STS, 21 de Febrero de 2014

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se siguió el recurso contencioso-administrativo nº 8936/2006, y 13794/2008 acumulado, interpuesto por la ahora también recurrente "Extracción y Transformación del Granito, S.L.", contra la desestimación presunta de la solicitud, formulada en fecha 22 de agosto de 2003, a la Delegación Provincial de A Coruña de la Consejería de Industria y Comercio, de la "concesión de explotación minera del recurso de la clase C), derivada del permiso de investigación nº 6978.1 Cantora" .

En el citado recurso se dictó Sentencia con fecha 30 de noviembre de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"Desestimamos los recursos contencioso-administrativos presentado por EXTRACCIÓN Y CONSERVACIÓN DEL GRANITO, S.L. contra silencio administrativo a escrito de 22-8-03 sobre solicitud de concesión de explotación minera de recurso de la clase C) derivada del permiso de investigación num. 6978.1 "Cantora", y estimamos parcialmente el presentado contra la resolución de 18-9-08 (el recurso 13794/2008), en cuanto la Administración minera, a pesar de haber sido conforme a derecho el Acuerdo de suspensión, de que ha de proceder, sin embargo, conforme a lo previsto e indicado en el fundamento de derecho noveno. No se hace especial mención al pago de las costas procesales de esta instancia".

Contra dicha sentencia la parte recurrente preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación, y luego presentó escrito de interposición ante esta Sala Tercera, el día 31 de mayo de 2011, solicitando que se estime el recurso, se case la sentencia recurrida y se dicte otra acogiendo los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la recurrente.

Por su parte, la Comunidad Autónoma recurrida, al formular su escrito de oposición al recurso de casación, solicita que se dicte sentencia que inadmite íntegramente el recurso presentado, o en su defecto y subsidiariamente lo desestime y confirme la sentencia impugnada .

Admitido el recurso mediante Providencia de 9 de junio de 2011, la casación se sustanció por sus trámites legales, en el que ha presentado, como antes señalamos, escrito de oposición al recurso de casación por la Comunidad Autónoma recurrida.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 11 de febrero de 2014, fecha en que comenzó la deliberación, que concluyó el día 18 siguiente.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Esta casación se interpone contra la sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que acuerda lo siguiente:

1. - Desestimar el recurso contencioso administrativo nº 8936/2006 interpuesto contra la denegación presunta de la solicitud, formulada por la recurrente en fecha 22 de agosto de 2003, a la Delegación Provincial de A Coruña de la Consejería de Industria y Comercio, de la " concesión de explotación minera del recurso de la clase C), derivada del permiso de investigación nº 6978.1 Cantora ", de granito ornamental, en dos cuadrículas mineras.

2. - Estimar en parte el recurso contencioso administrativo nº 13794/2008, interpuesto contra la Resolución, de fecha 18 de septiembre de 2008, confirmatoria de otra anterior de 26 de marzo, que suspendió provisionalmente el procedimiento de concesión. La sentencia a pesar de declarar conforme a derecho el acuerdo de suspensión, señala que debe procederse conforme a lo previsto en el fundamento de derecho noveno de la sentencia, por lo que la Administración debe dictar resolución en el procedimiento.

La sentencia considera que no estaba ante un supuesto de silencio administrativo porque «en este caso concreto aparece claro que la Administración, dentro de un orden procedimental bastante normal para un procedimiento tan complicado y técnico como el de una concesión minera, fue llevando a cabo los trámites adecuados para poder llegar a otorgarla dentro de un espacio de tiempo al principio aceptable, pues había que hacer importantes comprobaciones sobre el terreno y esperar a numerosos informes complementarios de otros organismos sectoriales o municipales, a cuyo resultado es preciso esperar para poder decidir sobre el fondo del asunto, por mucho que hubiese pasado el tiempo máximo inicialmente establecido para haber tenido que entender desestimada por silencio la solicitud de que se trataba, y que en mayo de 2006, con una declaración previa de efectos ambientales favorable, se hubiese redactado ya una (sic) borrador aprobatorio de la concesión,pues la firma del Director general era estrictamente necesaria para alcanzar la categoría de resolución administrativa vinculante, ya que fue entonces cuando se tuvo conocimiento de la petición de la Comisión de Cultura del Parlamento autonómico para que el Gobierno de la Xunta iniciase los trámites para la declaración de monumento natural de los "Penedos de Traba y Pasarela y de que había sobrevenido una controversia social sobre si tal declaración monumental era compatible, o no, con el otorgamiento de la concesión» . Por lo que concluye que «la petición de declaración de la concesión no podía considerarse denegada por silencio administrativo -pues no puede interpretarse como denegado por silencio una petición respecto la cual la Administración mantiene el procedimiento abierto llevando a cabo actuaciones necesarias para su más correcta decisión, encargadas en este caso a una Administración distinta, por mucho que haya tardanza en completarlas, lo que sería más un problema de inactividad que de silencio administrativo- hay que rechazar también el recurso contra la declaración de suspensión, pues el procedimiento se mantenía vivo en el fondo y, como ya se dijo, lo que pudiera resultar del otro procedimiento paralelo en cuanto a la declaración de espacio natural del monte de los "penedos"»

La casación se vertebra sobre un único motivo, que se esgrime al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional .

Se denuncia la infracción del artículo 43.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992 , porque considera la recurrente que todo silencio de la Administración tiene relevancia jurídica, y en el caso examinado se ha producido silencio administrativo negativo ante una solicitud de concesión demanial, que ha de entenderse, por tanto, desestimada por el transcurso del plazo para resolver. Además, también se añade que esa demora de la Administración para dictar resolución expresa carecía de justificación alguna.

La Junta de Galicia, al oponerse al recurso, aduce que la recurrente no tiene en cuenta que se trataba de un procedimiento administrativo de compleja tramitación, por los informes que debían recabarse. Añade que se había acordado la suspensión provisional del procedimiento hasta que se concluyera el otro procedimiento iniciado para determinar la naturaleza como parque o espacio natural de los "penedos". No ha habido, se sostiene, paralización del procedimiento, salvo en la fase final, en el que se solicita el informe ambiental. De modo que la tramitación había sido adecuada teniendo en cuenta la naturaleza de dicho procedimiento, y, en consecuencia, la aplicación del silencio administrativo no se produce cuando todavía no ha concluido el procedimiento administrativo.

La infracción del artículo 43.1 de la Ley 30/1992 , que se aduce en el único motivo invocado, se concreta en un reproche a la sentencia recurrida por haber declarado que no había denegación presunta de la solicitud de concesión administrativa, porque no ha habido silencio administrativo.

Ninguna de las partes discute, de conformidad con la sentencia, que el plazo de silencio aplicable al caso es el previsto en el artículo 42 de la Ley 30/1992 , según la redacción aplicable al tiempo de la obligación de resolver, de seis meses . Tampoco se discute que nos encontramos ante el supuesto del artículo 43.2 de la misma Ley , pues se trata efectivamente de un procedimiento en el que su estimación tiene como consecuencia que se trasfieran al solicitante facultades relativas al dominio público , y por ello el silencio es forzosamente negativo.

La discrepancia surge porque la sentencia, y ahora la Administración recurrida, sostienen que el silencio administrativo no se produce mientras " la Administración mantiene el procedimiento abierto llevando a cabo actuaciones necesarias para su más correcta decisión " (fundamento de derecho octavo de la sentencia recurrida). Dicho de otro modo, se convierte al plazo para resolver de la Administración, cuyo incumplimiento da lugar al silencio administrativo, en una suerte de periodo de inactividad necesario, sin el cual no puede surgir el silencio administrativo.

Interesa añadir que en el apartado final del motivo de casación se insta a que se resuelva el fondo de cuestión suscitada en la instancia, es decir, examinando si la denegación presunta de la concesión, que la recurrente considera producida, era conforme a Derecho o no. Mientras que la sentencia declara que como el procedimiento no había finalizado, no ha habido denegación por silencio, y lo que procede es, a pesar de considerar que la suspensión del procedimiento era conforme a Derecho, ahora debe alzarse la suspensión y que la " Administración se pronuncie definitivamente acerca de la solicitud de la concesión minera " (fundamento de derecho noveno).

Esta Sala comparte el alegato de la recurrente en lo relativo a que efectivamente se ha producido una denegación presunta, por obra del silencio administrativo, si bien ello no puede llevarnos a estimar el recurso contencioso administrativo.

El silencio administrativo, en la redacción de la Ley 30/1992 tras la reforma por Ley 4/1999, tiene la naturaleza, desde el punto de vista procesal, de una ficción legal, en la que, transcurrido el plazo establecido, el interesado puede presumir la existencia de un acto que le permite el acceso, si lo desea, a la jurisdicción contencioso-administrativa. Es una figura concebida en garantía y beneficio del administrado, que evita que la Administración pueda bloquear el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa en defensa de sus derechos e intereses legítimos, frente a la falta de respuesta expresa de la Administración ante una solicitud. Teniendo en cuenta que el no ejercicio de esta " facultad " no puede deparar ningún perjuicio al interesado.

En el bien entendido que esa denegación presunta que podemos impugnar ante los órganos judiciales, en ningún caso, excluye la obligación de la Administración de dictar una resolución expresa. Recordemos que la Administración tiene una ineludible obligación de resolver, porque está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación , ex artículo 42.1 de la Ley 30/1992 .

Acorde con tales contornos, la aparición del silencio administrativo no precisa de un periodo de pasividad absoluta o indolencia manifiesta de la Administración, que se suma al periodo de sustanciación del procedimiento y una vez concluido el mismo, como se deduce de la sentencia. No. El silencio administrativo se produce cuando la Administración incumple su obligación de resolver en el plazo legalmente establecido. Y ese plazo ha de computarse en la forma que establece la misma Ley. En concreto, el artículo 42 de la Ley 30/1992 establece, a propósito de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, como es el caso, desde la fecha en que la solicitud ha tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación . En este caso, el sello de entrada estampado en el escrito de solicitud de la concesión es de 22 de agosto de 2003.

No podemos compartir, por tanto, que mientras que " la Administración mantiene el procedimiento abierto llevando a cabo actuaciones necesarias para su más correcta decisión " (fundamento de derecho octavo de la sentencia recurrida) no puede operar el silencio administrativo. Esta solución resulta incompatible con la regulación legal del silencio administrativo, pues permite retardar la tramitación de los procedimientos de forma indefinida, bloqueando el acceso a nuestra jurisdicción.

La apelación que hace la sentencia, por tanto, a la complejidad del procedimiento administrativo no puede servir de escudo para incumplir el plazo que tiene la Administración para resolver, y cuya omisión conduce, forzosamente, a entender, en este caso, desestimada la solicitud de la concesión administrativa. Esa complejidad en la tramitación de los procedimientos únicamente debe ser valorada, en su caso, por el legislador que, al amparo del artículo 42.2 de la citada Ley 30/1992 , puede establecer un plazo superior en una norma con rango de ley.

Es más, el único supuesto, que ahora interesa, en el que la indicada Ley permite la suspensión del plazo máximo legal para resolver, es cuando se deban solicitar informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a un órgano de la misma o a distinta Administración, si bien el plazo de suspensión no puede exceder " en ningún caso " de tres meses ( artículo 42.5.c/ de la Ley 30/1992 ). Ni que decir tiene que no afecta a la obligación para resolver que en el procedimiento se hubiera acordado, como ha sucedido en este caso, la suspensión provisional indefinida del mismo.

No puede sostenerse con éxito, en definitiva, que presentada la solicitud de otorgamiento de la concesión administrativa para recursos de la Sección C), granito ornamental, de dos cuadrículas mineras, el día 22 de agosto de 2003, a la fecha de la interposición del recurso contencioso-administrativo, el día 28 de noviembre de 2006, no se haya producido una denegación presunta por efecto del silencio administrativo. Lo cierto es que se había producido, insistimos, la denegación por silencio administrativo al haberse rebasado el plazo para dictar la resolución del procedimiento.

Viene al caso recordar que la solicitud de concesión administrativa presentada en fecha 22 de agosto de 2003, se sustanció durante los años 2004 y 2005, en los que se sucedieron diversos informes, del Ingeniero de minas de la Delegación, de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza, de la Dirección General de Patrimonio Cultural, de la Dirección General de Industria, y previa información pública se aprobó, en fecha 20 de julio de 2005, la Declaración de Efectos Ambientales. En ellos, es cierto, no se expresaba un criterio contrario a la concesión administrativa solicitada, aunque la declaración ambiental establecía determinadas correcciones.

La tramitación del procedimiento de concesión se complica para el recurrente cuando la Comisión de Cultura del Parlamento gallego, el día 17 de marzo de 2006, insta al gobierno autonómico a incoar procedimiento para la declaración de monumento natural de unos " penedos " que se encuentran cercanos a la zona objeto de la concesión. De ahí surge, en síntesis, la suspensión provisional del procedimiento administrativo de concesión hasta tanto se concluya ya el procedimiento sobre la protección ambiental de los " penedos ", a los que finalmente se otorgó la protección medioambiental como monumento natural.

De modo que la duración del procedimiento administrativo se prolongó y siguió sustanciándose incluso tras la interposición del recurso contencioso administrativo que tuvo lugar el 28 de noviembre de 2006. Si bien el recurrente optó por impugnar la denegación presunta, una vez que había trascurrido en exceso el plazo para resolver, y una vez conocido que la citada Comisión de Cultura había instado la declaración de monumento natural de los cercanos "penedos".

Las razones expuestas en los fundamentos cuarto y quinto ponen de manifiesto, como antes señalamos y ahora insistimos, que efectivamente se produjo una denegación presunta de la concesión administrativa solicitada, lo que determina la estimación del motivo alegado y la declaración de haber lugar al recurso de casación.

Ahora bien, situados en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , debemos señalar que no procede la estimación del recursos contencioso administrativo. Antes de continuar, conviene advertir que la recurrente en casación no cuestiona lo resuelto en la sentencia sobre la suspensión provisional (impugnada en el recurso contencioso administrativo nº 13795/2008 ) que ha de entenderse anulada tras la sentencia impugnada (fundamentos octavo "in fine" y noveno en relación con el fallo).

Limitado, por tanto, nuestro enjuiciamiento en casación a lo resuelto por la sentencia respecto del recurso contencioso administrativo nº 8936/2006 , debemos señalar que aunque efectivamente ha tenido lugar una denegación presunta de la concesión, sin embargo no podemos acordar, como se solicita en el escrito de demanda, que declaremos la nulidad de la denegación, por las razones esgrimidas en el recurso, ni obtener la concesión administrativa solicitada ni, subsidiariamente, retrotraer actuaciones para resolver la concesión según la circunstancias normativas y fácticas concurrentes en el momento de la solicitud.

Lo que se pretende, al socaire del enjuiciamiento de esta denegación presunta, es que se disponga una congelación temporal en el procedimiento, impidiendo tomar en consideración lo acaecido en el mismo a partir del día 17 de marzo de 2006, que es cuando la Comisión de Cultura del Parlamento gallego insta al Gobierno autonómico a incoar expediente de declaración de monumento natural de unos "penedos", cercanos al lugar donde se solicita la concesión.

Es tras ese conocimiento cuando se decide interponer el recurso contencioso administrativo, presentado en fecha 28 de noviembre de 2006, en un intento por detener el tiempo, para evitar que se tome en consideración la variable ambiental que se expresaba en el mentado acuerdo parlamentario. Por ello no podemos aceptar, como postula la recurrente, que se otorgue la concesión al margen o en contra de lo sustanciado tras el año 2006, ni que retrotraigamos actuaciones para resolver la concesión sin tomar en consideración la declaración de monumento natural de los "penedos", pues lo cierto es que la Administración, aunque resolviera de forma tardía no podría desconocer tal hecho, ni prescindir de sus consecuencias.

Por las razones expuestas no procede, ni otorgar la concesión solicitada ni retrotraer para su concesión según las condiciones fácticas y jurídicas existentes a la fecha de su presentación. Sin embargo debemos recordar que la Administración tiene, como antes señalamos y ahora insistimos, una ineludible obligación de resolver, porque está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación , ex artículo 42.1 de la Ley 30/1992 .

La declaración de haber lugar al recurso de casación nos lleva, ex artículo 139.2 de la LJCA , a no hacer imposición de las costas procesales causadas .