STS, 15 de Noviembre de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Noviembre 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Noviembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por la Procuradora Doña Cayetana de Zulueta Luchsinger, contra la Sentencia dictada con fecha 16 de febrero de 1.999 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Madrid, en los autos del Procedimiento Abreviado nº 22/98, sobre sanción relativa a multa de tráfico; siendo parte recurrida el Letrado DON Juan Luis , en nombre y representación de si mismo.
En el recurso contencioso-administrativo, Procedimiento Abreviado número 22/98, el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Madrid dictó, con fecha 16 de febrero de 1.999, sentencia cuyo fallo dice textualmente: "FALLO: DEBO ESTIMAR Y ESTIMO la pretensión deducida por D. Juan Luis y en su virtud declarar no ser conforme a derecho la Resolución del Alcalde-Presidente de Madrid, de fecha catorce de octubre de mil novecientos noventa y ocho y la consiguiente anulación total de la misma, condenando además en costas a la Administración demandada".
Contra la referida Sentencia, por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Madrid se formuló en fecha 14 de mayo de 1.999 el escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, en el cual solicitó, se dicte resolución en su día, previo los trámites pertinentes, estimando el recurso y sentando la doctrina que conforme al art. 16 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, para el cómputo de los plazos a efectos de caducidad del procedimiento se tendrá en cuenta como fecha de iniciación la de incoación por órgano competente una vez conocida la identidad del infractor, que no pudo ser notificado en el acto de comisión de la infracción, sin que a estos efectos el inicio del cómputo pueda efectuarse a partir de la fecha de la denuncia por el agente.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Letrado Don Juan Luis , en nombre y representación de si mismo, que por escrito de fecha 26 de abril de 2.000 manifestó, que se acuerde la desestimación del mencionado recurso de casación en interés de la Ley.
Por providencia de 3 de mayo de 2.000, se pasan las actuaciones al Ministerio Fiscal, para que en el plazo de diez días emita dictamen, y tal trámite lo cumplimenta por escrito de 29 de mayo de
2.000, en el que manifiesta lo siguiente: a) que procede la inadmisión del recurso; b) en otro caso, que no procede fijar como doctrina legal la propuesta por el recurrente.
Mediante Providencia de 26 de julio de 2.000 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 8 de noviembre del año 2.000, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1.998 posibilita la interposición de un recurso de casación en interés de la Ley contra las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso- Administrativo y las que, no siendo susceptibles de ningún otro tipo de recurso de casación, hubiesen sido pronunciadas por los Tribunales Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional; pero somete su admisibilidad a una serie de condicionamientos cuya observancia es rigurosamente exigible, y se deriva de la necesidad de evitar que se pretenda utilizar este extraordinario procedimiento para finalidades distintas de las que supone la fijación de la auténtica interpretación de las normas jurídicas emanadas del Estado.
Los requisitos que han de observarse ineludiblemente son los siguientes: a) la legitimación para interponerlo se limita a las Administraciones, Entidades, Corporaciones, así como al Ministerio Fiscal, mencionados en el apartado primero de dicho precepto; b) ha de interponerse ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dentro del plazo de tres meses a partir de la notificación de la sentencia cuya doctrina se trata de impugnar, acompañándose al escrito correspondiente copia certificada de la misma; c) ha de considerarse errónea y gravemente dañosa para el interés general la doctrina sentada en la sentencia que se impugna, de suerte que se imponga su rectificación siquiera no haya de afectar el fallo a la situación jurídica particular reconocida en la sentencia recurrida; d) ha de proponerse con la debida claridad y precisión la doctrina legal que se postule, para sustituir a la que se considera desacertada y perjudicial.
La falta de cualquiera de estas circunstancias determinará la desestimación del recurso, sin perjuicio de la procedencia de acordar su archivo de plano en el supuesto del apartado b), tal como especifica el apartado tercero del artículo 100.
Como acertadamente denuncia el Ministerio Fiscal en su preceptivo informe, en el caso presente se omite toda consideración en el escrito de interposición sobre el carácter dañoso y perjudicial para el interés general que se atribuye a la doctrina recogida en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 1 de Madrid, dejando de cumplir con la carga que gravita sobre la parte recurrente en este tipo de actuaciones de explicar suficientemente las razones que justifican la existencia de ese grave daño para el mismo. Con ello resultaría incumplido el requisito exigido por el apartado c) del Fundamento anterior, al menos formalmente.
Admitiendo, no obstante, que ese grave daño para el interés general pueda estimarse implícitamente invocado al sostener la procedencia de sentar determinada doctrina legal que someta la apreciación de la institución de la caducidad en los procedimientos sancionadores seguidos por la Administración Pública a ciertas pautas, que habrían sido desconocidas por la resolución contra la que se recurre, con el consiguiente perjuicio para dicho interés general, esta Sala examinará la procedencia de sentar como doctrina legal, con los efectos del apartado séptimo del artículo 100, la que se impetra en la súplica del escrito de interposición, y que aparece formulada de la siguiente manera: "conforme al artículo 16 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, para el cómputo de los plazos a efectos de caducidad del procedimiento se tendrá en cuenta como fecha de iniciación la de incoación por órgano competente una vez conocida la identidad del infractor, que no pudo ser notificado en el acto de comisión de la infracción, sin que a estos efectos el inicio del cómputo pueda efectuarse a partir de la fecha de la denuncia por el agente".
El texto del artículo 16 de la norma invocada en el recurso establecía, antes de su reforma por R.D. de 4 de febrero de 2.000, que si no había recaído resolución transcurridos treinta días a partir de los seis meses desde la iniciación del procedimiento, se produciría la caducidad de éste, dándose lugar al archivo de las actuaciones con las únicas excepciones expresamente indicadas, que no afectan en absoluto a este caso concreto. A su vez los artículos 3º y 9º del mismo R.D. hacen referencia a la iniciación del procedimiento sancionador, ya sea de oficio o mediante denuncia previa, y al impulso de la ulterior tramitación, que puede concluir incluso con el archivo de la misma en el caso de que se estimase que los hechos no eran constitutivos de infracción administrativa, o no pueda identificarse a su autor.
Por su parte el artículo 10º estipula claramente que en las denuncias de carácter obligatorio formuladas por los agentes encargados de la vigilancia del tráfico, notificadas en el acto al denunciado, se harán constar las circunstancias prevenidas en el artículo 5º (entre las que figura la identidad de dicho denunciado), añadiendo expresamente que con ellas quedan incoados los expedientes respectivos, y concediéndose al administrado de un plazo de quince días para efectuar las alegaciones que considere oportunas en su descargo. En cambio, cuando la notificación no se verifica en el acto por las justificadasrazones que menciona el precepto, habrá de efectuarse con posterioridad en el domicilio a que se refiere el artículo 11 del mismo R.D. por los órganos competentes de las Jefaturas de Tráfico o Ayuntamientos, otorgándose entonces a los interesados el plazo para formular alegaciones ya mencionado (artículo 12). Con lo que es obvio que este segundo trámite supone igualmente la incoación del oportuno expediente sancionador en la materia específica de circulación viaria (con él se abre incluso el período de alegaciones), y a partir de aquel momento han de computarse los plazos a que se refiere el artículo 16.
Ahora bien: sin negar de modo expreso dichos extremos, la doctrina legal propuesta por el Ayuntamiento recurrente pretende deferir en todo caso el momento de iniciación del expediente sancionador -a efectos del cómputo de caducidad- a aquel en que sea conocida la identidad del infractor, cuando ésta no hubiese podido ser conocida en el momento en que se produjo la denuncia. Esa tesis resulta especialmente relevante en todos aquellos supuestos en que el expediente se incoa en la forma prevista en los ya citados artículos 11 y 12, dirigiendo la notificación de la sanción propuesta al propietario del vehículo como presunto responsable, sin perjuicio del deber y el derecho de dicho titular de identificar, en su caso, al conductor que realmente lo hubiere sido de la infracción cometida, sobre el cual debe recaer la sanción, como previene el artículo 72 del Texto Refundido de 2 de marzo de 1.990.
El R.D. de 25 de febrero de 1.994 se ha dictado para desarrollar adecuada y reglamentariamente las previsiones procedimentales de la Ley de 26 de noviembre de 1.992, con la advertencia contenida en su primer artículo de que, en todo lo no previsto expresamente, será de aplicación lo dispuesto en el R.D. de 4 de agosto de 1.993 sobre el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración.
Pues bien: en el artículo 69.2 de la Ley de 1.992 se establece la posibilidad de abrir un período de información, con anterioridad a la iniciación del procedimiento administrativo de que se trate, con el fin de elucidar la conveniencia de hacerlo, así como de reconocer las circunstancias del caso de que se trate. Y, más concretamente, en el artículo 12 del Reglamento de 4 de agosto de 1.993, se prevé la posible realización de actuaciones previas al expediente sancionador con esa misma finalidad, mencionando expresamente la identificación de la persona o personas que pudiesen resultar responsables como uno de los legítimos motivos que justifican la realización de dichas actuaciones previas. Finalmente, el artículo 18 del R.D. de 25 de febrero de 1.994 se cuida de subrayar que si bien la acción para perseguir las infracciones administrativas en materia de tráfico prescribe a los tres meses, se considerará interrumpido ese plazo por cualquier actuación de la Administración encaminada a averiguar la identidad o domicilio del responsable, y que se practique con proyección externa a la dependencia en que se origine.
Por lo tanto, del conjunto de los preceptos invocados se desprende la indudable posibilidad -y aún cabría decir conveniencia- de practicar, sin mengua para la efectividad de la sanción merecida, diligencias previas a la incoación del expediente sancionador encaminadas a identificar a la persona responsable realmente de la infracción cometida, en el caso de que esta no conste al agente denunciante.
Haciendo aplicación de la doctrina sentada en el anterior Fundamento Jurídico al caso ahora examinado, se hace forzoso reconocer que la tesis sustentada por la sentencia recurrida ha de considerarse errónea, puesto que en el tercero de sus fundamentos jurídicos indica que el "dies a quo" relativo a la caducidad del procedimiento no puede ser otro que el de la fecha de la denuncia, subrayando que el artículo 3º del R.D. de 24 de febrero de 1.994 así lo impone cuando advierte que el procedimiento sancionador se inicia "mediante denuncia formulada por los agentes". La realidad es, como ya ha quedado precisado, que la denuncia únicamente supone iniciación del expediente sancionador en el supuesto de que se notifique en el acto a los denunciados, y esa iniciación debe entenderse deferida en otro caso al momento en que se produzca el acuerdo correspondiente por parte de la Dirección General de Tráfico o de los Ayuntamientos respectivos.
Ahora bien: también es cierto que, cumplido el trámite de notificación y ofrecimiento de plazo para formular alegaciones en la forma prevenida en los artículos 11 y 12 del R.D. citado, el expediente sancionador contra el sujeto notificado ha de considerarse incoado con todas sus consecuencias, incluida la iniciación del plazo de caducidad, sin que esa iniciación pueda aplazarse, a conveniencia de la Administración, hasta el momento del conocimiento de la verdadera identidad del infractor en el caso de que no coincidiese con la de la persona notificada, en esclarecimiento de la cual han podido practicarse, en cambio, las diligencias previas a que se refieren los artículos 69.2 de la Ley de 26 de noviembre de 1.962, 12 del R.D. de 4 de agosto de 1.993, y 18 del R.D. de 24 de febrero de 1.994.
Por el contrario, es perfectamente admisible que iniciado un expediente sancionador contra quien aparece como titular de un vehículo , en su calidad de posible responsable de una infracción de circulación viaria (únicamente achacable a su verdadero autor, según se cuida de subrayar el artículo 72.1 del TextoRefundido de 2 de abril de 1.990), en el curso de ese mismo expediente se logre la identificación de este último, pasando a entenderse las diligencias correspondientes con el nuevo sujeto pasivo. Indudablemente la iniciación del plazo de caducidad a que se refiere el artículo 16 del R.D. de 25 de febrero de 1.994, para este segundo sujeto, no podrá computarse sino a partir del momento en que con él se entiendan formalmente las actuaciones correspondientes.
Lo que no puede considerarse admisible es que, iniciado un expediente contra determinada persona por suponérsela autora de una infracción en materia de circulación según el procedimiento establecido en los artículos 11 y 12, se pretenda deferir el "dies a quo" del plazo de caducidad fijado en el artículo 16 del
R.D, con respecto a ese mismo sujeto, hasta que concluyan - con o sin éxito- las diligencias que pudieran practicarse en el expediente para determinar la identidad del autor real de la misma. Esa investigación, eventualmente insertada en el expediente sancionador ya incoado, en modo alguno puede interrumpir la caducidad procesal del mismo en lo que afecte al sujeto primitivamente considerado como posible autor de la infracción.
El recurso de casación en interés de la Ley requiere para su éxito que la doctrina legal que se postule sea concreta, explícita y absolutamente acertada (Sentencias de esta misma Sala de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999, entre otras muchas), así como que guarde conexión con el supuesto debatido en el proceso que ha dado lugar a la interposición de un recurso de esta naturaleza; no cabiendo que a través de este remedio procesal se pretenda convertir en doctrina legal pretensiones que solo en parte pueden considerarse correctas, jurídicamente hablando.
El cumplimiento de esta exigencia no es obstáculo sin embargo para que este Tribunal pueda y deba aclarar, por vía meramente interpretativa y en los términos precisados en el Fundamento Jurídico anterior, el auténtico contenido y alcance de la doctrina propuesta y aceptada cuando la generalidad de los conceptos en los que aparece formulada así lo requiera, y para evitar que de la misma se puedan extraer conclusiones erróneas.
No procede hacer expresa imposición de costas.
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación en interés de la Ley frente a la sentencia dictada por el Juzgado nº 1 de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, con fecha 16 de febrero de 1.999, fijando como doctrina legal, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado, la siguiente: "conforme al artículo 16 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial, para el cómputo de los plazos a efectos de caducidad del procedimiento se tendrá en cuenta como fecha de iniciación la de incoación por órgano competente una vez conocida la identidad del infractor, que no pudo ser notificado en el acto de comisión de la infracción, sin que a estos efectos el inicio del cómputo pueda efectuarse a partir de la fecha de la denuncia por el agente".
Todo ello sin perjuicio de mantener la particular situación jurídica derivada del fallo recurrido. No se hace pronunciamiento en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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