STS, 18 de Septiembre de 2000
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2000:6483 |
| Número de Recurso | 7831/1994 |
| Fecha de Resolución | 18 de Septiembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Septiembre de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm.7831/94, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 8 de junio de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1700/91, en el que se impugnaba resolución del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD, en adelante), de 10 de agosto de 1990, y la desestimación, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto contra dicha resolución, sobre prestación de asistencia sanitaria por Telefónica a sus trabajadores y familiares beneficiarios de la Seguridad Social. Ha sido parte recurrida Telefónica de España, S.A, representada por el Procurador de los Tribunales don Juan Antonio García San Miguel y Orueta.
En el recurso contencioso administrativo núm. 7831/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 8 de junio de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. García San Miguel, en nombre de > contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS no ajustados a derecho y por tanto nulas las resoluciones de la Subdirección General de Gestión de la Atención Primaria de la Seguridad Social de fecha 10 de agosto de 1990 y la desestimación tácita por silencio administrativo del Ministerio citado del recurso de alzada interpuesto en 21 de septiembre de 1990, declarando que corren a cargo de la Seguridad Social (INSALUD) las prestaciones contenidas en el artículo 108 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido de 30 de mayo de 1974 (2565/1974); todo ello sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se acordó el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Abogado del Estado, por escrito presentado el 10 de febrero de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que case y anule la recurrida, declarando que corresponde a la Jurisdicción social conocer de la pretensión de Telefónica de España, S.A. (TESA, en adelante), o bien, subsidiariamente, que declarando cometida infracción de procedimiento por parte de la Sala a quo, anule la recurrida y ordene la retroacción de los autos al momento en que se cometió dicha infracción, o bien, subsidiariamente de los anteriores pedimentos, que se desestime sin más la pretensión actora, declarando la plena conformidad a derecho de la resolución impugnada.
La representación procesal de TESA formalizó, con fecha 19 de abril de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto, declarando no haber lugar al mismo y confirmando la sentencia recurridaíntegramente.
Por providencia de 1 de junio de 2000, se señaló para votación y fallo el 12 de septiembre de 2000, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El Abogado del Estado formula su primer motivo de casación, al amparo del artículo
95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por exceso de jurisdicción, al haber conocido la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid del recurso interpuesto por la representación procesal de TESA, cuando dicho conocimiento correspondía a los Tribunales del orden social de la Jurisdicción, conforme al artículo 2.b).1 de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL, en adelante), Texto Articulado aprobado por R.D.Legislativo 521/1990, de 27 de abril, entonces vigente, y 25.3º de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), LO 6/1985, de 1 de julio.
En el recurso contencioso-administrativo se impugnaba resolución del INSALUD (Subdirector General de Gestión de Atención Primaria), de 10 de agosto de 1990, por la que se considera que TESA, como Entidad autorizada por la Dirección General del Régimen Económico de la Seguridad Social, mediante resoluciones de 9 de abril y 30 de junio de 1981, para la colaboración en la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, tenía el deber de prestar tal asistencia, en su forma integral, "incluyendo las prótesis quirúrgicas y ortopédicas y vehículos para sus trabajadores beneficiarios que los precisen". Este es el acto originariamente recurrido y determinante, por tanto, de la jurisdicción competente.
El Abogado del Estado sostiene que estamos ante una cuestión relativa a prestaciones sanitarias del artículo 108 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido de 30 de mayo de 1974 (LGSS, en adelante), y por ello de la competencia del orden jurisdiccional social, de conformidad con los preceptos, orgánico y procesal, que invoca.
Frente a esta tesis la representación procesal de TESA opone, de una parte, que el tema de la jurisdicción competente es nuevo, no suscitado en instancia, y, de otra, que el precepto procesal invocado por el Abogado del Estado debe ponerse en relación con otras normas reguladoras del ámbito de las respectivas jurisdicciones (contencioso- administrativa y laboral), singularmente los artículos 3 LPL y 1 LJ, y debe tenerse en cuenta la doctrina establecida en la Sentencia de la Sala de lo Social de este Alto Tribunal de 3 de diciembre de 1992, y que la materia objeto de debate excede de lo que cabe considerar como "reclamación de la Seguridad Social", pues no se trata de la concesión o denegación de prestaciones de la Seguridad Social a los beneficiarios, sino de determinar el alcance de la colaboración voluntaria de las empresas en la asistencia sanitaria; esto es no se cuestiona si los empleados de TESA tienen derecho a las prestaciones especiales que el artículo 108 LGSS, sino qué entidad debe hacer frente a su abono: el INSALUD o TESA como empresa colaboradora.
El que no fuera alegada en instancia la eventual falta de competencia de esta jurisdicción para conocer de la pretensión deducida en la demanda no es obstáculo suficiente que impida examinar tal cuestión en casación, a través del motivo que a este respecto aduce el Abogado del Estado y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala que reconoce en la delimitación de los órdenes jurisdiccionales una naturaleza y alcance que afecta al orden público procesal (SSTS de 20 de febrero de 1996 y 20 de marzo de 2000).
Una vez más se manifiesta en esta ocasión la disfuncionalidad del sistema legal de distribución de competencias entre este orden de la Jurisdicción y el orden jurisdiccional social, sobre el que tanto esta Sala como la Cuarta del Alto Tribunal se ven en la necesidad de pronunciarse con excesiva frecuencia ante las dificultades que derivan de los criterios utilizados por la LOPJ y por las leyes procesales de cada orden jurisdiccional.
El artículo 9.4 LOPJ establece que el orden contencioso- administrativo conoce de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos (actuación, según la redacción dada por L.O. 6/1998, de 13 de julio) de la Administración pública sujetos a Derecho administrativo y con las disposiciones reglamentarias. Y el apartado 5 del mismo artículo atribuye al orden social el conocimiento de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, las reclamaciones en materia de Seguridad Social y las reclamaciones contra el Estado por responsabilidades que le atribuya la legislación laboral.
Ahora bien, el criterio central que parece derivar de tales previsiones normativa para la delimitación,cuando se trata de la impugnación de un acto de la Administración pública, consistente en que la regulación de éste sea por el Derecho administrativo o por la rama social del Derecho para atribuir la competencia al orden jurisdiccional contencioso-administrativo o al orden social de la jurisdicción, es insuficiente e inseguro.
En primer lugar, porque el acto de la Administración y la materia del acto se rigen por normas pertenecientes a ramas jurídicas distintas: las aplicables a los actos (competencia y procedimiento) pertenecen al Derecho administrativo, mientras que las aplicables a la materia (contenido) pertenecen a la rama social del Derecho.
En segundo término, la noción de acto (o de actuación) de la Administración pública resulta, en este aspecto, singularmente compleja. Frente a la fijeza de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de la impugnación de las disposiciones reglamentarias, aunque se refieran materialmente al ámbito laboral o de la Seguridad Social, no puede resolverse con arreglo a un criterio general y único la distinción entre el acto dictado en ejercicio de una potestad administrativa, cuya impugnación se atribuye a este orden jurisdiccional [art.3
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LPL], y el acto laboral de la Administración derivado de las previsiones del artículo 2 LPL, cuya impugnación se atribuye a la Jurisdicción social. Por el contrario, esta Sala ha tenido ocasión de advertir de la contingencia y extraordinario casuismo a que llevan los citados preceptos.
En la materia específica de Seguridad Social, que es de la que se trata en el presente recurso, es cierto que existe un punto de partida como consecuencia de la escisión entre lo prestacional que corresponde al orden social de la jurisdicción, y lo recaudatorio que corresponde al orden contencioso-administrativo. Pero aun así, se presentan problemas de delimitación por el significado dual que tienen determinados actos, hasta el punto de que la forma concreta en que se suscite la impugnación puede ser, en ocasiones, determinante de la jurisdicción competente. Y, desde luego, el indicado criterio no evita las llamadas "zonas grises" de delimitación competencial (reintegro de prestaciones, constitución capital coste, reaseguro, pago delegado de prestaciones etc.).
El acto originariamente impugnado en instancia se refería a la determinación de si correspondía o no a TESA, como empresa colaboradora en la asistencia sanitaria de la Seguridad Social (art. 208 LGSS), asumir determinadas prestaciones relativas a "prótesis quirúrgicas y ortopédicas y vehículos para sus trabajadores beneficiarios que los precisen".
Por consiguiente, se trata de un acto genéricamente encuadrable dentro de lo prestacional, aunque matizado, como advierte la representación procesal de TESA, porque no se cuestiona la concesión o denegación de prestaciones de la Seguridad Social a los beneficiarios, sino de determinar el alcance de la colaboración voluntaria de las empresas en la asistencia sanitaria; esto es, de señalar la entidad que debe hacer frente al abono de las prestaciones especiales del artículo 108 LGSS, si el INSALUD o TESA. Pero, aun así, tal especialidad, no tiene virtualidad suficiente para excluir la cuestión de la competencia de la Jurisdicción social, que constituye el ámbito jurisdiccional natural de la materia de la Seguridad Social [art.2
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LPL], del que se excepciona la gestión recaudatoria, como manifestación específica de una potestad administrativa, y en la que no puede incardinarse la resolución impugnada.
La cuestión en litigio afecta a la distribución de responsabilidades de prestaciones entre entidades que participan en el aseguramiento, y depende directamente de la calificación asignada a determinadas prestaciones de Seguridad Social, lo que impone -en línea con la doctrina unificada que contiene la Sentencia de la Sala Cuarta de este Alto Tribunal, de fecha 7 de diciembre de 1995- concluir que es el orden social de la Jurisdicción el competente para su conocimiento, ya que no cabe reconducir el tema del recurso a un problema de gestión recaudatoria (Cfr.SSTS, Sala 4ª, 17 de septiembre, 1 de octubre, 16 y 26 de noviembre de 1996 y 15 de enero de 1997, entre otras).
Las razones expuestas justifican que se acoja el primero de los motivos de casación aducidos por el Abogado del Estado, lo que impide el análisis de los otros dos motivos subsidiariamente alegados, y que, conforme al artículo 102.1.1º LJ, en relación con el artículo 95.1º de la misma Ley, que se anule la sentencia recurrida, dejando a salvo el derecho de la recurrente para ejercitar la pretensión ante el correspondiente órgano judicial de la Jurisdicción social; y si lo hace en el plazo de un mes, se entenderá haberlo efectuado en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 5.3 de la Ley de la Jurisdicción.
No procede imponer la costas causadas en este recurso, y cada parte debe abonar las causadas por ella en la instancia.Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que acogiendo el primero de los motivos de casación formulados por el Abogado del Estado y, sin examinar los restantes que formula con carácter subsidiario, debemos estimar y estimamos su recurso de casación interpuesto contra la sentencia, de fecha 8 de junio de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1700/91. Sentencia que anulamos, reservando a la parte recurrente el derecho de ejercitar su pretensión ante el correspondiente órgano de la jurisdicción social, competente para conocer la cuestión controvertida, entendiéndose, si lo hace en el plazo de un mes, que lo ha efectuado en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo. Sin que haya lugar a expresa condena en costas, debiendo cada parte satisfacer las causadas por ella en la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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