STS, 12 de Diciembre de 2007

El Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de España interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura el recurso contencioso-administrativo número 534/2003 contra el artículo 6.1.c) del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura número 13/2003, de 11 de febrero, que regula el Consejo de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Extremadura.

En su escrito de demanda, de 27 de junio de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó a la Sala que, "concluso que sea, plantee en su caso cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 41.3 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 17/2001, de 14 de diciembre, de las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de la Comunidad Autónoma de Extremadura; y en definitiva estime el presente recurso y declare disconforme a Derecho y nulo el artículo 6.1.c) del Decreto de la Junta de Extremadura 13/2003, de 11 de febrero, por el que se regula el Consejo de Cámaras de Comercio e Industria de Extremadura, sin perjuicio de que tal nulidad pueda ser extendida -si la Sala lo entiende procedente- a toda la citada disposición". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Junta de Extremadura contestó a la demanda por escrito de 25 de julio de 2003, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que desestime en su integridad la demanda e imponga las costas a la actora".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 1 de abril de 2004 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó sentencia con fecha 20 de enero de 2005, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación del Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de España contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 13/2003, de 11 de febrero, por el que se regula el Consejo de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Extremadura, publicado en el Diario Oficial de Extremadura número 21, de 18 de febrero de ese mismo año, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de la mencionada disposición general por no estar ajustada al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en costas en cuanto a las costas procesales".

Con fecha 27 de abril de 2005 la Junta de Extremadura interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1427/2005 contra la citada sentencia, al amparo de tres motivos de los que sólo en el primero se denuncia la infracción de una norma legal, concretamente del "artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, referida a la eficacia del vicio formal tenido en cuenta, en relación con el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción ".

Por auto de 21 de diciembre de 2006 la Sala admitió a trámite el recurso.

El Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de España presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de 2 de julio de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 4 de diciembre de 2007 siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sección

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura con fecha 20 de enero de 2005, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de España y anuló el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 13/2003, de 11 de febrero, por el que se regula el Consejo de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Extremadura.

Las consideraciones del tribunal de instancia en cuya virtud fue anulado el citado Decreto son las siguientes:

"Establece el artículo 67.3º de la Ley de la Asamblea de Extremadura 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, con ocasión del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, que 'una vez hayan sido recabados todos los informes, será solicitado, en su caso, el dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma'; exigencia que está vinculada a la normativa reguladora de dicho órgano consultivo, creado por Ley Autonómica 16/2001, de 14 de diciembre, en cuyo artículo 13 establece los supuestos en que el informe del Consejo tiene carácter preceptivo, recogiéndose en su párrafo tercero como tales los 'proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes, y sus modificaciones'; exigencia que es similar a la que se establece en el caso de la normativa estatal para los dictámenes del Consejo de Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo

22.1º de su Ley reguladora (3/1980, de 22 de abril ); similitud que ha de ser aprovechada para acoger el cuerpo de doctrina jurisprudencial establecida con dicha exigencia. Así pues, se sostiene por la defensa de la Corporación recurrente que tratándose en el caso de autos de un reglamento dictado en ejecución de la Ley de Cámaras antes citada, el dictamen del Consejo era preceptivo y su nulidad vicia el Decreto de nulidad radical. Por contra, la defensa de la Administración regional no niega esa eficacia de la omisión, sino la propia naturaleza del Decreto, que no considera ejecutivo de la Ley Corporativa, sino de naturaleza organizativa que la misma jurisprudencia ha venido eximiendo del trámite consultivo o, en todo caso, de la propia exigencia de la formalidad que haría, en todo caso, innecesaria la declaración de nulidad.

Referido el debate a la propia naturaleza del Decreto, es necesario recordar que lo que caracteriza a una disposición general como ejecutiva estará en función del contenido de la norma reglamentaria en cuanto proceda a una regulación innovadora del Ordenamiento jurídico de acuerdo a los parámetros más generales ya establecidos por la norma de rango superior que se viene así a desarrollar y completar. Sostener, como se pretende por la defensa de la Administración demandada, que el Decreto de autos no comporta una auténtica innovación del Ordenamiento en desarrollo de las previsiones legales contenidas en la Disposición Final Primera de aquella Ley de Cámaras antes citada, es desconocer el contenido del Decreto y la propia realidad de su contenido. En efecto, los artículos 40 a 44 de la Ley, que comprenden el antes mencionado Título VI, se hace una regulación del Consejo de Cámaras con referencia a su 'naturaleza', 'composición', 'funcionamiento' y, por último, 'financiación'. En congruencia con ello, los nueve preceptos del Decreto, lo que contienen una regulación más detallada de esa configuración, competencias y funcionamiento del Consejo. Y en ese sentido hace una regulación orgánica del mismo con especial indicación de la distribución de competencias en función de que estén atribuidas al Pleno o a la Presidencia (artículo 5 y 6 ); se contempla de forma específica la figura del Secretario (artículo 8 ). Se regula, siquiera embrionariamente, la potestad de elaboración de su Reglamento (artículo 3 ). En suma, se hace una regulación complementaria de las previsiones legales conforme corresponde a las disposiciones reglamentarias de desarrollo. Y si ello es así, es manifiesta la necesidad del dictamen previo del Consejo Consultivo, conforme a los preceptos antes mencionados. Y no cabe oponer a lo expuesto, como se pretende en la contestación a la demanda, la tesis sostenida por esta misma Sala en la sentencia 968/2001, de 23 de mayo, dictada en el recuso 2496/1997, porque en aquella ocasión se impugnaba una norma reglamentaria -Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 87/1997, de 1 de julio, por el que se realizaba la Reestructuración en los Servicios de Farmacia de las Estructuras Sanitarias de Atención Primaria y se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo del Personal Sanitario al Servicio de la Sanidad Local de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremaduraque en pura técnica jurídica se trataba de una relación de puestos de trabajo cuyo carácter reglamentario se negaba de forma absoluta, como extensamente se razona en dicha sentencia (en este mismo sentido de exclusión de la exigencia y por motivos similares a los del caso de referencia, la más reciente STS de 21 de octubre de 2003 ).

Se pretende por la defensa de la Administración Autonómica rechazar, en todo caso, el efecto de la nulidad radical, con base a una pretendida exención de la exigencia en la normativa autonómica o en la doctrina sobre la declaración de ineficacia por defectos formales, implícito en el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ambos argumentos están condenados al fracaso y tienen como punto de partida desconocer la alta función encomendada al Consejo, en paralelismo con el Consejo de Estado, en su Ley reguladora, que se recogen nítidamente en el propio artículo primero al encomendarle las funciones de velar 'por la observancia de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y del resto del ordenamiento jurídico'. Y en ese mismo orden de cosas, y por lo que se refiere al Consejo de Estado, ha establecido la jurisprudencia que es aplicable a nuestro máximo órgano consultivo, que si bien habían existido pronunciamientos mitigando la omisión en cuanto al Tribunal de lo Contencioso, al conocer del recurso, como se recuerda por la defensa de la Administración en su contestación a la demanda (SSTS 7 de mayo y 2 de junio y 29 de octubre de 1987, 12 y 17 de febrero, 5 de marzo, 26 de abril y 20 de octubre de 1988, entre otras), es lo cierto que se declara la necesidad del trámite citándose las sentencias de la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo de 10 de mayo y 16 de junio de 1989, poniendo de manifiesto que 'dicho Órgano Consultivo cumple un control preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con ajuste a la Ley y al Derecho. No es correcto, pues, volatilizar esta cautela previa que consiste en el análisis de conjunto de cada disposición general mediante su confusión con el control judicial posterior, configurado en el artículo 106 de la Constitución Española, casi siempre casuística o fragmentario y siempre eventual. La intervención del Consejo de Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria'. Concluye el Tribunal Supremo que 'debe partirse de la afirmación de la necesidad de efectuar la consulta preceptiva al Consejo de Estado, so pena de incurrir en nulidad de pleno derecho de la disposición reglamentaria, sin perjuicio de que la aplicación del principio de economía procesal en el sentido expuesto determine la existencia de ciertas excepciones singulares a la regla general formulada'; exenciones que se ciñen a cuando el Reglamento no tenga carácter ejecutivo de una Ley o no ser innovador del Ordenamiento Jurídico. Y en cuanto al alcance de esa exigencia cuando se trata de las Comunidades Autónomas (se suele citar la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1998 con referencia expresa del artículo 44 del Estatuto de Autonomía de Andalucía que declara la necesidad de la consulta sólo en los casos de ejecución de Leyes Estatales y no cuando se trate de materias ya asumidas en una Ley Autonómica a la que se desarrolla reglamentariamente), no es ya reproducible en nuestra Comunidad después de la puesta en funcionamiento del Consejo Consultivo Autonómico y disposiciones específicas que exigen el trámite; y ello sin perjuicio que ya antes había declarado reiteradamente el Alto Tribunal (sentencia de 13 de noviembre de 2001 y las en ella citadas y, de manera especial, la de 25 de mayo de 1999 que, acogiendo lo declarado en la de 17 de noviembre de 1995, dictada en recurso extraordinario de revisión) que no cabe entender que la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado no afecta a la autonomía de las Comunidades Autónomas en cuanto dicho órgano, con reconocimiento constitucional, upes dicho órgano consultivo no forma parte activa de la Administración, como había declarado el Tribunal Constitucional en las sentencias de 56/1990 y 204/1992 (RTC 1992\204 ); en consecuencia, no cabe hacer una interpretación restrictiva de la exigencia procedimental en cuanto exige el dictamen previo 'para las Comunidades en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes', lo que equipara la exigencia formal a la de la Administración General del Estado, declarando la sentencia que el último párrafo no autoriza a distinguir entre el desarrollo de Ley Estatal o de Ley Autonómica, o de competencias exclusivas o de ejecución 'pues por 'competencias correspondientes' hay que entender todas las asumidas, incluso estatutariamente'. Menos aún puede entenderse aplicable al caso de las disposiciones generales la necesidad de que los defectos formales causen indefensión a los afectados, como para los actos administrativos exige el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, porque, como ya dijimos anteriormente, respecto de las disposiciones generales no se autoriza el grado de ineficacia que comporta la anulabilidad sino sólo la nulidad de pleno derecho, como resulta del artículo 62.2º del mencionado Texto Legal, siendo suficiente la omisión de las exigencias formales relevantes, como lo es el que apreciamos, para decretarla. Así pues, y aplicando lo expuesto al caso de autos, es indudable que encontrándonos con un Reglamento que ejecuta una Ley y que comporta un ineludible carácter innovador del Ordenamiento, como se descubre de su importante contenido, ha de concluirse que es preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo y, por ello, considerar nulo de pleno derecho el Decreto".

El recurso de casación consta de tres motivos, dos de los cuales están defectuosamente formulados y deben ser inadmitidos pues no sólo es que dejen de expresar en cuál de los apartados del artículo

88.1 de la Ley Jurisdiccional se fundan sino que, además y sobre todo, omiten señalar la concreta norma del ordenamiento jurídico supuestamente infringida por el tribunal de instancia. En todo caso, si pudieran ser admitidos serían desestimados pues:

1. En el segundo motivo, tras afirmar que "no se declara la ilegalidad del decreto" (lo que, obviamente, debe ser un error de transcripción), sostiene la Administración recurrente que "resulta de aplicación el principio de economía procesal, siendo por tanto inútil anular un Decreto para retrotraer las actuaciones con el resultado previsible de una nueva aprobación en los mismos términos". Es claro que semejante argumento no podría prosperar pues se basa en una suposición indemostrada que, de aceptarse, vendría a poner en duda la función misma del órgano consultivo en el seno del procedimiento de elaboración de reglamentos. Termina la recurrente invocando un precedente jurisprudencial que, sin embargo, no es aplicable a la impugnación directa de dichos reglamentos.

2. En el tercer motivo la Administración (también sin cita de precepto alguno) afirma que "no estamos ante un reglamento ejecutivo" pues el Decreto impugnado reproduce gran parte de la Ley autonómica 17/2001

. El desarrollo del motivo prescinde de analizar las consideraciones del tribunal de instancia en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia (antes transcrito) que analizan cómo la norma supone una "regulación más detallada" y complementaria de la configuración legal del Consejo de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Extremadura, sin que se limite a reproducir el texto legal sino a desarrollarlo.

El primer motivo de casación sí está formulado de modo procesalmente correcto, pues en él se denuncia, bajo el expreso amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la infracción del artículo

62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y "de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, referida a la eficacia del vicio formal tenido en cuenta".

Esta Sala (Sección Primera), en su auto de 21 de diciembre de 2006, rechazó la objeción de inadmisibilidad opuesta por la parte recurrida, esto es, el Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de España, que se basaba en que la sentencia impugnada no era susceptible de recurso de casación al no cumplirse lo establecido en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción .

Sostenía el Consejo Superior que la Sala de instancia había considerado exclusivamente la aplicación al objeto debatido -el Decreto extremeño 13/2003- de una serie de normas autonómicas, cuales son el articulo

13.1 .c) de la Ley Regional 16/2001, de 14 de diciembre, y el artículo 67.6 de la Ley también extremeña 1/2002, de 28 de febrero, sin que en relación con la norma estatal que se citaba como infringida en el escrito de preparación del recurso -el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 - se formulara juicio de relevancia alguno al respecto.

Rechazamos aquella causa de oposición afirmando que "[...] los términos en que figura redactado el escrito de preparación satisfacen suficientemente la exigencia del artículo 89.2 en relación con el 86.4 de la Ley Jurisdiccional, al denunciar la recurrente la infracción de normas de carácter estatal - el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 - y exponer razonadamente su relevancia en la "ratio decidendi" del fallo recurrido, sin que en este trámite pueda someterse a censura el acierto jurídico de las infracciones normativas que se anuncian en el escrito de preparación [...]".

En esta nueva fase procesal, ya con plenitud de enjuiciamiento, hemos de hacer dos precisiones. La primera es que la mera invocación del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 no resulta idónea para fundar un motivo casacional cuando la nulidad de pleno derecho que ha sido declarada sobre la base de este precepto lo es a consecuencia de haber incurrido la Administración correspondiente en infracción de normas autonómicas, como aquí ocurre. La segunda precisión, en la misma línea, es que debemos excluir de nuestro ámbito de cognición todo lo referente a la aplicación de las Leyes 16/2001 y 1/2002, antes citadas, del Consejo Consultivo y del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, respectivamente: si, en virtud de éstas, el Decreto 13/2003 debió someterse o no al dictamen del Consejo Consultivo de Extremadura es algo que corresponde decidir en exclusiva al Tribunal Superior de Justicia de aquella Comunidad. Sentada la premisa de que sí debía haberse emitido el dictamen cuya omisión determina el fallo de nulidad que pronuncia la Sala de instancia, el recurso de casación debería, sin más, ser desestimado en atención a cuanto queda expuesto.

En todo caso, la sentencia impugnada no infringe el citado artículo 62.2 de la Ley 30/1992 pues de modo reiterado hemos mantenido que, cuando de recursos directos contra reglamentos se trata, constituye un vicio sustancial, generador de la nulidad prevista en el referido artículo, la omisión de un trámite esencial del procedimiento de elaboración cual es el dictamen del órgano consultivo que venga impuesto por la Ley.

La doctrina reiterada de esta Sala, si bien ha tenido algunas discrepancias en orden a la exigencia del referido dictamen en determinados casos (intervención del Consejo de Estado respecto de normas autonómicas dictadas en ejercicio de competencias exclusivas o no exclusivas) no ha dejado de mantener que la omisión del tan citado dictamen, en los casos en que fuera preceptivo, es causa de la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria.

Por citar sólo sentencias recientes del Tribunal Supremo que han aplicado esta doctrina a Decretos aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Extremadura (resoluciones conocidas, obviamente, por la Administración que ahora recurre), baste referirnos a las dictadas el 23 de marzo de 2004 en el recurso de casación número 4469/2001, el 6 de abril de 2004 en el recurso de casación número 4004/2001 y el 5 de octubre de 2006 en el recurso de casación número 1633/2001. En ellas la Sala declaró la nulidad de las correlativas disposiciones reglamentarias autonómicas impugnadas a causa de la omisión del preceptivo dictamen del órgano consultivo en el curso de su procedimiento de elaboración.

No es necesario repetir en extenso, una vez más, la doctrina que dichas sentencias (y las demás a las que en ellas se hace referencia) exponen, sobradamente conocida por la Administración recurrente, bastando con remitirnos a la síntesis que en la de 6 de abril de 2004 se hace al respecto: "la omisión, en estos casos, del dictamen previo del Consejo de Estado [en el presente caso, del órgano consultivo regional], en cuanto supone la infracción de los preceptos citados y del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de disposiciones generales, determina la nulidad del Decreto afectado de dicha omisión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común".

Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español