STS, 27 de Noviembre de 2013

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 718/2007 promovido por D. Baltasar y Dª. Elvira contra el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Alhaurín el Grande de fecha 27 de febrero de 2007 por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de la UE-10 del Plan General de Ordenación Urbana.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de septiembre de 2010 del tenor literal siguiente,

"FALLAMOS.- PRIMERO . Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido.

SEGUNDO. No hacer expresa declaración sobre el pago de las costas causadas en el presente recurso".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de D. Baltasar y Dª. Elvira se presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante Providencia de la Sala de instancia de fecha 5 de noviembre de 2010, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, D. Baltasar y Dª. Elvira comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, en fecha 29 de diciembre de 2010, formularon escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer el motivo de impugnación que consideraron oportuno, solicitaron a la Sala se dictara sentencia por la que casando la anterior, la anule y, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declare la nulidad del Estudio de Detalle de la UE-10 del PGOU de Alhaurín el Grande.

QUINTO .- Por Providencia de 25 de febrero de 2011 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, así como su remisión a la Sección Quinta para su tramitación y mediante providencia de 26 de abril de 2011 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo el Letrado del Servicio Jurídico de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE MÁLAGA en escrito presentado en fecha 9 de mayo de 2011 en que solicitó la desestimación del recurso con las demás consecuencias legales.

SEXTO .- Por Providencia de fecha 7 de octubre de 2013 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de noviembre de 2013, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 6624/2010 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, dictó en fecha de 27 de septiembre de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 718/2007 , por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Baltasar y Dª. Elvira contra el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Alhaurín el Grande de fecha 27-2-2007 por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de la UE-10 del Plan General de Ordenación Urbana.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por D. Baltasar y Dª. Elvira , y se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda de los recurrentes.

1. La sentencia de instancia tras concretar, en el Fundamento Jurídico Primero, las pretensiones y argumentaciones de los actores, reproduce el artículo 15 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), en relación con los Estudios de Detalle y reseña las SSTS de 31 de enero de 1994 y 11 de abril de 1996 , en relación con los mismos.

2. En el segundo Fundamento concreta la cuestión planteada en los siguientes términos:

   " ... determinar si el Estudio de Detalle en cuestión excede lo límites normados y que ya se han expuesto, lo cual hace descender el presente recurso a una cuestión de prueba y, a este respecto, la parte actora se apoya, en definitiva, en varios informes del Arquitecto municipal, siendo el último el de fecha 6 de junio de 2006, que expresa que existe una modificación de los límites de la Unidad de Ejecución, así como su delimitación por reducción del fondo, que la zona verde se ha adaptado a las edificaciones existentes, tratando de cuadrar las superficies establecidas en el PGOU, que la alineación a la Circunvalación Sur se debe señalar con referencia al vial y no con referencia a la fachada contraria.

   Por su parte, la Oficina Técnica Municipal, en certificación que acompañó a la contestación a la demanda, manifiesta que los límites de la UE-10 se habían alterado levemente en el lado suroeste para adaptarlo a la estructura de la propiedad existente, con acuerdo con la UE vecina. También que el vial 1 se había desplazado levemente en su extremo sur hacia el norte, consiguiéndose, con ello, adaptar la zona verde a las edificaciones existentes y a su entorno, cuadrando la superficie de la misma, establecida en el PGOU. Que se trata, en definitiva, de una adaptación del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido por reajuste de su alineación, de acuerdo con el ya referido art. 15 de la LOUA.

   Por su parte, el dictamen pericial de parte aportado por el actor, sucintamente, viene a decir que en el Estudio de Detalle se vienen a modificar los límites de la UE-10, incumpliendo, así, el art. 15 de la LOUA, al desplazarse el vial noreste-suroeste que atraviesa la UE-10, haciéndolo lindar exactamente con la vivienda del actor e incorporando el terreno circundante a los límites de la UE-10. Es decir, incluye una franja de suelo urbano consolidado dentro de la delimitación de la unidad, modificando los límites establecidos por el PGOU. Concluye en que los límites de la UE-10 han sido modificados en el Estudio de Detalle respecto de lo definido en el PGOU y en que, fruto de esa modificación, la franja de terreno urbano que bordea la vivienda en sus lindes este y sur ha sido incluida en la unidad de ejecución, cambiando el uso urbanístico del suelo e incumpliendo la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía".

3. Pues bien, en el Fundamento Jurídico Tercero la sentencia de instancia delimita la potestad de planeamiento, con referencia al "ius variandi" y al carácter discrecional de tal potestad, y termina señalando:

   "No es apreciable, ni ha sido acreditado, que en las determinaciones urbanísticas impugnadas haya incidido la Administración en arbitrariedad o subjetivismo caprichoso pues el ensombrecimiento de la corrección de la actividad administrativa tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, ha actuado al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, o con desviación de poder o falta de motivación en la toma de sus decisiones, nada de lo cual se ha acreditado, así como un actuar injustificado ni una lesión de derechos que impida el despliegue de una actividad planificadora que debe entenderse tendente a mejorar la ciudad. Tan sólo leves alteraciones por demás reconocidas por la propia Administración. El planificador goza, pues, de absoluta libertad para la ordenación del territorio y establecimiento de los usos, libertad de elección siempre vinculada a la mejor satisfacción del interés público; discrecionalidad que conecta con el "ius variandi" del planeamiento, que constituye la manifestación más típica de esta potestad, por la cual el planificador no queda vinculado por ordenaciones anteriores. La parte actora ha debido al menos intentar justificar una arbitrariedad prohibida, irracionalidad de las soluciones o desviación de poder, lejos de ello lo que hace no es más que manifestar un deseo, acorde con sus intereses particulares, los cuales, obviamente, en modo alguno pueden imponerse a los públicos".

4. Por último, en el Fundamento Jurídico Cuarto, la sentencia de instancia concluye señalando: "Hay que explicar que el Estudio de Detalle es un instrumento de ordenación complementario con funciones, en efecto, muy limitadas. Es un instrumento, pues, secundario y complementario que tiene necesariamente como base un planeamiento superior que desarrolla y del que necesariamente depende, es instrumento sometido al principio de jerarquía por lo que le está vedado las innovaciones de ordenación no contenidas en los instrumentos que desarrolla, mas por su propio carácter si le es dado reajustes y rectificaciones estrictamente necesarias en el desarrollo de su función, y en este sentido puede interpretar las determinaciones del planeamiento superior para evitar lagunas o antinomias en la aplicación de los mismos, acomodando las previsiones de los planes que desarrolla conforme a las exigencias de la realidad física existente, eso sí, respetando las determinaciones del planeamiento superior, pero sí se encuentra entre sus funciones la de completar lagunas de dicho planeamiento superior.

   (...) Por ello, dando preferencia a los informes de los técnicos municipales sobre los de parte, dada la insuficiencia de éstos, se ha desestimar el presente ...".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infringir los artículos 9.3 de la Constitución Española (CE ), 51 y 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y 65 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), así como artículo 15 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

   En síntesis, se señala que el Estudio de Detalle impugnado vulneraba el reducido ámbito de aplicación del mismo, modificando los límites que para la Unidad de Ejecución diseñaba el PGOU; alterando el trazado y ubicación que el mismo PGOU preveía para los principales viales del sector; y alterando también la ubicación del suelo destinado a espacios públicos, vulnerando, en síntesis, el principio de jerarquía normativa, previsto en el artículo 9.3 de la CE y que en el ámbito urbanístico implica la subordinación de los planes inferiores a los de jerarquía superior, que recoge tanto la normativa andaluza como estatal, así como la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

   Pues bien, desde dicha perspectiva se expone que la sentencia de instancia realiza una arbitraria apreciación de la prueba al otorgar prevalencia a los informes emitidos por los técnicos municipales, dejando vacío de contenido la tutela judicial efectiva de la recurrente.

   Igualmente se expone que la discrecionalidad de planeamiento ( ius variandi ) de que dispone la Administración ha de ejercitarse de conformidad con los cauces legalmente establecidos, y por ello el Estudio de Detalle nunca podrá modificar las determinaciones del PGOU, pues ello implicaría la derogación de una norma de carácter superior.

   Por último, se señala por los recurrentes que, con posterioridad a la notificación de la sentencia de instancia, se ha tenido conocimiento de que cuando el Estudio de Detalle impugnado fue aprobado no se encontraban en vigor el PGOU de Alhaurín el Grande ya que la publicación de sus normas urbanísticas no se produce hasta el 14 de abril de 2010, desprendiéndose de ello su nulidad radical o absoluta.

   CUARTO .- Antes de examinar el único motivo de impugnación, hemos de resolver sobre la inadmisión del recurso de casación alegada por el Ayuntamiento recurrente ---defendido por el Letrado de la Diputación---, al no razonarse, según se expresa, en qué medida se han vulnerado los preceptos citados ---cuyos apartados vulnerados ni siquiera se detallan--- en el motivo formulado, por cuanto no basta con la apelación al principio de jerarquía normativa, ni tampoco con la cita de la jurisprudencia invocada.

   Igualmente se expone que la cita de los preceptos estatales que se realiza es meramente instrumental, ya que la cuestión estriba exclusivamente en la vulneración de una norma autonómica.

   Pues bien, a la vista de los razonamientos del Ayuntamiento recurrido, en relación con el contenido de la sentencia, hemos de acoger la pretensión de inadmisión del recurso de casación. En el supuesto de autos para determinar si el derecho estatal invocado en esos recursos es meramente "instrumental" al resolver la cuestión de fondo ---esto es, la invalidez del Estudio de Detalle litigioso, aprobado por el Acuerdo municipal de 27 de febrero de 2008--- basta, como ha realizado la sentencia de instancia, con la aplicación de la normativa urbanística andaluza ---como se alega por la parte recurrida---, sin necesidad de tomar en consideración la normativa y los principios estatales que se citan, y sin que ello exija analizar los distintos motivos de impugnación formulados.

   Señalamos en la STS de 25 de Febrero del 2009 (Recurso de casación 9455/2004 ) que "cuando se aprueba el Estudio de Detalle objeto de las pretensiones deducidas en el presente recurso ---en fecha de 27 de junio de 1997--- la Comunidad Autónoma de Andalucía ya había asumido como derecho propio el TRLS92, señalando incluso la Disposición Transitoria Única de la Ley de Andalucía de precedente cita que "los planes que hubieran iniciado su tramitación antes de la entrada en vigor de esta Ley, continuarán tramitándose y se aprobaran y se ejecutaran con arreglo a este Texto legal". De ahí, por tanto, el carácter no estatal de la normas de referencia, que rigen en Andalucía como derecho propio, y la imposibilidad de articular sobre las mismas el presente recurso de casación.

   De conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) y 91 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido configurando los Estudios de Detalle, como hemos señalado en la STS de 16 de julio de 2003 , "como una pieza contingente del planeamiento municipal destinado a completar o, en su caso, adoptar las determinaciones establecidas en los Planes Generales, Normas Complementarias de Planeamiento y Planes Parciales, en los limitados aspectos del señalamiento de alineaciones y rasantes y de la ordenación de volúmenes, de acuerdo con las especificaciones del plan, cuyas determinaciones en ningún caso pueden contradecir. Esta Sala ha puesto de manifiesto reiteradamente (sentencias de 24 de septiembre y 11 de abril de 1996 , y las que en ella se citan), la función subordinada que respecto a aquellos otros instrumentos del planeamiento urbanístico presentan los Estudios de Detalle, que han de respetar siempre las determinaciones del plan al que complementan, con prohibición de establecer toda determinación propia de los Planes Generales o Normas Subsidiarias o de variarla, siendo destacable su carácter de instrumento interpretativo en la aplicación de determinaciones ya concretadas y pormenorizadas en los planes, incurriendo en ilegalidad si se excedieren de esa función subordinada y complementaria".

   Los argumentos esgrimidos (determinación de la finalidad y ámbito del Estudio de Detalle aprobado), aun con la cita de los artículos estatales de precedente cita, encierra una mera cuestión de Derecho urbanístico autonómico, como es la de si un Estudio de Detalle vulnera o no un Plan General de Ordenación Urbana. El Tribunal de instancia ha considerado esa vulneración, y una tal conclusión no puede ser revisada en casación, por impedirlo el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , aquí aplicable. Incluso la cita del principio de jerarquía normativa entre planes (que se deduce de los preceptos que se citan) no puede evitar la decisión que se adopta. En concreto, en la STS de 10 de junio de 2003 señalamos que "lo impugnado es un Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento de ... el 31 de julio de 1995. Con ello queremos decir que la legislación aplicable, tanto en los aspectos formales como materiales, al instrumento urbanístico impugnado es la normativa urbanística del territorio catalán, constituida por la Ley de 12 de julio de 1990 a la que alude la sentencia impugnada en sus fundamentos quinto y tercero. Es verdad que la sentencia impugnada contiene referencias, dada la semejanza legal, al T.R.L.S. de 1976, pero es indudable, que sólo uno de esos textos es aplicable.

   Por razones temporales y territoriales el Texto aplicable es el Texto Refundido 1/90 de 12 de julio, aprobado por el Acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña.

   La consecuencia que de esta afirmación se deriva es la de que no se pueden haber vulnerado por la sentencia impugnada los artículos que se citan en el primero y tercero de los motivos de casación alegados por la elemental consideración de que tales textos no han sido aplicados por ella, sino los equivalentes del derecho autonómico catalán, en el que a estos efectos se integra con carácter supletorio también el Reglamento de Planeamiento.

   En cualquier caso, lo trascendente es que no hay normas estatales en juego, sino de naturaleza autonómica, lo que comporta que la cuestión sometida a control de este tribunal escape al ámbito de su competencia, pues ésta se circunscribe al control de la aplicación e interpretación de normas estatales y no autonómicas, y las normas autonómicas no pierden este carácter por el hecho de que su contenido sea el mismo que el de una norma estatal".

   Por su parte, en la STS de 23 de diciembre de 2002 decíamos que "bajo el ropaje de unos preceptos estatales generales referidos a la naturaleza y objeto de los Estudios de Detalle y de los Planes Especiales, se esconden los auténticos problemas debatidos y resueltos por el Tribunal de instancia, que son problemas de aplicación e interpretación del Plan General de ..., es decir, de Derecho no estatal, cuya resolución por la Sala de Oviedo no puede ser discutida en casación, por impedirlo los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/98, de 13 de julio (aplicable en virtud de lo establecido en su Disposición Transitoria Tercera , núm. 1 , al ser la sentencia posterior a su entrada en vigor).

   En efecto, la discusión sobre el estudio paisajístico y sobre el exceso de edificabilidad no pasa de ser una aplicación al caso de lo que dispone el Plan General de ... en la ficha urbanística de la Unidad de Actuación de la finca "B.", en la que se alude a la "necesidad de proteger los innegables valores de orden paisajístico y cultural que sustentan", a la "conservación (...) de la totalidad (...) del arbolado", y a la "edificabilidad máxima de la zona BD3, en la que se sitúa, es decir 012 m2/m2".

   Así que lo que sobre esas cuestiones haya dicho la Sala de instancia no puede ser materia del recurso de casación".

   Por todo ello, y no obstante plantearse la cuestión como de inadmisibilidad, a estas alturas del procedimiento seguido, lo que resulta procedente es declarar su desestimación, resultando innecesario el examen del motivo invocado.

   QUINTO .- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. - Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al Recurso de Casación 6624/2010 interpuesto por D. Baltasar y Dª. Elvira contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en fecha 27 de septiembre de 2010, en el Recurso Contencioso-administrativo 718/2007 , sobre aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la UE-10 del Plan General de Ordenación Urbana de Alhaurín el Grande.

2. - No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.