STS, 9 de Julio de 2013

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso presentado por IRUSTA-LARRASKITU A.I.E. contra los Acuerdos dictados el 27 de noviembre de 2007 por el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Vizcaya mediante los que se fijan los justiprecios en las expropiaciones de las Fincas 1542, 1551/1 y 1544 integrantes del proyecto Variante Sur Metropolitana Fase I, expediente nº 348, 350 y 349/2007 respectivamente y, en consecuencia, confirmamos las resoluciones impugnadas. Cada parte abonará las costas procesales devengadas a su instancia.".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de "Irusta-Larraskitu A.I.E.", presentó escrito ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "...se sirva dictar en su día sentencia en virtud de la cual se acuerde estimar los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia recurrida, sustituyéndola por otra que: "a) Se declaren no ajustadas a derecho las Resoluciones del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Bizkaia objeto del presente recurso contencioso administrativo, adoptadas en sesión celebrada el día 27 de noviembre de 2007, en el expediente de justiprecio tramitado a instancia del Departamento de Obras Públicas y Transportes de la Diputación Foral de Bizkaia en relación con el Proyecto "Variante Sur Metropolitana, Fase I", por las que se establece un justiprecio expropiatorio de las fincas nº 1542, 1544 y 1551/1 propiedad de esta parte de 3.593.,59 euros, 229.430, 14 euros y 34,65 euros respectivamente (incluido el premio de afección); b) Se declare que el justiprecio de los terrenos expropiados asciende a las siguientes cantidades incluido el premio de afección:

-Finca: 1542: 1.945.510,43 euros

-Finca: 1544: 11.066.630 euros

-Finca: 1551/1: 915.897,02 euros

Dichas cantidades deberán ser incrementadas con el interés legal que corresponda.; c) Se ordene a la Administración demandada a estar y pasar por los anteriores pronunciamientos, así como se le condene al pago de las costas del presente procedimiento".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que realizó, la Excma. Diputación foral de Bizkaia, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "...en su día dictar Sentencia declarando la desestimación del Recurso, y confirmando la misma".

Mediante escrito de 21 de marzo de 2011, en su escrito de oposición, suplica: "....dicte resolución por la que se desestime el mismo".

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 10 de julio de 2013, dejándose sin efecto por haberse señalado Pleno de la Sala, fijándose como nueva fecha el día 2 de julio de 2013, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.

En el presente recurso de casación, por la representación legal de "Irusta-Larraskitu A.I.E" se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 5 de julio de 2010 (rec. 366/2008 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por la entidad hoy recurrente en casación contra los Acuerdos del Jurado de Expropiación Forzosa de Vizcaya de 27 de noviembre de 2007, por lo que se fijó el justiprecio de las fincas 1542, 1551/1 y 1544 integrantes del "Proyecto Variante Sur Metropolitana Fase I".

Motivos de casación y oposición de la parte recurrida .

Varios son los motivos de casación esgrimidos, que pueden sintetizarse como sigue:

1. Al amparo del art. 88.1.c) de la LJ , se denuncia la vulneración de los artículos 33 y 67 de la LJ y el art. 218 de la LEC y 11.3 de la LOPJ , por incongruencia omisiva en la sentencia de instancia por cuanto la sentencia se ha limitado a analizar exclusivamente la finalidad de la Variante Sur Metropolitana en su integridad y no el tramo especifico y la finalidad que cumple esa variante en la parte que afecta a las fincas expropiadas.

2. Al amparo del art. 88.1.d) de la LJ se denuncia la infracción del art. 348 de la LEC y de la jurisprudencia relativa a la valoración de la prueba pericial, por entender que de la practicada en el procedimiento se acredita que los terrenos presentaban posibilidades edificatorias antes de la expropiación. En este Sector, que se desarrolla a lo largo del lado Sur de la carretera de San Adrian a Larrskitu, se trata de un vial de 12 metros de anchura completamente asfaltado que constituye el límite entre el suelo urbano consolidado y los espacios libres no urbanizados. A su juicio, resulta arbitrario que el Tribunal llegue a la conclusión de que los terrenos expropiados no se encuentran integrados en la malla urbana cuando del informe pericial se desprende lo contrario.

3. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ por vulneración de las normas de valoración a efectos de expropiación, en concreto los artículos 25 y 34 de la LEF y el artículo 27 de la Ley 6/1998 y la jurisprudencia que los interpreta. El terreno expropiado forma parte del Sector de suelo urbanizable Irusta que no ha sido objeto de desarrollo por lo que el Jurado lo valora como suelo rústico, sin embargo la jurisprudencia ha reconocido que los sistemas generales que sirven para crear ciudad deben ser valorados como si de suelo urbano o urbanizable se tratara. El terreno se encuentra integrado en la malla urbana y la infraestructura proyectada consiste en un enlace que permite conectar la Variante Sur con la Autopista A-8 creando los accesos directos desde la variante a Bilbao.

4. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ , por vulneración de las normas de valoración contenidas en el art. 27.1 de la Ley 6/1998 , al entender que el terreno expropiado se encuentra clasificado formalmente en el Plan General de Bilbao como suelo urbanizable no programado formando parte de un Sector con un aprovechamiento de 0,42 m2/m2 para uso principal (área de servicio al transporte) y productivo complementario. El Plan no señala aprovechamiento tipo alguno, sin embargo al objeto de establecer la edificabilidad máxima a prever por el programa de Actuación Urbanística y por el Plan Parcial se señala el aprovechamiento de 0,43 m2/m2, por lo que, a juicio del recurrente, ha sido el proyecto expropiatorio para sistema viario el que ha impedido que se desarrollasen los aprovechamientos reconocidos por el Planeamiento.

La Diputación Foral de Vizcaya se opone al recurso al considerar que el enlace es un parte funcional de la autopista y así lo indica expresamente la sentencia de instancia y la legislación de carreteras, pues el proyecto es la construcción de autopista con todas las conexiones necesarias para acceder a esta infraestructura desde el resto de las carreteras. Este proyecto se encuentra incluido en el vigente Plan Territorial Sectorial de Carreteras de Vizcaya que se configura como una autopista paralela a la actual A-8 a su paso por Vizcaya y la sentencia se pronuncia sobre el carácter global del proyecto y de la infraestructura que se trata de construir. En segundo lugar, considera que las fincas expropiadas están clasificadas como suelo urbanizable no programado y la valoración de la pericial practicada lejos de poder ser considerada ilógica o arbitraria debe entenderse como razonable y motivada. Y finalmente la sentencia ha valorado correctamente el suelo conforme a los criterios fijados en el art.27.2 de la ley 6/1998 en relación con su clasificación urbanística.

Por su parte, el Gobierno Vasco se opone al recurso argumentando que no existe incongruencia omisiva, pues una cosa es la alegada falta de respuesta a una argumentación concreta y otra la falta de respuesta a una pretensión. En todo caso, la sentencia analiza todos los argumentos planteados, en concreto, y en lo referente al carácter metropolitano de la infraestructura y la inserción en la malla urbana la sentencia da una respuesta razonada y conforme a la jurisprudencia aplicable y aborda la inserción de los terrenos objeto de expropiación en la malla urbana. Tampoco existe una valoración arbitraria de la prueba pericial sino que, por el contrario, resulta ponderada y razonable.

Incongruencia omisiva.

El primer motivo de casación aparece referido a la incongruencia omisiva en la que habría incurrido la sentencia de instancia al no haber analizado la finalidad concreta que cumple el tramo específico de esta variante, habiéndose limitado a analizar la finalidad que cumple la infraestructura general proyectada.

La sentencia de instancia tras desarrollar, de forma amplia y pormenorizada la jurisprudencia sobre sistemas generales y la problemática específica referida a este proyecto expropiatorio, razona de forma específica y con acierto la posibilidad de que existan soluciones diferentes en relación con diferentes tramos de un mismo proyecto y lo hace en los siguientes términos "Téngase en cuenta, para finalizar con este apartado, que el art. 43 de la Ley de Bases de Régimen Local define las Áreas Metropolitanas como entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vínculos económicos, y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de servicios y obras. Se infiere así que el Área Metropolitana no necesariamente implica la creación de ciudad en los términos vistos, pudiendo ocurrir que los Municipios vinculados social o económicamente, por ejemplo, traten de evitar que el tráfico rodado de medio y largo recorrido discurra atravesando las zonas urbanas o en sus proximidades, se trataría así de excluir de la ciudad, de reducirla y no crearla, estas vías de circulación o, al menos, se podrían diferenciar tramos que generan ciudad y otros en los que ocurre lo contrario".

Y en esta línea de razonamiento la sentencia en su fundamento jurídico tercero analiza tanto la integración en la malla urbana de la finca y las edificaciones existentes como la finalidad que cumple esta infraestructura en el tramo en cuestión, señalando que " Se deduce de todo ello que la finalidad de la vía proyectada no es tanto el crear ciudad, el mejorar los accesos y salidas de la ciudad, desde la propia ciudad, sino, con una perspectiva más amplia, facilitar la descongestión en un tramo de la propia Autovía, concretamente en el trayecto entre Basauri y Cruces, extramunicipal ..."

"Eldocumento n° 7 de los aportados con la demanda ofrece las valoraciones que Interbiak efectuó más es así que se refiere a que el nuevo trazado va a favorecer la descongestión de la autovía al alejar el tráfico del entorno urbano de Bilbao y de los demás municipios de la margen izquierda, es decir, no se refiere exclusivamente al ayuntamiento de Bilbao de donde difícilmente se puede hablar de que se crea ciudad y, en segundo lugar, pero con mayor trascendencia, se está diciendo que la nueva vía, el nuevo trazado, la Variante Sur Metropolitana (que es precisamente para lo que se expropia) va a alejar del entorno urbano de Bilbao el tráfico pesado y de largo recorrido ergo lógico es pensar que si aleja el tráfico no será precisamente por tratarse de una vía integrada en la malla urbana sino precisamente alejado de ella".

No puede apreciarse, por tanto, incongruencia omisiva alguna, sino la mera discrepancia de la parte con la solución motivada en la sentencia, cuestión por completo ajena a la infracción denunciada.

El motivo debe ser desestimado.

Valoración arbitraria de la prueba pericial. Sistema general destinado a crear ciudad e integración en la malla urbana. Valoración del suelo.

No existe controversia en torno a la clasificación urbanística de los terrenos expropiados como suelo urbanizable no programado, si bien el recurrente considera que se encuentra integrado en la malla urbana y que la infraestructura proyectada consiste en un enlace que permite conectar la Variante Sur con la Autopista A-8 creando los accesos directos desde la variante a Bilbao que contribuyen a crear ciudad. Y aunque el Plan no señala aprovechamiento tipo alguno, sin embargo al objeto de establecer la edificabilidad máxima a prever por el programa de Actuación Urbanística y por el Plan Parcial se señala el aprovechamiento de 0,43 m2/m2, por lo que, a juicio del recurrente, ha sido el proyecto expropiatorio para sistema viario el que ha impedido que se desarrollasen los aprovechamientos reconocidos por el Planeamiento.

Resulta oportuno empezar por recordar que tanto la Ley 6/1998 como la jurisprudencia, recogida entre otras muchas en la Sentencia de 17 de noviembre de 2008 (recurso 5709/97 ), establecen que, como regla general, los terrenos se han de valorar conforme a su clasificación urbanística. Ahora bien, como excepción, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables, o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada (dado el carácter reglado de la potestad del planificador en este punto).

Nuestra jurisprudencia, en lo que a las vías de comunicación se refiere, ha tenido cuidado de comprobar que se encontraban al servicio de la ciudad, incorporadas al entramado urbano, negando la aplicación sin más de aquella doctrina a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas y las carreteras nacionales en toda su extensión, como indica la sentencia de 16 de junio de 2008 (recurso 429/05 ). Asimismo, hemos de tener en cuenta que, como señalaba la sentencia de esta Sala de 11 de mayo de 2009 (recurso 1237/2005 ), carece de relevancia la circunstancia de que la obra en cuestión esté prevista en el Plan General de Ordenación Urbana, pues lo esencial no es que la infraestructura se incorpore al planeamiento, sino que esté destinada a crear ciudad. Y tampoco la mera cercanía o colindancia con suelo urbano o urbanizable delimitado puede considerarse un criterio determinante al respecto, pues tal y como ha señalado la jurisprudencia de esta Sala - SSTS , Sala Tercera, Sección 5ª, de 14 de Junio del 2012 (rec. 2115/2010 ) y de 26 de enero del 2012 (rec. 3092/2009 )- el suelo urbano no puede expandirse indefinidamente por el simple juego de la colindancia o proximidad con zonas urbanizadas.

Es, pues, necesario analizar en cada caso las circunstancias concurrentes para emitir un juicio sobre la condición de los terrenos expropiados a efectos de su tasación y la competencia para hacerlo corresponde al Tribunal de instancia. En este caso, la sentencia de instancia ha valorado la prueba pericial, aplicando los criterios marcados por la jurisprudencia para este tipo de infraestructuras, llegando a la conclusión que " Respecto a la imbricación en el entramado urbano de la Variante para cuya ejecución se ha expropiado alude la actora a varias disposiciones publicadas por las entidades implicadas en su proyecto y ejecución pero las conclusiones que la Sala obtiene no se asemejan a las de la recurrente.

La Orden Foral 3954/2006, publicada en el Boletín Oficial de Vizcaya de 1 de agosto, cuyos objetos eran la solicitud a la Administración Autonómica la declaración de urgencia de la ocupación de determinados bienes y derechos y la información pública de estos, manifiesta en su exposición de motivos que se trata de ejecutar de forma inaplazable el proyecto de trazado de la autopista elaborado por el Consejo de Gobierno para construir así una nueva vía para las futuras demandas de tráfico de largo recorrido, tanto de paso como de penetración, a lo largo de la Autopista A-8, que actualmente absorbe una gran demanda de tráfico, tanto de largo recorrido como interno del área metropolitana, que se traduce en problemas de congestión cada vez más patentes especialmente en el arco Basauri-Cruces.

Se deduce de todo ello que la finalidad de la vía proyectada no es tanto el crear ciudad, el mejorar los accesos y salidas de la ciudad, desde la propia ciudad, sino, con una perspectiva más amplia, facilitar la descongestión en un tramo de la propia Autovía, concretamente en el trayecto entre Basauri y Cruces, extramunicipal ...

".El documento n° 7 de los aportados con la demanda ofrece las valoraciones que Interbiak efectuó más es así que se refiere a que el nuevo trazado va a favorecer la descongestión de la autovía al alejar el tráfico del entorno urbano de Bilbao y de los demás municipios de la margen izquierda, es decir, no se refiere exclusivamente al ayuntamiento de Bilbao de donde difícilmente se puede hablar de que se crea ciudad y, en segundo lugar, pero con mayor trascendencia, se está diciendo que la nueva vía, el nuevo trazado, la Variante Sur Metropolitana (que es precisamente para lo que se expropia) va a alejar del entorno urbano de Bilbao el tráfico pesado y de largo recorrido ergo lógico es pensar que si aleja el tráfico no será precisamente por tratarse de una vía integrada en la malla urbana sino precisamente alejado de ella.

Respecto del documento n° 8 y parte del n° 7 ya vimos al transcribir la doctrina jurisprudencial que nada impedía que distintos tramos, aún colindantes, obtuviesen soluciones distintas, se trata de jurisprudencia casuística, y por ello puede ocurrir que algunos tramos del nuevo trazado, distintos al en estudio sí puedan integrarse de la malla urbana. Por tanto, el que por ejemplo los accesos a San Mamés puedan implicar que parte de la autovía A-8 pase a ser considerada como vía urbana no implica que toda la autovía ni que otros tramos como el de Irusta-Larraskitu aquí debatido obtengan similar calificación.

Téngase en cuenta, para finalizar con este apartado, que el art. 43 de la Ley de Bases de Régimen Local define las Áreas Metropolitanas como entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vínculos económicos, y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de servicios y obras. Se infiere así que el Área Metropolitana no necesariamente implica la creación de ciudad en los términos vistos, pudiendo ocurrir que los Municipios vinculados social o económicamente, por ejemplo, traten de evitar que el tráfico rodado de medio y largo recorrido discurra atravesando las zonas urbanas o en sus proximidades, se trataría así de excluir de la ciudad, de reducirla y no crearla, estas vías de circulación o, al menos, se podrían diferenciar tramos que generan ciudad y otros en los que ocurre lo contrario."

De modo que la sentencia expone de forma pormenorizada las razones que le llevan a concluir, tras valorar la prueba practicada, que la infraestructura proyectada no está destinada a crear ciudad. Esta apreciación, al tratarse de una cuestión fáctica, sólo puede combatirse, en principio, aduciendo que se han vulnerado preceptos sobre valoración de la prueba o que la apreciación realizada por el juzgador de instancia, resulta contraria a la lógica o es irrazonable, sin que en este caso se pueda llegar a esta conclusión. Antes al contrario, la valoración realizada por la sala tomando en consideración las características de la obra y la finalidad que persigue, así como la ubicación concreta de los terrenos en cuestión, aparece perfectamente razonable y ajustada a la jurisprudencia de este Tribunal en supuestos similares. Se trata de una carretera de consideración supramunicipal o vía de comunicación interurbana, recogida por el planeamiento municipal debido al carácter integral de los Planes de Urbanismo, pero que no tiene una naturaleza urbanística en sentido estricto, ya que su aprobación y ejecución no es municipal, al traer causa de planes y programas sectoriales o de naturaleza territorial o de infraestructuras (en terminología de la jurisprudencia antes invocada, el sistema se ha "incrustado" en la ordenación municipal). El hecho de que sirva para descongestionar y desviar el tráfico pesado de la población no permite entender que contribuyen a crear ciudad sino preservar a la ciudad de la entrada de vehículos que circulan por la vía supramunicipal, en definitiva, sirve a la ciudad pero no contribuye a su creación.

Por lo que respecta a la integración del terreno en la malla urbana se trata también de una cuestión fáctica, sólo puede combatirse, en principio, aduciendo que se han vulnerado preceptos sobre valoración de la prueba o que la apreciación realizada por el juzgador de instancia, resulta contraria a la lógica o es irrazonable.

La sentencia impugnada afirma al respecto que " La mayor o menor cercanía al suelo urbano que alega la actora ya hemos visto que no es para la jurisprudencia más reciente un factor decisivo por sí sólo. Por lo demás, las fotografías y planos aportados a los autos y al informe pericial no evidencian tal ensamble de las fincas en la malla urbana, más bien al contrario, se trata de zonas a simple vista rurales, con algunas edificaciones industriales dispersas y un casi inapreciable destino residencial ".

En definitiva, el Tribunal valorando el conjunto de la actividad probatoria existente en el expediente y la desplegada en el procedimiento, incluida la prueba pericial, llega a la conclusión de que la obra que justificaba la expropiación no se integraba en la malla urbana ni estaba destinada a crear ciudad y que no se estaba produciendo una singularización o aislamiento del suelo afectado respecto de su entorno. Conclusiones estas que no resultan absurdas o ilógicas ni pueden ser tachadas de arbitrarias a tenor de los elementos probatorios de los que disponía.

Tales consideraciones permiten rechazar los motivos referidos a la arbitraria valoración de la prueba y la indebida interpretación y aplicación de los preceptos destinados a valoración del suelo en relación con la jurisprudencia referida a sistemas generales.

La parte también alega que el Plan no señala aprovechamiento tipo alguno, sin embargo al objeto de establecer la edificabilidad máxima a prever por el programa de Actuación Urbanística y por el Plan Parcial se señala el aprovechamiento de 0,43 m2/m2, por lo que, a juicio del recurrente, ha sido el proyecto expropiatorio para sistema viario el que ha impedido que se desarrollasen los aprovechamientos reconocidos por el Planeamiento. La sentencia también razona, de forma contundente y acertada, esta alegación afirmando que "Es el propio curso de los hechos, como se han descrito, el que va a responder a la parte y es que ella misma con sus propios actos evidencia que no ha sido la pasividad municipal la que ha evitado el desarrollo del planeamiento y cercenado sus legítimas expectativas, veamos. En un primer momento la parte solicita el desarrollo del Plan conforme a sus previsiones y el silencio municipal no se ve cuestionado, la actora pudo y debió haber impugnado, en su caso, y sin embargo nada hizo. Por lo demás, el desarrollo cuenta también con indudables componentes de oportunidad, de discrecionalidad, y la desestimación sea expresa o presunta no implica que en todo caso el actor iba a ver cumplido su propósito de desarrollar el Planeamiento como pretendía. Pero el argumento más destacable de los que utilizamos es el que resta por exponer, esto es, son los propios actos de la parte los que evidencian que aquella intención de desarrollo del Planeamiento conforme a sus parámetros generales se desvaneció, tal voluntad de desarrollo se tornó en otra con un objetivo bien distinto cual era la de modificar, no desarrollar sino modificar el Planeamiento para convertir el Sector en residencial y poder edificar vivienda. Lógicamente aquí es indiscutible la ausencia de derecho subjetivo alguno ni de solución unívoca a tal designio; el silencio del ayuntamiento no provoca, desde luego, la pérdida de una expectativa ni mucho menos de un derecho subjetivo patrimonializados con anterioridad.

En definitiva, la actora pudo haber impugnado y no lo hizo y, en segundo lugar, su voluntad de desarrollar el Plan se extinguió por su posterior designio, incompatible absolutamente con aquél, de modificar el Plan para variar la clasificación y calificación del Sector.

Los folios n° 488 y siguientes muestran la aprobación por el ayuntamiento de un Programa de Actuación Urbanístico correspondiente al Sector de Larraskitu, más no alcanza la Sala a vincularlo con el caso de autos pues es factible, y nada más se concreta, que se trate de supuestos y suelos distintos en cuanto a su calificación".

Respuesta que comparte plenamente este Tribunal sin que se aprecie en la misma infracción alguna del artículo 27.1 de la Ley 6/1998 , por lo que también este motivo ha de ser desestimado.

Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que por todos los conceptos la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a cada una de las partes recurridas.