que la voluntad del legislador, expresamente manifestada en la Ley 3/1994, es la de sancionar severamente la percepción por el Corredor de derechos arancelarios superiores a los establecidos (así se afirma también textualmente en el Preámbulo del R.D. 1251/1997).

Cuando antes invocábamos la STS de 23 de octubre de 1995, nos referíamos a la necesidad de tener en cuenta (a los efectos de poder enjuiciar la ponderación de intereses en conflicto que suscita la adopción de la medida cautelar de suspensión) los hechos determinantes de la sanción impuesta, cuya suspensión se pretende y que aquí la Sala de instancia ha acordado. Tales hechos se exponen en la resolución del Ministro de Economía y Hacienda objeto de impugnación en autos principales y son los siguientes:

"PRIMERO.- El Sr. Blas desarrolló una intensa actividad profesional que se tradujo en la intervención de más de 27.000 operaciones en 1995, y de más de 17.000 en el primer semestre de 1996.

Ese excesivo número de operaciones puede dividirse en dos clases: de un lado las de la Banca y otras entidades de Crédito de la Plaza de Barcelona (respecto de las que el imputado reiteradamente ha venido afirmando cumplir las normas y requisitos exigidos para la intervención sin que exista prueba en contrario), y, de otro lado, multitud de operaciones de dos compañías financieras, clientes habituales de su despacho profesional: PSA CREDIT ESPAÑA S A Y NISSAN FINANCIACIÓN, S.A. Estas últimas operaciones tenían por objeto la financiación de la adquisición de automóviles, bien mediante arrendamiento financiero, o bien mediante la suscripción de un contrato denominado de financiación al comprador.

En las operaciones en las que los compradores residían en poblaciones no comprendidas en la Plaza de Barcelona, la recogida de sus firmas, esto es, la constatación de su voluntad contractual, era gestionada por las propias compañías de financiación. Las correspondientes pólizas, una vez firmadas, eran remitidas al expedientado para su intervención acompañadas de unas cartas impresas, también firmadas por los deudores, en las que solicitaban su intervención como Corredor, señalando que se pretendía la perfección del contrato en Barcelona, al figurar la indicación "donde deberá ser por usted intervenido". Igualmente se incluía una cláusula en el texto contractual por la que se convenía la perfección del contrato y su intervención en Barcelona a los efectos del art. 54 del Código de Comercio. Interesa resaltar el hecho de que ni en cartas, ni en contrato, se hacía mención alguna a que la intervención sería parcial o limitada a una de las partes del contrato.

La intervención del Corredor, en estos contratos se producía mediante la diligencia "Con mi intervención en el acto de perfeccionamiento de este contrato realizado según el art. 54 del Código de Comercio" o bien mediante la diligencia "CON MI INTERVENCIÓN. El Corredor de Comercio COLEGIADO", seguidas del sello y firma del expedientado.

Las operaciones en cuestión se asentaban en el libro llamado de "Letras de Cambio, libranzas, pagarés y cualesquiera otros documentos mercantiles" y al ser incorporadas al mismo se añadía a un cajetín del tenor siguiente: "Intervengo en este documento el acto de perfeccionamiento del contrato por el arrendador, realizado según el art. 54 del Código de Comercio" o bien en estos otros términos: "DILIGENCIA DE ASIENTO Intervengo este ejemplar de contrato, realizado según el art. 54 del Código de Comercio, a los efectos de acreditar su perfeccionamiento por el financiador y lo dispuesto en el art. 58 de dicho Código". En otras palabras, se hacía constar en el libro oficial, pero no en la póliza, que la intervención no se extendía a las declaraciones de voluntad de los deudores, ni a su identidad o a la legitimidad de sus firmas, sino solamente a las de los financiadores o los arrendadores intervinientes.

El corretaje aplicado a las operaciones descritas en el hecho primero -tanto las de "leasing" como las llamadas de "financiación al comprador"-, era del 3 por mil sobre el importe de las mismas, por aplicación del epígrafe 17 del Arancel vigente. Así lo hacía constar el interesado expresamente en las pólizas".

Partiendo de las normas reguladoras de la función pública asignada a los Corredores de Comercio y ponderando la medida en que el interés público se ha podido ver lesionado por las actuacionesque la resolución ministerial imputa al recurrente en la instancia, considera esta Sala que ese interés público debe prevalecer sobre el particular del Corredor de Comercio, lo que nos lleva a estimar el recurso del Abogado del Estado. Así lo resolvemos, además de por las razones anteriormente indicadas, porque estimamos que en el marco de la economía de mercado (art. 38 CE) es de la máxima importancia el mantenimiento de la confianza en los funcionarios públicos a los que la Ley encomienda la garantía de que el tráfico jurídico mercantil se desenvuelva respetando las normas establecidas no sólo para la protección de los sujetos intervinientes en las diferentes operaciones sino para la defensa del orden económico financiero, confianza a cuya preservación tiende el ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria de la Administración con la mayor inmediación al tiempo en que hayan podido producirse actuaciones que supongan incumplimiento de esenciales obligaciones exigibles a aquellos funcionarios. Procede, por consiguiente, dejar sin efecto la suspensión acordada por el auto recurrido, bien entendido que, en caso de que el actor obtenga una sentencia favorable a sus pretensiones de fondo, podrá ser indemnizado por la Administración, extremo que no niega aquel auto, en el que se alude a la dificultad de la reparación y al grave perjuicio a la economía domestica, pero sin llegar a afirmar que tal reparación sea imposible.

Conforme al art. 102.2 de la L.J. de 1956, reformada por Ley 10/1992, aplicable en este recurso, no ha lugar a la imposición de las costas de la instancia; en cuanto a las de este recurso, cada parte debe satisfacer las suyas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,