STS, 20 de Enero de 2014

La Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 20 de mayo de 2010 (recurso 1592/2007 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama contra la resolución dictada por el Director General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento, el día 29 de Junio de 2007 en la que acuerda inadmitir como recurso de alzada, el que se había interpuesto por dicho Ayuntamiento frente a la Resolución del Subdirector General de Sistemas de Navegación Aérea y Aeroportuarios, de fecha de 23 de Junio de 2006, que denegaba la autorización para construir 58 viviendas pareadas por parte de la empresa HERCESA INMOBILIARIA S.A., en terrenos afectados por las servidumbres aeronáuticas del Aeropuerto de Madrid/Barajas, y desestimarlo como requerimiento previo de los previstos en el artículo 44.1 de la ley 29/1998 , confirmando la resolución impugnada.

La sentencia anula y deja sin efecto la resolución impugnada, sin hacer especial mención de las costas ocasionadas.

En el proceso de instancia el Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama solicitaba en su demanda que se revocase y dejase sin efecto la resolución administrativa impugnada y, en su lugar, se declarase procedente la autorización solicitada para la construcción de 58 viviendas unifamiliares adosadas en el Sector 5-UH-07/ del Plan General de ordenación Urbana de Paracuellos.

En defensa de sus pretensiones el Ayuntamiento demandante alegaba que la resolución impugnada no se encontraba debidamente motivada y vulneraba la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima, lo que determinaba la procedencia de su anulación en atención a lo dispuesto en el artículo 63.1 de la Ley 30/1992 . En el fundamento de derecho segundo la sentencia recurrida señala que sobre cuestiones sustancialmente iguales, y, en relación con la impugnación de resoluciones administrativas idénticas a la ahora impugnada, la misma Sala y Sección tuvo ocasión de pronunciarse en dos sentencias de fecha 15 de Julio de 2009 .

A continuación, la sentencia remite el análisis de los motivos de impugnación aducidos por el Ayuntamiento demandante en defensa de sus pretensiones a los pronunciamientos efectuados en aquellas sentencias. Así, el fundamento cuarto reconoce a la Corporación demandante plena legitimación activa para la interposición del recurso; rechaza que la resolución administrativa impugnada adolezca de falta de motivación o que se haya vulnerado el derecho a la autonomía local consagrado en el artículo 137 CE , y acoge, sin embargo, el motivo de impugnación relativo a la infracción del principio de confianzaza legítima, concluyendo que "la parte demandada, también ha vertido en el recurso que nos ocupa idénticas alegaciones a las realizadas en dichos Recursos" por lo que "sin necesidad de examinar otros argumentos la Sala considera que las resoluciones recurridas no son conformes a Derecho y, en consecuencia, debe ser anuladas".

La Administración del Estado preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 31 de mayo de 2011 en el que se aduce único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por infracción de los artículos 9.3 de la Constitución , artículo 3 de la Ley 30/1992 , artículo 15 del Decreto 584/1972, de 24 de febrero , así como la jurisprudencia que cita.

En el planteamiento del motivo de casación se alega, en síntesis, que el argumento utilizado por la sentencia no se ajusta a la concepción legal ni jurisprudencial del principio de confianza legítima, pues nunca ha existido un hecho que sirva de punto de partida a la confianza legítima ya que desde el principio -resolución de 19 de enero de 2001- se indicaron al Ayuntamiento las limitaciones a que estaban sujetas las construcciones que se proyectasen sobre la zona de seguridad del Radar, denegándose la autorización por la proliferación de construcciones en la zona de seguridad del radar, con la recomendación de que no se construyan edificios cuya cota de altura máxima no supere los 713 metros para garantizar un margen mínimo de 10 metros de altura respecto de la antena del radar, indicándose que podía autorizarse alguna construcción. Se aduce también que no existe ningún derecho preexistente a construir en la zona sujeta a las servidumbres aeronáuticas establecidas legalmente por razones de estricta seguridad, de modo que el Ayuntamiento ha sometido las construcciones a autorización y sabía, sin incertidumbre alguna, cuál era el procedimiento a seguir, cuáles eran las limitaciones y cómo dichas limitaciones delimitaban el uso urbanístico en el espacio de seguridad del Radar II. Se añade que tampoco cabe invocar la vinculación de la Administración del Estado a los actos propios, pues las construcciones en la zona de seguridad se sujetan al condicionado de autorización singular para preservar el respeto a las servidumbres aeronáuticas. Razona finalmente que en el informe técnico que asume la resolución recurrida se dice claramente que el terreno donde se pretende construir está situado en su totalidad en la zona de seguridad del Radar PAR2 del Centro de Receptores y del Centro de Emisores PAR de Paracuellos del Jarama; que el artículo 15 del Decreto de 1972 prohíbe en dicha zona cualquier construcción; que el estudio de AENA examina distintos expedientes y señala que todos vulneran la servidumbre radioeléctrica y que en el acuerdo suscrito en 2001 se indicaba que se podría autorizar alguna construcción, bajo las condiciones de distancia superior a 100 metros y cota inferior a 723, aunque también se decía que si surgían interferencias radioeléctricas se debería proceder a la demolición de las edificaciones que las provocasen sin costo para AENA y dada la proliferación de viviendas se recomendaba no admitir ninguna construcción cuya cota máxima supere los 713 metros. Por ello, el Ayuntamiento conocía perfectamente las circunstancias en las que se ha desarrollado la actuación.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, con desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

El recurso de casación fue admitido a trámite mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 14 de julio de 2011 en la que también se acuerda la remisión de las actuaciones la Sección Quinta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 7 de septiembre de 2011 se dio traslado a la parte recurrida para que formalizase su oposición al recurso de casación; lo que llevó a cabo la representación del Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama mediante escrito de 30 de septiembre de 2011 en el que, tras expresar los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia que desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 14 de enero de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación nº 2727/2011 lo dirige la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de mayo de 2010 (recurso contencioso-administrativo 2592/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama, se anula la resolución dictada por el Director General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento, el día 29 de Junio de 2007 en la que acuerda inadmitir como recurso de alzada, el que se había interpuesto por dicho Ayuntamiento frente a la Resolución del Subdirector General de Sistemas de Navegación Aérea y Aeroportuarios, de fecha de 23 de Junio de 2006, que denegaba la autorización para construir 58 viviendas pareadas por parte de la empresa HERCESA INMOBILIARIA S.A., en terrenos afectados por las servidumbres aeronáuticas del Aeropuerto de Madrid/Barajas, y desestimarlo como requerimiento previo de los previstos en el artículo 44.1 de la ley 29/1998 , confirmando la resolución impugnada.

Hemos visto en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar el pronunciamiento estimatorio del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar el motivo de casación aducido por la recurrente, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

En el motivo de casación se alega la infracción de los artículos 9.3 de la Constitución , 3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como la jurisprudencia que se cita en el desarrollo del motivo.

Según la Administración del Estado no existe quiebra del principio de confianza legítima dado que desde el principio se indicaron al Ayuntamiento las limitaciones que pesaban sobre las construcciones a realizar, el carácter de las instalaciones que las imponían (Radar II) y la necesidad de solicitar autorizaciones puntuales para la construcción proyectada en la zona de seguridad del Radar. Además, el Ayuntamiento sabía que en la zona de servidumbre no existe ningún derecho adquirido a construir y en el acuerdo suscrito en 2001 se expusieron al Ayuntamiento las limitaciones a las que estaban sujetas las construcciones que se proyectasen dentro de la zona de seguridad del Radar II. Tampoco existe vinculación a actos propios de la Administración del Estado, pues las construcciones en la zona de seguridad se sujetan al condicionado de la autorización singular para preservar el respeto a las servidumbres aeronáuticas.

El motivo de casación planteado en esos términos no puede ser acogido; y ello por razones sustancialmente coincidentes con las que expusimos en nuestras sentencias -dos- de 20 de septiembre de 2009 (recursos de casación 5511/2009 y 5514/2009 ); 22 de noviembre de 2012 (casación 422/2010 ) y 6 de mayo de 2013 (casación 1622/2011 ) relativas a la denegación por la Administración del Estado de diversas autorizaciones para la construcción de viviendas en la zona de seguridad del Radar II del Aeropuerto de Madrid-Barajas, en el término municipal de Paracuellos del Jarama. Las razones que expusimos en esas cuatro sentencias son enteramente trasladables al caso que nos ocupa, en el que, como sabemos, la controversia planteada en el proceso de instancia se refiere a la denegación de autorización para construir 58 viviendas en el Ámbito Sector 5-UH-07/ del Plan General de ordenación Urbana de Paracuellos, (Madrid), en terrenos afectados por servidumbres aeronáuticas del Aeropuerto de Madrid/Barajas.

Así, por razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica utilizaremos la misma fundamentación entonces empleada, pues, como sucedía en los casos resueltos en los recursos de casación nº 5511/2009, 5514/2009, 422/2010 y 1622/2011, también en el caso presente la denegación de la autorización se basa en una exigencia que no tiene base normativa que la sustente y para fundamentar la denegación se invocan unas razones y circunstancias que ya concurrían cuando anteriormente la Administración del Estado había emitido informes y pronunciamientos favorables. Veamos.

En relación con la posibilidad de construir viviendas en la zona de seguridad del Radar PII del aeropuerto Madrid/Barajas la Administración había emitido los siguientes pronunciamientos:

- Informe de 19 de Enero de 2001 -relativo al Plan General del Municipio de Paracuellos del Jarama- de la Subdirección General de Sistemas de Navegación Aérea y Aeroportuarios, en el que se indica que en la zona de seguridad del Radar PII se podría autorizar alguna construcción con tal de que su altura fuera inferior a la cota de 723 metros que es la declarada para el Radar y siempre que no apareciesen interferencias radioeléctricas , en cuyo caso habría que proceder a su demolición.

- Informe de 10 de Mayo de 2001 -relativo al Plan General del Municipio de Paracuellos del Jarama -emitido por la Subdirección General de Sistemas de Navegación Aérea y Aeroportuarios, a petición del Ayuntamiento en el que se hace constar que las restricciones impuestas por las servidumbres aeronáuticas han sido recogidas en el Plan General , incluyendo la obligación de obtener autorización de la Dirección General de Aviación Civil para las edificaciones aisladas o grupos de éstas previamente a la concesión de la licencia de obra y en todo caso, los Planes Parciales que desarrollen el Plan General y, en particular, los que estén afectados por la zona de seguridad de alguna instalación radioeléctrica deberán cumplir lo preceptuado en el Decreto 584/1992, de 24 de febrero, sobre servidumbres aeronáuticas. Además , los Planes Parciales que resulten afectados por la zona de seguridad de un radar, se recomienda que las parcelas edificables o destinadas a equipamientos dotacionales se distribuyan tan lejos como resulte posible del transmisor-receptor y en ningún caso a menos de 100 metros de éste.

- El 30 de octubre de 2001 la Subdirección General de Sistemas de Navegación Aérea y Aeroportuarios autoriza la ordenación de los Planes Parciales S-2, S-3, S-4, S-5 y S-6 por cumplir lo indicado en el informe preceptivo y vinculante emitido en su momento, manifestando que no existe inconveniente para su aprobación y recordando que no obstante, deberá el Ayuntamiento solicitar autorización a efectos de Servidumbres Aeronáuticas previamente a la construcción de cada edificio o grupo de ellos que se construyan simultáneamente, según exige el Decreto de Servidumbres Aeronáuticas.

Tras ser aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Madrid el Plan Parcial del Sector 05 UH-01, el Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama solicitó la autorización para la construcción de 58 viviendas adosadas en ese ámbito, siendo la cota máxima de construcción prevista de 715,17 metros y por tanto, inferior a los 723 metros indicados, como hemos visto, en el Informe de 19 de enero de 2001.

- El 23 junio de 2006 la Dirección General de Aviación Civil denegó la autorización solicitada razonando al respecto que "a los solos efectos de lo previsto en el artículo 29 del Decreto 584/1972, de 24 de febrero , de servidumbres aeronáuticas y exclusivamente en relación con las afecciones sobre las servidumbres reguladas en dicho Decreto, esta Subdirección General de Recursos resuelve no autorizar la construcción proyectada, debido a que se encuentra dentro de la zona de seguridad del Radar II y del Centro de Receptores HF de Paracuellos, dentro de las servidumbres aeronáuticas del Aeropuerto Madrid-Barajas"

- Contra esa resolución denegatoria el Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama interpuso recurso de alzada que fue desestimado por resolución del Director General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento, de fecha 29 de Junio de 2007 en la que se acuerda inadmitir como recurso de alzada, el que se había interpuesto por dicho Ayuntamiento frente a la Resolución del Subdirector General de Sistemas de Navegación Aérea y Aeroportuarios, de fecha de 23 de Junio de 2006, que denegaba la autorización para construir 58 viviendas pareadas por parte de la empresa HERCESA INMOBILIARIA S.A., en terrenos afectados por las servidumbres aeronáuticas del Aeropuerto de Madrid/Barajas, y desestimarlo como requerimiento previo de los previstos en el artículo 44.1 de la ley 29/1998 , reproduciendo, como motivación de la resolución desestimatoria adoptada, diversos párrafos de un informe de la Subdirección General de Sistemas de Navegación Aérea y Aeroportuarios, de fecha 3 de abril de 2007, en el que, si bien se admite el cumplimiento de las condiciones contenidas en el informe vinculante sobre la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, al encontrarse las viviendas previstas fuera de un círculo de radio 100 metros alrededor de la instalación y no superar la altura del Radar II (723 metros), se señala, sin embargo, que "(...) dada la gran proliferación de edificaciones que se están llevando a cabo en la Zona de Seguridad del Radar II de Paracuellos, la DNV recomienda que no se admita la construcción de edificios cuya cota MSL máxima supere los 712 mts; este valor permitiría garantizar un margen mínimo de 10 mts respecto a la antena del radar."

De la anterior secuencia se desprende con claridad que ha existido una actuación de la Administración del Estado, exteriorizada de forma inequívoca por la vía de los informes preceptivos y de la autorización del Plan Parcial, que ha inducido a actuar en un determinado sentido en la redacción y aprobación de los instrumentos de planeamiento -Plan General y Plan Parcial- que establecen la ordenación urbanística tenida en cuenta para elaborar los proyectos de las obras respecto de las que se solicita la autorización del Ministerio de Fomento, instrumentos de planeamiento que incorporan en sus determinaciones normativas las indicaciones de los informes del Ministerio de Fomento.

Por ello, tanto la Administración municipal como la empresa interesada en la promoción de las viviendas han orientado su comportamiento en una concreta dirección, observando el cumplimiento de la distancia mínima de cien metros y proyectando unas viviendas cuya cota máxima de altura es de 715,17 metros, inferior, por tanto, a los 723 metros indicados.

Es cierto que no existe un derecho adquirido a la construcción, ya que ésta exige, en todo caso, una resolución favorable del Ministerio ( artículo 29 del Decreto 584/1972, de 24 de febrero ). Pero en el caso que examinamos la autorización se denegó por unas razones -ubicación en la zona de seguridad, proliferación de viviendas en la zona y altura de las construcciones - que ya eran conocidas por la Administración aeronáutica cuando en el año 2001 informó el Plan General y autorizó el Plan Parcial de los sectores comprendidos en la zona de seguridad del Radar II, pese a lo cual vino a exigir con posterioridad -año 2008- una distancia mínima de 10 metros respecto de la cota de altura del Radar, sin justificar por qué había de observarse esa distancia y no otra en atención a circunstancias distintas de las que concurrían cuando emitió sus anteriores pronunciamientos.

En fin, bajo la rúbrica de vulneración del principio de confianza legítima que se desarrolla en el fundamento quinto de la sentencia recurrida, lo que la Sala de instancia pone de manifiesto, y esto es particularmente relevante, es que la denegación de la autorización se basa en una nueva exigencia -diferencia de al menos 10 metros con respecto a la cota de altura del Radar- que no sólo se aparta de lo informado y resuelto por la propia Administración aeronáutica en las actuaciones que ya hemos enunciado sino que carece de todo sustento normativo.

En relación con lo anterior debe notarse que tal exigencia de al menos 10 metros de diferencia no aparece prevista en la Orden FOM/429/2007, de 13 de febrero, en la que únicamente se contempla una cota elevación de 725 metros. Así lo señala el último párrafo del fundamento sexto de las sentencias dictadas por la misma Sala y Sección en fecha 15 de julio de 2009 (recursos contencioso administrativos nº 792/2007 y 793/2007 ) a cuya fundamentación expresamente se remite la sentencia impugnada, donde se destaca, además, que ese cota de 725 meros supone dos metros más que la prevista en la anterior la Orden FOM/424/2006, de 17 de febrero (...), lo que, como señala la Sala de instancia "...hace aún más injustificada la cota máxima de construcción de 713 m exigida en las (resoluciones) del caso de autos".

Por las razones expuestas, procede desestimar el motivo de casación ya que el Ministerio de Fomento había inducido a la Administración Local y a los particulares a actuar en un sentido determinado, y después, en el ejercicio de su potestad de autorización para la construcción de viviendas en la zona de seguridad del Radar II del Aeropuerto Madrid/Barajas, ha denegado la autorización en base a una exigencia sin base normativa que la sustente e invocando para la denegación unas razones y circunstancias que ya concurrían cuando anteriormente había emitido informes y pronunciamientos favorables.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer las costas derivadas del mismo a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, en virtud de la doctrina establecida en auto del Pleno de esta Sala de 19 de junio de 2012 (casación 4005/2008 ), queda excluida de la condena en costas la partida correspondiente a gastos del Procurador que ha intervenido en representación del Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama. Por lo demás, en virtud a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 139 antes citado, atendiendo a la índole del asunto, a la actividad desplegada por la parte recurrida en su escrito de oposición al recurso y a la existenciaa de otros recursos igules, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa del Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,