STS, 8 de Julio de 2013

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 29 de septiembre de 2010 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

" ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por DON Juan Carlos , representado por la procuradora de los tribunales doña Mª Belén casino González, contra la resolución del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad Madrid, de fecha 28 de febrero de 2007, dictada en el expediente de expropiación forzosa nº NUM000 , correspondiente a la finca nº NUM001 del proyecto "Variante de la carretera M-301 a su paso por Perales del Río (Getafe) y Madrid", situada en el término municipal de Madrid, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS , por no ser ajustadas a derecho, la resolución recurrida y fijamos en 419.806,67 € el justiprecio a que tiene derecho a percibir el recurrente citado, más los intereses legales que correspondan; sin que proceda especial pronunciamiento respecto de las costas causadas, por lo que cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes lo serán por mitad."

Notificada la sentencia, la Comunidad de Madrid presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Secretaria Judicial, por diligencia de ordenación de 9 de diciembre de 2010, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 24 de febrero de 2011 el Letrado de la Comunidad de Madrid presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que revoque la sentencia impugnada.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida, que manifestó su oposición al recurso por escrito de 25 de mayo de 2011, en el que efectuó las alegaciones que convinieron a su derecho y solicitó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación, por no concurrir la infracción normativa alegada de contrario.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 2 de julio de 2013, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 29 de septiembre de 2010 , que estimó en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Juan Carlos , aquí parte recurrida, contra el acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad de Madrid, de fecha 28 de febrero de 2007, de fijación del justiprecio de una finca afectada por el Proyecto "Variante de la carretera M-301 a su paso por Perales del Río (Getafe) y Madrid."

Hacemos una referencia a los antecedentes de la sentencia impugnada, para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas.

Se trata de la finca nº NUM001 del citado Proyecto "Variante de la carretera M-301, a su paso por Perales del Río (Getafe) y Madrid", con 3.852 m² afectados por la expropiación, clasificada como suelo no urbanizable, en el término municipal de Madrid-Villaverde, siendo Administración expropiante la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid.

El propietario en su hoja de aprecio valoró la parcela expropiada como suelo urbanizable, mediante el cálculo del valor de repercusión por el método residual, llegando a un valor unitario de 103,79 €/m², que aplicado a la superficie e incrementado con el 5% del premio de afección, determinó un justiprecio de 419.806,67 €.

La Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid determinó el valor del suelo mediante la metodología de valoración utilizada para calcular valores de los bienes inmuebles por el Área de Valoraciones de la Dirección General de Tributos de la misma Comunidad, resultando un valor unitario de 11,13 €/m², que incrementó con el 5% de premio de afección, valorando la superficie expropiada en 45.016,40 €.

El Jurado Territorial de la Comunidad de Madrid fijó como fecha de referencia de la valoración el 25 de septiembre de 2006, que corresponde a la fecha de presentación de la hoja de aprecio del expropiado, estimó que el terreno expropiado era suelo no urbanizable de labor secano, y aplicó en su valoración la metodología de valoración del Área de Valoraciones de la Dirección General de Tributos de la Comunidad de Madrid, obteniendo un valor unitario de 8,90 €/m², que incrementó con el 5% de premio de afección, para obtener el justiprecio de 35.996,94 €, si bien por aplicación del principio de vinculación de las partes a sus respectivas hojas de aprecio, aceptó el justiprecio superior fijado por la Administración expropiante de 45.016,40 €.

El recurso contencioso administrativo interpuesto por el propietario fue estimado en parte por la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 29 de septiembre de 2010 , antes citada, que estimó que el suelo debía valorarse como urbanizable, si bien rechazó la aplicación del método residual efectuada por la propiedad en su hoja de aprecio, al considerar más adecuado a este caso el sistema objetivo por referencia a los valores de las Viviendas de Protección Oficial, con la aplicación de los coeficientes correctores que determina, obteniendo el valor unitario de 105,23 €/m², y un justiprecio para la superficie expropiada de 425.613,26 €, aunque en virtud del principio dispositivo y del carácter vinculante de la hoja de aprecio, declaró como justiprecio final la cantidad reclamada por el propietario de 419.806,67 €.

El recurso de casación de la Comunidad de Madrid se articula en tres motivos, el primero formulado al amparo de la letra c) y los otros dos al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .

En el primer motivo la parte recurrente denuncia infracción de los artículos 120 CE , 248.3 LOPJ y 218 LEC , por falta de motivación, el segundo motivo alega vulneración de los artículos 23 , 25 , 26 y Disposición Transitoria Quinta de la Ley 6/98 , y tercer motivo refiere infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la valoración del suelo destinado a sistemas generales.

Como hemos indicado, el primer motivo del recurso de casación denuncia la falta de motivación de la sentencia impugnada, porque no explica cuáles de los requisitos jurisprudencialmente exigidos concurren en los terrenos expropiados para que puedan ser valorados como sistema general, y si bien es cierto que la sentencia de instancia cita la del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2008 , que determina que ha de diferenciarse entre el sector que enlaza las carreteras de circunvalación de Madrid y el más alejado de las zonas urbanas, a efectos de determinar si la infraestructura está destinada a crear ciudad o a enlazar núcleos de población separados y autónomos, sin vocación de contribuir al desarrollo urbano, no contiene ningún razonamiento que permita concluir porqué en este caso la variante de la carretera M-301 debe ser considerada como sistema general.

El Tribunal Constitucional ha declarado, en sentencias 101/92 y 186/92 , entre otras muchas, que la exigencia constitucional de motivación no impone una argumentación extensa, ni una respuesta pormenorizada, punto por punto, a cada una de las alegaciones de las partes, sino que basta con que la resolución judicial esté argumentada en derecho y que se anude con los extremos sometidos por las partes a debate, sin que se requiera una argumentación exhaustiva y pormenorizada de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, añadiendo que sólo una motivación que, por arbitraria, deviniese inexistente o extremadamente formal quebrantaría el artículo 24 CE .

Igualmente esta Sala del Tribunal Supremo, en auto de 13 de diciembre de 2012 (recurso 2455/12 ), y en las resoluciones que allí se citan, no excluye la posibilidad de una argumentación escueta y concisa y considera que hay motivación suficiente cuando la lectura de la resolución permita comprender las reflexiones tenidas en cuenta por el Juzgador para llegar al resultado o solución contenida en la parte dispositiva o, en otros términos, cuando se expresen las razones de hecho y de derecho que la fundamentan, es decir, el proceso lógico-jurídico que conduce a la decisión o fallo.

En el presente caso la sentencia impugnada está suficientemente motivada, pues expresa las razones en que se basa para llegar a la conclusión estimatoria del recurso. Tales razones consisten, según se indica en la fundamentación de la sentencia, en que el terreno expropiado, no obstante su condición de suelo no urbanizable, debe valorarse como suelo urbanizable, y la Sala apoya esta determinación en la jurisprudencia de este Tribunal que cita de forma expresa y detallada, en particular la recogida en la sentencia de 17 de noviembre de 2008 (recurso 5709/07 ), que en relación con las autopistas radiales que sirven para entrar y salir de Madrid, diferencia dos grupos: "uno, que enlaza las carreteras de circunvalación M-40 y M-50, cuya condición de infraestructuras urbanas no se discute, y otro, que, a partir de ese segundo cinturón, se aleja de las zonas urbanas hasta conectar con la correspondiente carretera nacional", añadiendo la cita de la sentencia de esta Sala, como consecuencia de esa diferenciación, que en el primer sector existe la presunción de que forma parte del entramado ciudadano de la conurbación de Madrid, mientras que en el segundo sector la presunción es la contraria.

Una vez citada la anterior doctrina jurisprudencial, la sentencia impugnada dejó constancia de que el terreno expropiado tenía por objeto la construcción de la carretera M-301, en un tramo que se sitúa precisamente dentro del perímetro de la vial M-50, por lo que estimó que concurrían las circunstancias exigidas por la jurisprudencia que había citado para considerar los terrenos expropiados como sistema general, a efectos de valorarlos como suelo urbanizable. Tras la anterior conclusión, la sentencia explicó también los criterios aplicados para valorar la finca expropiada, y detalló paso a paso las operaciones de cálculo realizadas para la determinación del justiprecio que estimó procedente.

Entendemos, por lo anterior, que la sentencia impugnada ha motivado de forma suficiente su decisión, y en particular ha justificado la valoración del suelo como urbanizable, que es el extremo en el que la parte recurrente apreció un defecto de motivación.

Se desestima el primer motivo del recurso de casación.

Los motivos segundo y tercero pueden examinarse conjuntamente, pues denuncian infracción de las normas del ordenamiento jurídico (motivo segundo) y de la jurisprudencia (motivo tercero), aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, citando la parte recurrente como infringidos los artículos 23 , 25 y 26 y Disposición Transitoria Quinta de la Ley 6/98 , que determinan que las valoraciones se efectuarán con arreglo a los criterios establecidos en la ley, cualquiera que sea la finalidad que la motive, y la jurisprudencia de esta Sala sobre la valoración del suelo destinado a servicios generales.

Esta Sala ha dicho en numerosas ocasiones, así en la sentencia de 22 de abril de 2013 y en las que allí se citan, que en nuestro ordenamiento jurídico la regla general es que los terrenos se tasen conforme a su clasificación urbanística, lo que resultaba ya desde la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, los Textos Refundidos aprobados por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, la Ley 6/1998, que es la norma aplicable en el presente caso, y las posteriores Ley 8/2007, de 28 de mayo y Texto Refundido aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio. Ahora bien, como excepción, también ha precisado esta Sala que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada, debido al carácter reglado de la potestad del planificador en este punto.

Esta doctrina se explica en la jurisprudencia de esta Sala porque, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable, como se indica, entre otras muchas, en las sentencias de 14 , 15 y 28 de febrero ( recursos 5891/08 , 6540/08 y 500/09 ), 12 de marzo (recurso 877/09 ), 3 de mayo (recurso 2046/09 ), 11 de julio (recurso 3891/09 ) y 30 de octubre (recurso 3401/09 ), todas del año 2012. El «leitmotiv» de esta doctrina se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2, letra b ), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976, presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso debatido afecta, en el artículo 5 de la Ley 6/1998 , y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2).

Tal doctrina presupone, pues, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de «crear ciudad», discriminado, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no tasarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios.

La Comunidad de Madrid considera que la sentencia impugnada infringió la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 6/98 , sobre determinación de la aplicación temporal del artículo 25.2 de la Ley 6/98 , en la redacción dada por la Ley 53/2002, pues estima que en el presente caso era aplicable la modificación operada por dicha reforma del artículo 25.2 , que establece que:

"La valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran".

No obstante, en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, su valoración se determinará en función del aprovechamiento de dicho ámbito, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes.

Sin embargo, en este procedimiento no se planteaba cuestión alguna sobre las normas jurídicas aplicables por razones temporales, pues tanto la valoración del Jurado, de 28 de febrero de 2007, como el mismo inicio del expediente expropiatorio, cuya acta previa a la ocupación es de 2 de febrero de 2006, son muy posteriores a la entrada en vigor de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre (BOE de 31 de diciembre de 2002), sin que exista dato alguno en la sentencia impugnada que permita sostener que aplicase la Ley 6/98 en la redacción anterior a la reforma efectuada por la Ley 53/2002.

La jurisprudencia de esta Sala ha señalado de forma reiterada, así en las sentencias de 5 de julio de 2011 (recurso 6536/09 ), 18 de julio de 2011 (recursos 6378/09 y 6527/09 ), 14 de noviembre de 2011 (recursos 1160/10 , 1778/10 y 2064/10 ) y 22 de febrero de 2012 (recurso 200/09 ), que el artículo 25.2 de la Ley 6/98 , en la redacción dada por la Ley 53/2002, en contra de la tesis que defiende la parte recurrente, no supone ningún obstáculo para la aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales, indicando al respecto:

"con esta nueva redacción del precepto en cuestión se trata de establecer la necesaria conexión entre las infraestructuras y servicios de carácter supramunicipal con el planeamiento urbanístico que, como se ha dicho, ha de tenerse presente como criterio de valoración de los terrenos expropiados para la ejecución de aquéllos. Es decir, la clasificación del suelo por el que discurren o en el que se ubican las infraestructuras o servicios supralocales, o su inclusión en un concreto ámbito de gestión, representan el nexo de unión entre tales infraestructuras y planeamiento."

"...así tras la reforma del año 2002, el artículo 25 de la Ley 6/1998 se hace eco de la jurisprudencia pronunciada por esta Sala sobre la materia; jurisprudencia que, ante el frecuente planteamiento de pretensiones de valoración como suelo urbanizable de los terrenos expropiados para la ejecución de infraestructuras, o implantación de servicios, supramunicipales, a pesar de estar aquéllos clasificados como no urbanizables, ha venido sosteniendo la necesidad de cualificar aquella conexión exigiendo para tales infraestructuras o servicios, más allá de su mera situación urbanística, su integración en el entramado urbano, en el sistema viario municipal, formando parte de su estructura y desarrollo, y, en definitiva, contribuyendo a crear ciudad."

No existe la infracción de la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 6/98 denunciada, pues la Sala aplicó la redacción de la Ley 6/98 vigente tanto en el momento del inicio del expediente expropiatorio y la fecha del acuerdo del Jurado impugnado, que era la posterior a la modificación operada por Ley 53/2002, sin que la nueva redacción del artículo 25.2 de la Ley 6/98 tras la citada reforma legislativa impida, como se ha explicado, la aplicación de la doctrina de esta Sala sobre valoración como urbanizables de terrenos clasificados como no urbanizables destinados a sistemas generales que creen ciudad.

En el presente caso, la sentencia impugnada se plantea si los terrenos expropiados han de valorarse conforme a su clasificación urbanística de suelo no urbanizable, o es de aplicación la doctrina jurisprudencial de este Tribunal que autoriza la valoración como suelo urbanizable cuando los terrenos estén destinados a sistemas generales que creen ciudad. Dicho planteamiento se efectúa en la forma siguiente (FD Cuarto):

la cuestión a dilucidar es si pese a las determinaciones del planeamiento, pues el ámbito de expropiación afecta a suelo clasificado como no urbanizable, es posible clasificar el mismo como no urbanizable, tal y como lo ha hecho el Jurado, o urbanizable en virtud de considerar la finca objeto de autos afectada a sistemas generales al considerarse como tal el presente proyecto de construcción de la obra" Variante de la carretera M-301 a su paso por Perales del Río (Getafe) y Madrid".

Seguidamente la sentencia impugnada examina los requisitos exigidos para esa valoración como suelo urbanizable, poniendo énfasis en la exigencia de que la infraestructura que justifica la expropiación ha de constituir un sistema general de la ciudad:

Tal como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2005 , ninguna norma permite llegar a la conclusión de clasificar a un suelo como urbanizable, siquiera sea a efectos valorativos, por el simple hecho de ser expropiado para la construcción de una obra pública de interés general. Deben concurrir otros condicionantes, como que la infraestructura o equipamiento de que se trate pase a formar parte del sistema general del municipio, es decir, de las dotaciones que configuran el ámbito urbano de la propia ciudad, y ello sea consecuencia de la ejecución del plan urbanístico.

Añade la sentencia impugnada, en su examen de precedentes jurisprudenciales que considera aplicables para resolver el caso, la cita de la sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2008 (recurso 5709/2007 ), que se refiere al caso concreto de las autopistas radiales de acceso a Madrid, en las que distingue dos sectores diferenciados, "el que enlaza las carreteras de circunvalación M-40 y M-50, cuya condición de infraestructuras urbanas no se discute, y otro, que, a partir de ese segundo cinturón, se aleja de las zonas urbanas hasta conectar con la correspondiente carretera nacional", con la consecuencia de que "en el primero, existe una presunción de que forma parte del entramado ciudadano de la conurbación de Madrid; en el segundo, la presunción es, precisamente, la contraria".

A los efectos de la aplicación del anterior criterio jurisprudencial, la sentencia recurrida deja claro, como hecho que ha quedado probado en el recurso, que la parcela expropiada "se encuentra situada en el término municipal de Madrid y dentro del perímetro de la carretera nacional M-50".

También referencia la sentencia impugnada las consecuencias de esa precisa ubicación, en el término municipal de Madrid y en el interior del anillo formado por la carretera de circunvalación M-50, recogiendo los razonamientos de la indicada sentencia de 17 de noviembre de 2008 :

En efecto, la red que dibujan aquellas dos vías de circunvalación, y la M-30 (conocida como «Calle 30»), más el conjunto de accesos que las conectan, entre las que se encuentran las autopistas radiales de peaje, ofrecen un panorama de infraestructuras al servicio del desarrollo urbano de la ciudad de Madrid y de los municipios que la circundan. Por el contrario, más allá de la M-50 esas calzadas radiales no cumplen otro papel que el propio de las carreteras interurbanas, destinadas a enlazar núcleos de población separados y autónomos, sin vocación de contribuir al desarrollo urbano de una o de varias localidades. En el primer tramo resulta razonable pensar que los propietarios de las fincas clasificadas como no urbanizables o sin clasificación específica, si se las valora como tales, sufrirán un sacrificio singularizado en beneficio de los demás, que gracias a la infraestructura que motiva la expropiación de aquéllas verán como sus terrenos quedan, de uno u otro modo, incorporados al proceso de desarrollo urbano de la corona metropolitana madrileña, con el consiguiente incremento de su valor. En el segundo tramo, nada de esto ocurrirá, pues la condición de las demás fincas seguirá inalterada pese a la construcción del nuevo servicio viario.

Como hemos indicado, la sentencia recurrida considera que el propietario ha acreditado la situación de la finca expropiada, en el término municipal de Madrid y dentro del perímetro de la carretera de circunvalación M-50, mientras que la Comunidad Autónoma ahora recurrente no ha asumido su carga de desvirtuar la presunción establecida por la jurisprudencia citada sobre la concurrencia, en las vías de enlace de las carreteras de circunvalación M-40 y M-50 de Madrid, de las circunstancias que justifican la aplicación de la doctrina sobre valoración como urbanizables del suelo clasificado como no urbanizable que se expropia para ejecutar vías de comunicación que contribuyen a crear ciudad.

En conclusión, estimamos que no existe infracción de la jurisprudencia de esta Sala, sino que por el contrario, la sentencia impugnada hizo una correcta aplicación de la doctrina jurisprudencial a que venimos refiriéndonos, al estimar que la infraestructura Variante de la M-301 a su paso por Perales del Río (Getafe) y Madrid, en el tramo en que se ubicaban los terrenos afectados por la expropiación, constituía un sistema general que contribuye a crear ciudad, al insertarse en la malla urbana de Madrid que forman los municipios periurbanos de la capital.

Por tales razones se desestiman los motivos segundo y tercero del recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 4.000 € el importe máximo a reclamar por la parte recurrida por todos los conceptos como costas procesales.