STS, 28 de Mayo de 2012

"Caolina, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el recurso contencioso-administrativo número 691/2005 contra la resolución de la Dirección General de Industria y Energía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 25 de enero de 2005, confirmada en alzada con fecha 31 de agosto de 2005 por la Consejería de Industria y Tecnología, que acordó "denegar la concesión derivada de explotación 'Moisés', nº 1207".

En su escrito de demanda, de 8 de marzo de 2006, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, con estimación de cuantos hechos y fundamentos anteceden en el presente escrito, declare que no es conforme a Derecho la resolución de la Consejería de Industria y Tecnología, de fecha 31 de agosto de 2005, impugnada en el presente recurso, declarándola nula y subsidiariamente anulándola y dejándola sin efecto, declarando en su lugar el derecho de mi mandante a que se le otorgue la Concesión de Explotación Derivada del Permiso de Investigación 'Moisés' nº 1207, considerando el conjunto de medidas preventivas, correctoras y compensatorias así como el programa de vigilancia ambiental previstas en el Estudio de Impacto Ambiental presentado por Caolina, S.L., y ordenando la publicación de las condiciones medioambientales en que apruebe el proyecto, según impone la normativa de esa Comunidad Autónoma". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contestó a la demanda por escrito de 25 de julio de 2006, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "en la que se desestime el recurso promovido de adverso en los presentes autos, con declaración de conformidad a Derecho de los actos impugnados, con expresa imposición de costas a la recurrente".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 5 de septiembre de 2006 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia con fecha 23 de febrero de 2009, cuya parte dispositiva es como sigue: "

FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad 'Caolina, S.L.' contra la resolución del Consejero de Industria y Tecnología de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 31 de Agosto de 2005. Sin costas." Quinto.- Con fecha 12 de mayo de 2009 "Caolina, S.L." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1991/2009 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del art. 9.3 de la Constitución Española, como consecuencia de infracción de las normas valorativas de la prueba, concretamente el art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y, muy especialmente, las relativas a la carga de la misma. Y se ha infringido asimismo el art. 45.2 también de la Constitución ".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción por aplicación indebida del art. 83.3, en relación con el 43, ambos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del artículo 117 de la Constitución, en relación con el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ".

Por escrito de 8 de marzo de 2010 la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se opuso al recurso y suplicó "sentencia confirmatoria de la recurrida".

Por providencia de 20 de febrero de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 22 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha con fecha 23 de febrero de 2009, desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Caolina, S.L." contra las resoluciones, antes reseñadas, de la Consejería de Industria y Tecnología de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en cuya virtud se le denegó en el año 2005 la concesión de explotación de recursos mineros (caolín) de la sección C que había solicitado en agosto del 2002, derivada del permiso de investigación "Moisés, nº 1207".

La negativa de la Administración autonómica se basó en la incidencia desfavorable que para el medio ambiente podrían tener las labores extractivas, según afirmaba la declaración de impacto ambiental formulada respecto del proyecto de explotación. La Sala de instancia consideró en su sentencia que aquella negativa (esto es, el rechazo final de la Consejería de Industria a la solicitud de concesión) no era contraria a Derecho, pronunciamiento que impugna la empresa peticionaria de la concesión minera.

Los antecedentes de las resoluciones administrativas son expuestos por la Sala de instancia del siguiente modo:

[...] No existe discrepancia de la actora sobre el relato que de los presupuestos fácticos procedimentales aparece recogido en los Antecedentes de Hecho de la resolución desestimatoria del recurso de alzada, por lo que se dan por reproducidos. Dejemos anotado, únicamente, lo que sigue:

- Había obtenido Caolina, S.L. permiso de Investigación 'Moisés nº 1207', para recursos de la Sección C en una superficie de 9 cuadrículas mineras y para período de tres años en el término municipal de Cardenete (Resolución de la Delegación Provincial de Industria y Trabajo de Cuenca de 28 de Septiembre de 1997), con prórroga aprobada el 23 de Agosto de 2000 hasta el 24 de Septiembre de 2002.

- El 22 de Agosto de 2002 solicitó la demandante el pase a concesión de explotación derivada sobre toda la superficie del permiso de investigación. Tras los avatares que constan en el expediente y que recoge la resolución impugnada, entre ellos publicación de la DIA considerando no viable el proyecto a efectos ambientales (DOCM de 14 de Septiembre de 2004), apertura de trámite de alegaciones por veinte días y presentación de las mismas por la interesada el 7 de Diciembre de 2004, el 25 de Enero de 2005 la Dirección General de Industria denegó la concesión, acto administrativo originario confirmado por la titular de la Consejería de Industria al desestimar el recurso de alzada presentado contra tal denegación de concesión minera.

La Sala resumió en los siguientes términos las posiciones enfrentadas de las partes a lo largo del proceso de instancia (fundamento jurídico primero de la sentencia impugnada):

"[...] Pretende la actora se declare no ser conforme a Derecho la resolución impugnada, declarándola nula o su anulabilidad y dejándola sin efecto, declarando en su lugar el derecho de la actora a que se le otorgue la concesión de explotación derivada del permiso de investigación Moisés Nº 1207, considerando el conjunto de medidas preventivas, correctoras y compensatorias así como el programa de vigilancia ambiental previstos en el Estudio de Impacto Ambiental presentado por Caolina S.L. y ordenando la publicación de las condiciones medioambientales en que apruebe al proyecto.

Arropa sus pedimentos resumidamente, a la vista de la demanda y del escrito de conclusiones de la actora, desarrollando los siguientes motivos:

1. La resolución denegatoria de la concesión minera, instada por la actora el 22 de Agosto de 2002 como titular del permiso de investigación Moisés nº 1207 para recursos de la Sección C) en el término municipal de Cardenete (Cuenca), no se ajustó a Derecho en tanto que fundamentada en razones ambientales plasmadas en Declaración de Impacto Ambiental desfavorable que parte de presupuestos claramente erróneos: El informe emitido por el Servicio del Medio Natural de 30 de Agosto de 2002 sobre el permiso de investigación 'MOISES Nº 1207' expresa que tal permiso de investigación no afecta a Espacios Naturales Protegidos o a zonas sensibles, sin afectar tampoco al Catálogo de Hábitats y Elementos Geomorfológicos de Protección Especial; la DIA presume, sin fundamento alguno, que en época de lluvias torrenciales ante la ausencia de vegetación se incrementará el riesgo de erosión, cuando es el caso que en la solicitud no se han planteado trabajos sobre terrenos de fuerte pendiente ni los trabajos planteados iban a quedar sin restaurar; se imputa injustificadamente al proyecto minero riesgo de contaminación de las aguas subterráneas así como una notable disminución del valor paisajístico de la zona, desconociéndose las medidas correctoras, tanto las planteadas ante nivel freático (que se encuentra por debajo de la zona de extracción, viéndose levemente interceptado por los trabajos de explotación), como la restauración simultánea del paisaje; la DIA -al no considerar el proyecto de interés público de superior orden- desconoce la prescripción del artículo 105 de la Ley de Minas, al determinar que la concesión de explotación de recursos de la Sección C lleva implícita la declaración de utilidad pública, así como tampoco tomando en consideración el R.D. 647/2002 de 5 de Julio, incluyendo el caolín en la declaración de las materias primas minerales y actividades con ellas relacionadas como prioritarias a efectos de la Ley 43/1995, de 27 de Septiembre, del Impuesto de Sociedades.

2. La resolución impugnada resulta contraria al artículo 43.3.a de la ley 30/92, de 26 de Noviembre -régimen jurídico del silencio administrativo- en relación con la previsión del artículo 12 de la Ley CastellanoManchega 5/1999, de Declaración de Impacto Ambiental (DIA ), en la medida que por disposición legal, transcurrido el plazo establecido para emitir la declaración de impacto ambiental sin haberse hecho, se considera que el órgano ambiental es conforme con el estudio de impacto ambiental presentado por el promotor, debiendo el órgano sustantivo considerar en su resolución el conjunto de medidas preventivas, correctoras y compensatorias y el programa de vigilancia previstas en dicho estudio. Así pues, se afirma que claramente la Ley 5/1999 desapodera al órgano con competencia ambiental para emitir fuera de los plazos previstos una Declaración de Impacto Ambiental desfavorable, por lo que a todos los efectos la Dirección General de Industria y Energía -como quiera que la DIA se evacuó transcurrido con creces el plazo establecido debió haber partido del presupuesto que el órgano ambiental era conforme con el proyecto presentado, con arreglo a la legislación estatal de procedimiento administrativo común.

3. La declaración de impacto ambiental no tiene carácter vinculante para el órgano sustantivo, frente al entendimiento de la Dirección General de Industria y Energía. Se apela en este punto al art. 4.1 del Real Decreto Legislativo (1302/1986 de 28 de Junio ) y a SSTS de 13 y 25 de Noviembre, 11 de Diciembre de 2002, 13 de Octubre de 2003, etc.

   Sigue alegándose que, al tener la DIA carácter de acto de trámite como un elemento más en el proceso de toma de decisiones, puede ser variado por el órgano con competencia sustantiva para que, posteriormente, decida el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

   El Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se ha opuesto a los pedimentos de la actora, interesando su desestimación por los propios fundamentos de las resoluciones originaria y desestimatoria de la alzada, y particularmente alegando lo siguiente:

1. Al este de la explotación pretendida, muy próximo a la misma está la zona 'lugar de interés comunitario' y 'Zona de Especial Protección de las Aves', denominada Hoces del Cabriel, Guadazaón y Ojos de Moya, con el águila perdicera en peligro de extinción y otras aves vulnerables; existen peligros de erosión y riesgo de contaminación de las aguas subterráneas, así como notable disminución del valor paisajístico de la zona, no existiendo alternativas viables en una superficie muy elevada y tratándose de explotación de larga duración. Ello así, no solo a la vista de la DIA desfavorable, sino de los Informes técnicos acompañados a la contestación a la demanda. b) El sentido que se da -por la demandante- al artículo 43.4 a) de la Ley 30/92, en relación con el art.

   12.3 de la Ley Regional 5/1999, no se acomoda al fin de la norma, a la vista de los artículos 45 y 53.3 de la Constitución, porque si el órgano sustantivo puede discrepar del órgano ambiental, con mayor motivo podrá discrepar del Estudio de Impacto Ambiental, documento técnico presentado a instancia de parte; sin que nada impida que la discrepancia con el Estudio lo sea en base a la propia Declaración de Impacto Ambiental, dictada antes de que se resuelva el procedimiento sustantivo.

   Interpretación que exige la protección del medio ambiente recogido en el artículo 45 de la Constitución Española, y principio rector cuya preservación ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (art. 53.3 del Texto constitucional)."

Las razones que determinaron el rechazo de la pretensión anulatoria formulada por "Caolina, S.L.", expuestas en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia de instancia, fueron las siguientes:

[...] Por razones sistemáticas, comenzaremos analizando el que aparece cronológicamente en la demanda como segundo de los motivos impugnatorios. Se dice que la resolución impugnada resulta contraria al art. 43.4.a) de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre (LRJAP y PAC), pero es lo cierto que dicho precepto no es de aplicación al caso de autos, ya que prescribe los efectos de no dictarse resolución (y notificarse la misma al interesado) una vez transcurrido el plazo máximo establecido al efecto; esto es, en los casos de estimación de la solicitud por silencio administrativo 'la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo'.

Pero esa previsión legal se contrae a la falta de resolución expresa finalizadora del procedimiento, que hace surgir por ministerio de la Ley un verdadero acto administrativo presunto. No se liga a la falta de emisión de un informe, dictamen o cualquier otro acto de trámite, por preceptivo e importante que sea.

Concretamente, la misma Ley estatal 30/92 prescribe en su art. 83.3 que, de no evacuarse el informe en el plazo establecido al efecto por la Ley 'se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos'.

A la luz de esta determinación en materia de procedimiento administrativo común -norma estatal, ex art. 149.1.18º de la Constitución - es como se ha de interpretar el artículo 12 (particularmente de su apartado 3º) de la Ley Castellano-Manchega 5/1999 de 8 de Abril, de Evaluación del Impacto Ambiental. La Evaluación de Impacto Ambiental es un acto de trámite, importante pero de trámite (esto es pacífico en la jurisprudencia y se afirma en la demanda), frente al que no cabe recurso y al que le es de aplicación la precisión genérica recogida en el art. 83.3. de la Ley 30/92 (habla de 'cualquiera que sea el carácter del informe'). Además, nunca podría tener efectos positivos el silencio administrativo -diga lo que diga la norma autonómica- por la determinación del mismo artículo 43 de la LRJAP y PAC invocado en la demanda, cuyo apartado segundo impide esos efectos en los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas 'al dominio público...', justo el caso de una concesión minera.

Por consiguiente, que el apartado 3º del artículo 12 de la repetida Ley autonómica prevea que, transcurrido el plazo establecido para emitir la Declaración de Impacto Ambiental sin haberse hecho, deba considerarse 'que el órgano ambiental es conforme con el estudio de impacto ambiental presentado por el promotor', más allá de su interpretación literal y aislada, no significa en rigor -y rectamente entendido en su finalidad y contexto normativo- que deba desconocerse o no tenerse en cuenta por el órgano sustantivo el contenido de la DIA emitido tardíamente, habiendo dado la oportunidad al interesado para presentar aleaciones al mismo -como fue el caso- al objeto de evitar su indefensión.

[...] Si la resolución impugnada denegó el pase a concesión del permiso de explotación 'Moisés nº 1207' por razones medioambientales, es de ver si concurren esos obstáculos, porque las decisiones administrativas, incluyendo aquellas en las que la Administración se desenvuelve con importantes elementos discrecionales -como es el caso de autos- no pueden ser caprichosas o arbitrarias ( art. 9.3 de la Constitución ).

Ello nos lleva al análisis y valoración de la prueba practicada en autos. Comenzando por la documental del expediente administrativo, significadamente el contenido documental de su solicitud, el informe al que apela la actora evacuado el 30 de Septiembre de 2002 por el Servicio del Medio Natural con ocasión del permiso de investigación instado y obtenido (pag. 27 del expediente) así como la DIA (publicada en el DOCM de 14 de Septiembre de 2004) y siguiendo con la documental y pericial practicada en los autos, informe de 3 de Julio de 2006 conjunto de los Servicios de Medio Natural y de Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente e informe técnico de Tragsatec, grupo Tragsa, suscrito por licenciado en Ciencias ambientales (documentos nº 1 y 2, unidos a la contestación a la demanda), y, por su parte la prueba judicial pericial a cargo de Ingeniero de Montes.

Veamos. La resolución de 3 de Junio de 2004 de la Dirección General de Calidad Ambiental, sobre declaración de impacto ambiental del proyecto cantera de arenas Moisés nº 1207, en Cardenete, provincia de Cuenca, promotor Caolina S.L., -con superficie solicitada de 86'7 has. en el paraje denominado 'Enguidanos', hoja 644 del IGM y duración estimada del aprovechamiento de 30 años- fundamenta la inviabilidad ambiental del proyecto de explotación, en síntesis: porque el art. 94 de la Ley 9/1999 de 26 de Mayo, de conservación de la Naturaleza prohíbe destruir o realizar acciones que supongan una alteración negativa de los hábitat o elementos geomorfológicos de protección especial, destrucción que se produciría de matorrales incluidos en el catálogo de hábitat de Protección Especial de Castilla-La Mancha (Decreto 199/2001); la elevada extensión de la explotación propuesta y su larga duración supondría una pérdida de hábitat del águila perdicera, en peligro de extinción, existente en la zona al este de la explotación 'Hoces del Cabriel, Guadazaón y Ojos de Moya', afectando también a otras aves recogidas en el Catálogo Regional de Especies Amenazadas (Decreto 33/1998, de 5 de Mayo), búho real, águila real y alimoche (en el catálogo indicado, especies 'vulnerables'); riesgo de erosión en zona con épocas de lluvias torrenciales ante la ausencia de vegetación derivada de la explotación del proyecto unido a las fuertes pendientes; interceptación del nivel freático de la zona, con el consiguiente riesgo de contaminación de las aguas subterráneas, así como una notable disminución del valor paisajístico de la zona; en fin, no considerarse el proyecto de interés público de superior orden y no haberse presentado alternativas viables.

En la demanda y en el escrito de conclusiones de la actora se opone primeramente alegando el contenido del Informe emitido por la propia Administración, en concreto por el Servicio del Medio Natural de 30 de Agosto de 2002 sobre el permiso de Investigación (folio 27 del expediente) y en el que, efectivamente, se afirma no afectar el proyecto a espacios naturales protegidos ni al catálogo de hábitat y elementos geomorfológicos de protección (Título V de la Ley 9/1999, Decreto 199/2001). Tal alegato, como se presenta, supone, para empezar, tanto como dar mayor valor o credibilidad al informe de un servicio que al otro informe que es la DIA; además, tal informe se circunscribe al proyecto de investigación, no a la hipotética concesión, de manera que la afirmación 'no afectar' podría no haber sido la misma de enfrentarse no al proyecto de investigación sino al de explotación; de hecho eso se viene a reseñar en el Informe Técnico de 3 de Julio de 2006 (documento nº 1 unido a la contestación a la demanda) suscrito conjuntamente por la Jefatura del Servicio de Evaluación Ambiental y la del Servicio de Medio Natural (la misma unidad administrativa de la que partió el informe de 30 de Agosto de 2002). También ha de caerse en la cuenta de que en aquél informe se dijo no afectar a espacios naturales protegidos, pero es incuestionado que 'al este de la explotación' y muy cerca de ella está la 'Z.E.P.A', Hoces del Cabriel, Guadazaón y Ojos de Moya" nº ES.000015. Además en el propio recurso se indica que los trabajos de explotación se plantean en una zona muy alejada del LIC y ZEPA, aproximadamente a unos 1500 metros en línea recta 'por lo que no puede considerarse afección alguna del proyecto sobre las aves en peligro de extinción'; esto último constituye mero juicio de valor proveniente de una parte procesal, en defensa (legítima) de su posición.

También se apoya la demandante -lógicamente en su escrito de conclusiones- en el resultado de la pericial judicial a cargo del Ingeniero de Montes D. Jesús Ángel, ratificado a presencia judicial; informe que ciertamente viene a secundar en varios puntos su posición, pero que debe ponerse en contraste con los otros informes -los aportados por la Administración, documentos números 1 y 2 de su contestación a la demanda asimismo ratificados en el juicio y valorarse por la Sala conjuntamente.

El perito judicial afirma que 'no hay superficie por pequeña que ésta sea en la concesión derivada del permiso de Investigación Moisés nº 1207 que afecte a protección alguna' (referencia Zona de Especial Protección de las Aves, ZEPA o Lugar de Importancia Comunitaria 'LIC'), que la explotación no afectaría a la especie vegetal conocida como 'maquias silicícolas levantinas', si bien con la aclaración de haber centrado la visita del lugar a la superficie de la Concesión Moisés nº 1207 correspondiente a antiguas explotaciones mineras y sus alrededores, sin garantizar, por consiguiente, que en algún punto del terreno incluido en las cuadrículas mineras las hubiera. Sobre el riego de erosión, sin embargo, el facultativo nos indica algo ciertamente interesante:

'Por otro lado, con la visita al terreno, pude observar in situ la información que proporciona el mapa. Tenía interés en conocer una ladera de fuerte pendiente, que se extiende de este a este sobre las cuadrículas denunciadas situadas más al sur, pues una explotación sobre ellas si que inevitablemente originará problemas de erosión. En el expediente administrativo (que está en mi poder) no he encontrado dato alguno de la situación exacta de la 7'5 hectáreas que están previstas explotar, dentro de la superficie de 98'6875 hectáreas denunciadas.' (en la aclaración a presencia judicial se reafirma el perito: dice la actora que va a explotar 7'5 has., pero no se dice dónde, dentro de las 89'6875 has.).

Sobre la afección del nivel freático, habida cuenta de la profundidad de la excavación en el proyecto minero, 8 metros 'en las zonas de antiguas minas, no habrá problemas de afección a la capa freática'.

Bien, pero todo lo que precede ha de contrastarse con lo que se hace ver en las conclusiones de la Administración, en particular el dato determinante de que la evaluación ecológica realizada por los técnicos al servicio de la Administración lo es sobre la superficie de 89 hectáreas, la afectada por el proyecto; en contraste el perito judicial no identifica donde se va a explotar las 7'5 hectáreas, de manera que ello viene a desautorizar el resultado de esa pericial a los efectos pretendidos en la demanda.

En fin, la apelación al art. 105 de la Ley de Minas, Ley 22/1973, de 21 de Julio -implícita declaración de utilidad pública con el otorgamiento de una concesión de explotación- es una determinación consecuente con el carácter demanial de las minas, pero sólo opera en caso de que no hubiera habido legítimo obstáculo para el otorgamiento de la concesión. Al mismo resultado se llega con el alegato relativo al tratamiento tributario de la actividad extractiva de caolín.

En suma, no se constata trasgresión normativa alguna de la Administración al dictar las resoluciones denegatorias de una concesión minera, básicamente discrecional. De ahí la desestimación del recurso."

En el primer motivo de casación discrepa la recurrente de la valoración que el tribunal de instancia hizo sobre el resultado de la prueba practicada en los autos. A su juicio, en resumen, del informe del ingeniero de montes Sr. Jesús Ángel emitido en el proceso jurisdiccional se deducía que la superficie de la concesión minera quedaba fuera de los terrenos o zonas protegidas y que la explotación proyectada no suponía afección o peligro para los valores medioambientales. Y las respuestas de los testigos (funcionarios y técnicos que intervinieron en la elaboración de la declaración de impacto) ponen de relieve que desconocían la situación exacta de las 7,5 hectáreas en las que se iba a explotar el mineral.

Afirma "Caolina, S.L." que si la Sala hubiera efectuado una correcta apreciación del informe pericial habría concluido que la declaración de impacto rechazó "sin fundamento alguno, arbitraria y caprichosamente" la explotación minera. Y añade que "[...] si se siguieran los criterios a los que hemos hecho referencia a lo largo de este primer motivo de casación [los aplicados por la Dirección General de Calidad Ambiental], en ninguna parte del territorio del Estado podría existir una sola explotación minera y, con ello, lógicamente resulta infringido, además del art. 9.3 de la Constitución citado, lo establecido en el art. 45.2 de la misma norma, que impone a los poderes públicos la obligación de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, entre los que se encuentran los recursos mineros".

Constituye doctrina constante de esta Sala que las discrepancias de los recurrentes con la valoración de la prueba efectuada por el tribunal de instancia no bastan para fundar un motivo casacional. Esta modalidad de recurso no tiene por objeto repetir el debate de instancia sobre los hechos y no existe un motivo de casación específico que permita denunciar el error en que hubiese podido incurrir la Sala de instancia al apreciar los elementos de prueba. Es cierto que cabe aducir la infracción de normas o jurisprudencia reguladoras del valor tasado de determinadas pruebas, en los contados casos en que la apreciación de la prueba no es libre, o bien mantener que la llevada a cabo por la Sala de instancia resulta de todo punto ilógica o arbitraria. Tales imputaciones no pueden confundirse, sin embargo, con la mera discrepancia de quien las suscribe respecto de la valoración de la prueba hecha en la instancia.

Pues bien, a pesar de que la recurrente "es consciente" de dicha doctrina, según sus propias palabras introductorias, no duda en basar la impugnación del fallo sobre argumentos críticos que únicamente atañen al peso específico que el tribunal de instancia ha otorgado a unos determinados informes (los elaborados por los técnicos de la Administración, entre los que figura un ingeniero de montes) respecto de otros (el suscrito por el ingeniero de montes designado perito en el proceso). Si este recurso fuera de apelación, podría haberse repetido ante la Sala del Tribunal Supremo el debate procesal de instancia y nos veríamos obligados a analizar detalladamente los puntos de fricción entre uno y otro informe, puestos asimismo en relación con las declaraciones testificales de quienes intervinieron en la redacción del primero.

Deberíamos, pues, si de una apelación se tratara, examinar entre otras cuestiones la mayor o menor proximidad de la concesión solicitada a lugares de interés comunitario (LIC) o a zonas de especial protección de aves (ZEPA) y las posibles afecciones para los espacios protegidos que eventualmente implicaran las labores extractivas, así como analizar si la cantera propuesta amenazaba hábitats vegetales también protegidos o si, en virtud de la orografía de la zona, había un elevado riesgo de erosión general y riesgo de contaminación de los acuíferos. Cuestiones todas ellas sobre las que existen puntos de vista en parte discrepantes según los informes antes citados, que por eso mismo se someten a la apreciación, en principio no revisable, del tribunal de instancia.

El planteamiento en casación necesariamente ha de ser diferente y, como ya hemos expresado, no nos corresponde aquella función estimativa sino tan sólo la más limitada de comprobar que la apreciación de las pruebas efectuada por el tribunal de instancia, aunque pudiera ser discutible, no incurre en irrazonabilidad o carencia de toda lógica. Y así sucede en este caso, especialmente si se toma en consideración un elemento de juicio justamente subrayado por aquél, esto es, la indefinición en que incurrió el promotor del proyecto extractivo al no precisar la ubicación exacta de las 7,5 hectáreas en las que, dentro de las 89 solicitadas, se llevaría a cabo.

A partir de este dato relevante la Sala bien podía corroborar que la postura de la Administración era correcta cuando tomaba como superficie de referencia para apreciar los impactos ambientales toda la concesional, pues en principio sobre cualquier parte de ella podía ubicarse la explotación minera. De hecho, en el estudio de impacto ambiental presentado inicialmente por la empresa solicitante a la Administración se afirmaba que, dentro de la superficie de las nueve cuadrículas mineras, la "realmente afectada por las labores de extracción durante la vía útil del proyecto será la de [...] 89.6875 hectáreas" . Y la Sala subrayaba, en este sentido, cómo el perito judicialmente designado también había reconocido que la empresa no había fijado "la situación exacta de las 7,5 hectáreas que están previstas explotar".

Apreciada esta circunstancia, las conclusiones de los informes oficiales sobre las afecciones a espacios protegidos no quedaban plenamente desvirtuadas por el dictamen del perito, como se afirma en el primer motivo casacional. En su informe el perito no llegaba a rechazar el dato de la cercanía de la superficie concesional a lugares protegidos (aunque aquella superficie no coincidiera topográficamente con los límites de éstos) y no negaba tampoco que, en función de cuál fuera la concreta ubicación de la cantera, pudiera darse el riesgo de erosión que destacaba la declaración de impacto ambiental o la afectación a la capa freática.

Todas estas consideraciones abonan el rechazo del motivo. Formulada la solicitud en los términos en que la empresa lo había hecho, a ellos debía referirse la declaración de impacto ambiental. Y, por las razones que acabamos de exponer, el juicio de la Sala de instancia respecto de los informes técnicos que habían estimado, en un sentido o en otro, las afecciones medioambientales eventualmente derivadas de la explotación minera en modo alguno pueden calificarse de irrazonable o arbitrario.

Es ya casi innecesario añadir que, rechazado el motivo en lo que se refiere a la prueba, mal podría admitirse la vulneración de los dos preceptos constitucionales invocados en el primer motivo. La utilización racional de los recursos naturales ( apartado 2 del artículo 45 de la Constitución ) determinará, en unos casos, la autorización y en otros el rechazo de los proyectos mineros o de cualquier otro tipo, siempre en función de sus características y las repercusiones que tengan sobre otros valores asimismo constitucionales como el de la protección del medio ambiente, al que remite el apartado primero de aquel precepto. Como en otras ocasiones hemos afirmado, la referencia directa a la Constitución no es determinante cuando los problemas jurídicos planteados se suscitan en torno a la mera aplicación de normas legales respetuosas con aquélla.

En el segundo motivo de casación afirma la sociedad recurrente que la Sala vulnera, por aplicación indebida, el artículo 83.3 (en relación con el artículo 43) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

A juicio de "Caolina, S.L.", la declaración de impacto ambiental tiene su propio procedimiento y culmina con una resolución que tanto puede ser expresa como presunta, obtenida por silencio. Aun cuando no sea susceptible de impugnación autónoma, "ello no quiere decir que se trate de un mero informe, por muy importante que sea, sino de una resolución". Concluye, como ya hizo en la instancia, que en este caso la secuencia temporal entre las fechas inicial (20 de octubre de 2003) y final (3 de junio de 2004) del procedimiento para aprobar la declaración de impacto ambiental determina que ésta última se hubiera de entender formulada con carácter favorable, por silencio administrativo positivo, tanto si el plazo fuera de treinta días, de dos o de seis meses, en función de la norma aplicable. Sentado lo cual, no podría prevalecer la ulterior declaración desfavorable expresa y tardíamente formulada por la Consejería de Medio Ambiente, en contravención del artículo 43.4 de la Ley 30/1992 .

El motivo tampoco puede ser acogido. La premisa de la que debemos partir al analizarlo es la que esta Sala ha sentado (desde la sentencia de 17 de noviembre de 1998 ) en cuanto a la naturaleza jurídica de las declaraciones de impacto ambiental. Doctrina que hemos mantenido ulteriormente y que se refiere a la normativa estatal, esto es, al régimen jurídico establecido por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (que adecuaba el ordenamiento jurídico interno a la legislación comunitaria vigente entonces en materia de evaluación de impacto ambiental) y al Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero de 2008, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (este último obviamente no aplicable al caso de autos por razones temporales).

La síntesis de aquella postura jurisprudencial, ya doctrina consolidada, puede leerse, entre otras, en la sentencia de 10 de noviembre de 2011 (recurso de casación 4980/2008 ) que la resume en los siguientes términos:

"[....] La doctrina de este Tribunal Supremo radica en que la Declaración de Impacto Ambiental tienen un carácter instrumental o medial en relación con la decisión final de llevar a cabo un determinado proyecto, de donde se deriva que no se trata de un acto administrativo definitivo, ni de un acto de trámite cualificado que pueda ser impugnado de modo autónomo en vía jurisdiccional ( artículo 25.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), por lo que únicamente puede ser impugnado con motivo de la impugnación que se dirija contra el acto administrativo que ponga fin al procedimiento. En este sentido se ha pronunciado esta Sala, específicamente en relación con las declaraciones de impacto ambiental, en sentencias de 29 de Mayo del 2009 (casación 1945/2007 ), 14 de noviembre del 2008 (casación 7748/2004 ), 13 de octubre de 2003 (casación 4269/1998 ), 13 de noviembre de 2002 (casación 309/2000 ), 25 de noviembre de 2002 (casación 389/2000 ), 11 de diciembre de 2002 (casación 3320/2001 ) y 17 de noviembre de 1998 (casación nº 7742/1997 ), entre otras.

Sólo como excepción se han considerado impugnables autónoma y separadamente de la resolución final del procedimiento autorizatorio de la obra o actividad aquellas resoluciones en las que se decide no someter a evaluación de impacto ambiental un determinado proyecto; y ello porque esa decisión produce un efecto inmediato, la ausencia de evaluación, y se adopta con criterios propios e independientes, no integrándose en la decisión aprobatoria del proyecto. Pueden verse en este sentido las sentencias de esta Sala de 23 de enero de 2008 (casación 7567/2005 ) y 13 y 27 de marzo de 2007 ( recurso de casación 1717/2005 y 8704/2004 )".

Pues bien, una de las consecuencias lógicas y derivadas de nuestra doctrina es la inaplicabilidad del artículo 43 de la Ley 30/1992 a las declaraciones de impacto ambiental sujetas a los Reales Decretos Legislativos 1302/1986 y 1/2008. La falta de respuesta o la demora del órgano ambiental que sobrepase los "techos máximos" temporales de que dispone para emitir aquellas declaraciones podrán tener otros efectos pero no legitiman al solicitante de la autorización (quien, recordemos, lo que insta de la Administración es la autorización del proyecto en cuanto tal, petición principal de la que es meramente accesoria la solicitud de que se emita una previa declaración de impacto en sentido favorable) para "entenderla estimada por silencio", consecuencia jurídica a la que se refiere el artículo 43 citado.

A tenor del artículo 43 de la Ley 30/1992 la estimación por silencio "tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento", esto es, culmina y pone fin a un procedimiento administrativo iniciado a solicitud del interesado, solicitud que se considera resuelta favorablemente en los casos en que ello no viene vedado por otras disposiciones. No pueden producirse dichos efectos estimatorios presuntos, por silencio positivo, cuando ni siquiera el acto expreso al que aquél vendría a sustituir "resuelve" propiamente nada, en la medida en que no constituye sino un elemento de "juicio prospectivo, técnico y jurídico" (son palabras de nuestra sentencia de 17 de noviembre de 1998 ) que, sin carácter vinculante para el órgano sustantivo finalmente decisor, se inserta como trámite en el verdadero "procedimiento" que es el autorizatorio del proyecto.

El hecho de que las declaraciones de impacto ambiental se aprueben mediante "resoluciones" administrativas no les confiere, insistimos, una naturaleza distinta de la que antes hemos subrayado. Aquellas declaraciones no son en realidad "tomas de decisiones", esto es, manifestaciones de la voluntad administrativa, sino la expresión -sin duda relevante- de un informe basado en estudios y análisis técnicos mediante el cual se "estiman" los efectos que la ejecución de un determinado proyecto puede causar sobre el medio ambiente, informe que ha de ser "tomado en consideración" por el órgano sustantivo que autorizará o rechazará a la postre el proyecto correspondiente. Con ellas se trata de facilitar a los órganos decisores "la información adecuada que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente". Este mismo carácter no decisor deriva del artículo 6 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (esto es, de la Directiva comunitaria cuya incorporación al Derecho español llevaron a cabo los Reales Decretos Legislativos antes citados) a tenor del cual "[...] los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente, tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización".

Siendo todo ello así, debemos concluir que resulta inaplicable a este género de declaraciones el régimen del silencio positivo establecido en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de modo que a las declaraciones de impacto ambiental formuladas fuera de plazo tampoco les alcanza la regla establecida en el apartado 3, letra a), de aquél ("en los casos de estimación por silencio administrativo la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo").

Añadiremos que esta misma conclusión -obtenida del análisis conjunto de las normas estatales en materia de declaración de impacto ambiental y silencio administrativo- ha prevalecido ulteriormente incluso cuando se ha generalizado la figura de los proyectos sometidos únicamente a comunicación o declaración responsable, en paralelo con la ampliación de los supuestos de silencio positivo. La exigencia de una expresa (y publicada) declaración de impacto se contiene también en el nuevo artículo 18 bis del Real Decreto Legislativo 1/2008, a tenor del cual "cuando, de acuerdo con la Ley, se exija una declaración responsable o una comunicación para el acceso a una actividad o su ejercicio y una evaluación de impacto ambiental, la declaración responsable o la comunicación no podrá presentarse hasta haber llevado a cabo dicha evaluación de impacto ambiental y, en todo caso, deberá disponerse de la documentación que así lo acredite, así como de la publicación en el diario o boletín oficial correspondiente de la pertinente resolución. Carecerá de validez y eficacia a todos los efectos la declaración responsable o la comunicación relativa a un proyecto que no se ajuste a lo determinado en la declaración de impacto ambiental o en la resolución de no sometimiento a evaluación de impacto ambiental".

Las consideraciones expuestas bastan para excluir que la declaración de impacto ambiental pueda, en nuestro sistema jurídico, entenderse aprobada por silencio administrativo positivo. Por lo demás, y como argumento adicional, el principio inspirador de la Directiva 85/37/CEE, después modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, es que los efectos de un proyecto sobre el medio ambiente se evalúen tras la realización de determinados trámites (entre ellos, de manera destacada, la información pública). En su artículo 8 aquella Directiva obliga a que los resultados de las consultas y la información recogida en virtud de los artículos 5, 6 y 7 sean tomados en consideración en la evaluación de impacto. La admisión de declaraciones de impacto ambiental obtenidas por silencio positivo presentaría problemas de muy difícil compatibilidad con estas disposiciones comunitarias si el estudio de impacto ambiental originariamente presentado por el promotor del proyecto se convirtiera sin más, en virtud del efecto favorable del silencio positivo, en declaración de impacto "respaldada" por la Administración y obstativa (por efecto del artículo 43.3 de la Ley 30/1992 ) a otra ulterior en sentido diferente pues, entre otros problemas, ello significaría tanto como prescindir del resto de elementos de juicio derivados de las consultas e información pública llevadas a cabo tras la presentación del estudio por parte del promotor.

De hecho, aun cuando no referida a esta Directiva, sino a la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de febrero de 1991 (asunto C-360//87 Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana ) ya había considerado que no era conforme con ella el derecho interno italiano en cuya virtud se entendía tácitamente concedida la autorización de vertidos por el transcurso de seis meses sin respuesta administrativa expresa. El Tribunal de Justicia consideró que si la Directiva 80/68 establecía un procedimiento específico de investigación previa que debía poner de manifiesto las consecuencias del sistema de vertidos para el medio ambiente, "[...] una autorización tácita no puede ser compatible con las exigencias de la Directiva".

Años después, en la sentencia de 14 de junio de 2001 (asunto C-230/00 ) el Tribunal de Justicia extendería este mismo criterio a otras normas comunitarias relativas al medio ambiente. Afirmó en concreto, con relación a la Directiva 85/337 y otras análogas, que "[...] una autorización tácita no puede ser compatible con las exigencias de las Directivas a que se refiere el presente recurso, puesto que en ellas se establecen mecanismos de autorización previa, en el caso de las Directivas 75/442, 76/464, 80/68 y 84/360, o bien procedimientos de evaluación anteriores a la concesión de la autorización, en el caso de la Directiva 85/337". Aun cuando ambas sentencias se refieran más bien a las autorizaciones finales, su doctrina podría servir de criterio para el juicio de compatibilidad de la norma nacional si prevaleciese la interpretación auspiciada por la recurrente. Dado que hemos rechazado esta última, es innecesario avanzar más al respecto.

Las consideraciones vertidas en los dos fundamentos jurídicos precedentes bastan para desestimar el segundo motivo casacional. Aun cuando en él se haya denunciado la "aplicación indebida" del artículo 83.3 de la Ley 30/1992, la apelación a esta norma no cambia el resultado del proceso, una vez que hemos fijado nuestra posición sobre la inaplicabilidad del silencio administrativo positivo a las declaraciones de impacto ambiental.

De hecho, el desarrollo argumental del motivo se centra en la interpretación del artículo 43 de la Ley 30/1992 auspiciada por la sociedad recurrente, que no reputamos adecuada. La alusión a la "previsión genérica" del artículo 83.3 que en él se hace lo es a los meros efectos de discrepar de la tesis del tribunal de instancia sobre el carácter no resolutorio de dichas declaraciones, al que anteriormente nos hemos referido en los términos ya expuestos.

En el tercer y último motivo de casación "Caolina, S.L" sostiene que la Ley 5/1999, de Evaluación Ambiental de Castilla-La Mancha (en concreto, su artículo 12.3 según la versión entonces vigente, antes de su derogación por la Ley 4/2007) "determinaba el sentido positivo del silencio en relación a los expedientes de evaluación en los que no se formulara una DIA dentro del plazo establecido para dictar la misma". Afirma que aquel precepto "no sólo fue desconocido por la Administración recurrida sino, lo que nos parece más grave, ha sido desconocido por el Tribunal del que procede la sentencia recurrida".

Consciente la parte -y así lo reconoce- de que no puede aducir "la infracción del artículo 12 de la citada Ley 5/1999 como motivo y fundamento de la casación que al ser ley autonómica no tiene acceso a este recurso", trata de instrumentar su censura a la Sala de instancia imputándole haber "infringido y desconocido tanto el artículo 117.1 de la Constitución, que somete a los integrantes del poder judicial 'al imperio de la ley' (y al no cumplir un precepto integrado en nuestro ordenamiento jurídico es ir en contra de dicho sometimiento al imperio de la Ley), como el artículo 5 de la LOPJ, según el cual la Constitución (y el artículo 117.1 citado forma parte de ella) es la norma suprema del ordenamiento jurídico y vincula a todos los Jueces y Tribunales".

El motivo es inadmisible en los términos en que viene planteado pues lo contrario supondría tanto como dar acogida por esta vía a cualquier discrepancia de los recurrentes con el modo en que los tribunales de instancia interpretan y aplican las leyes aprobadas por las Comunidades Autónomas. Bastaría, en efecto, la mera cita de los dos preceptos invocados para abrir sin más la casación a cuestiones que, con arreglo al artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional, quedan excluidas de este recurso extraordinario.

Como quiera que ni del artículo 117.1 de la Constitución ni del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial se deduce que el recurso de casación, de configuración legal, deba tener un régimen u otro, y el actualmente vigente residencia en los Tribunales Superiores de Justicia, y no en el Tribunal Supremo, la interpretación final de las normas emanadas de las Comunidades Autónomas, sobre cuya eventual infracción no cabe fundar el recurso extraordinario, no nos corresponde decidir si en el caso de autos la Sala de instancia acertó o no al juzgar sobre la interpretación y aplicación del artículo 12.3 de la Ley 5/1999, de Evaluación Ambiental de Castilla-La Mancha .

Procede, por tanto, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español