STS, 24 de Mayo de 2012

Con fecha 21 de julio de 2005, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid adoptó un acuerdo sobre declaración de interés público de las obras para duplicar la carretera M-501 cruce M-522 hasta Navas del Rey. También la Secretaría General Técnica de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid dictó Resolución de 27 de julio de 2005, por la que se hizo pública la adjudicación del contrato de obras de dicha duplicación de la calzada, que fue suscrito el 19 de abril de 2006.

En escrito de fecha 13 de octubre de 2005, la representación de la Sociedad Española de Ornitología interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 9ª, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid y la Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Transportes e Infraestructuras, que se tramitó con el número 553/2005, formalizando la correspondiente demanda el día 4 de mayo de 2006 y siendo resuelto por sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de julio de 2008, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarando la nulidad de pleno derecho de las actuaciones administrativas impugnadas, reponiendo el procedimiento administrativo al momento inmediatamente anterior al que fueron dictadas con, en su caso, restitución a su estado anterior de la zona afectada por el proyecto a que se refieren dichas actuaciones.

La defensa y representación de la Comunidad de Madrid en escrito de 29 de julio de 2008 preparó recurso de casación, procediéndose después por la Sala de instancia, en providencia de 1 de septiembre de 2009, a tener por preparado el recurso de casación, con ulterior emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

En escrito de 15 de diciembre de 2009, la defensa y representación de la misma Comunidad Autónoma interpuso recurso de casación, interesando la revocación de la indicada sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y pretendiendo, entre otros extremos, que se dicte en su día nueva sentencia por la que se anule la anterior. Dicho recurso fue admitido a trámite mediante auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 10 de junio de 2010, en lo que respecta a los motivos primero y segundo, inadmitiéndose a trámite los motivos tercero y cuarto del recurso de casación interpuesto.

La representación de la Sociedad Española de Ornitología, en escrito de 22 de noviembre de 2010, se opuso al recurso interpuesto pretendiendo que se declare no haber lugar al mismo con expresa confirmación de la sentencia impugnada y con imposición de costas a la parte recurrente.

Declaradas conclusas las presentes actuaciones y remitidas por la Sección Sexta, se señaló para votación y fallo del recurso el día 23 de mayo de 2012, fecha en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las prescripciones legales establecidas.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección

El objeto del recurso consiste en determinar si es conforme a Derecho la sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 1 de julio de 2008, que estimó el recurso contencioso-administrativo número 553/2005 promovido por la representación de la Sociedad Española de Ornitología contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 21 de julio de 2005, sobre declaración de interés público de las obras para duplicar la carretera M-501, y contra la Resolución de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de dicha Comunidad, de 27 de julio de ese mismo año, por la que se hizo pública la adjudicación del contrato de duplicación de la calzada de la carretera M-501, correspondiente al tramo M-522, de Quijorna a Navas del Rey.

Como consecuencia de dicha estimación, la expresada sentencia declaró la nulidad de pleno derecho de las actuaciones administrativas impugnadas, reponiendo el procedimiento administrativo al momento inmediatamente anterior al que fueron dictadas con, en su caso, restitución a su estado anterior de la zona afectada por el proyecto a que aluden las actuaciones de referencia.

Con carácter previo al examen de los motivos de casación procede tener en cuenta los siguientes antecedentes:

1. ) En fecha 8 de mayo de 1997, la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid aprobó técnicamente el proyecto de trazado para la duplicación de calzada de la carretera M-501 en el tramo comprendido entre las carreteras M-511 a M 510, luego reducido al tramo entre los kilómetros 9,7 y 39,5.

2. ) El proyecto y el estudio de impacto ambiental fueron sometidos a información pública mediante Resolución de 23 de mayo de 1997. Se da la circunstancia de que parte de esta carretera atraviesa la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) ES0000052 «Encinares del río Alberche y río Cofio» y un espacio de montes preservados, lugar que posee múltiples hábitat y especies calificadas como prioritarias por la Directiva 92/43/CEE y el Real Decreto 1997/1995.

3. ) Por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 15 de enero de 1998, revisado por Acuerdo de 2 de septiembre de 1999, se aprobó la propuesta de lista regional de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) para su inclusión en la Red Natura 2000. En él se proponía el lugar coincidente con la ZEPA y el 19 de julio de 2006, la Comisión Europea aprobó el lugar seleccionado como LIC ES311007 «Cuenca de los ríos Alberche y Cofio».

4. ) El 2 de abril de 1998 recayó la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental (DIA) sobre el proyecto inicial de desdoblamiento y en ella se dividía en dos tramos el proyecto, antes y después del inicio de la ZEPA. La DIA fue favorable para el primer tramo y desfavorable para el segundo, delimitado éste entre los kilómetros 21,8 y 39,5. En el tramo que obtuvo DIA favorable, el proyecto fue ejecutado y entró en servicio en el año 2001.

5. ) El 7 de octubre de 1999, la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes suscribió un convenio con el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) para la realización de un análisis ambiental y de la influencia sobre la fauna silvestre del desdoblamiento y puesta en servicio del tramo de carretera que discurría por la ZEPA. El análisis fue emitido en noviembre de 2000 y concluyó que los efectos de las obras y de la puesta en servicio de la infraestructura tendrían efectos negativos sobre los elementos naturales, tanto a corto, medio y largo plazo, proponiendo un trayecto alternativo para la circulación y recomendando, entre otras medidas, la reducción al máximo de los impactos de la carretera entonces existente. 6º) Por Orden 903/2001, de 5 de abril, de la Consejería de Medio Ambiente, se declaró la iniciación del procedimiento del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la ZEPA.

7. ) El 3 de diciembre de 2003, la Consejería de Transportes e Infraestructuras aprobó el denominado proyecto de ensanche y mejora de la carretera M-501, tramo M-522 a Navas del Rey, sometiéndose a información pública la relación de bienes y derechos afectados de expropiación el 18 de diciembre de ese año y por Resolución de 8 de junio de 2004 se sometió de nuevo a información pública para corregir algunas de las superficies de las fincas expropiadas, sin que exista constancia del comienzo de la ejecución de este proyecto.

8. ) En el año 2004, los Ayuntamientos afectados por este proyecto aprobaron mociones solicitando de la Comunidad de Madrid el desdoblamiento de la carretera y en julio de 2005 se elaboró por la Dirección General de Carreteras un estudio del tráfico rodado que soportaba el tramo en cuestión, en el que se consideraba justificada la necesidad de duplicación por los accidentes de tráfico y las congestiones de la vía, por lo que la Consejería de Transportes e Infraestructuras ordenó la redacción de un nuevo proyecto de ensanchamiento que contemplara la duplicación de calzadas.

9. ) Por acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de julio de 2005, se resolvió la discrepancia existente entre el órgano sustantivo y el medio-ambiental sobre ese nuevo proyecto a favor del primero, declarando asimismo el interés general por razones de seguridad vial del proyecto "Duplicación de calzada de la carretera M-501. Tramo: M-522 a Navas del Rey". El Consejo de Gobierno fundamentaba su criterio en el incremento de la intensidad tráfico a partir del año 2001, las retenciones de vehículos y el muy superior índice de peligrosidad del tramo no desdoblado respecto del desdoblado, así como en la redacción del nuevo proyecto, cuidando de subsanar los problemas en los que hacía hincapié el estudio del CSIC y en la adopción de medidas correctoras y medidas compensatorias.

10. ) Por la Consejería de Transportes se dio traslado de este acuerdo el 27 de julio de 2005 al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación «a los efectos de que se informe a la Comisión Europea» en cumplimiento de lo establecido en el artículo 6.4 del Real Decreto 1997/1995 y el nuevo proyecto fue aprobado por la Consejería de Transportes el 25 de octubre de 2005 y sometido, por orden del mismo día, a información pública la relación de bienes y derechos afectados por el expediente de expropiación forzosa.

11. ) Por Acuerdo de la Comunidad de Madrid de 27 de julio de 2005 se adjudica el contrato de duplicación de la calzada en el tramo indicado, impugnándose este último Acuerdo y el precedente de 21 de julio de 2005 sobre declaración de interés público por la Sociedad Española de Ornitología, siendo resuelto por sentencia de la Sección Novena de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de julio de 2008, que con remisión a la precedente sentencia de dicha Sala de 14 de febrero de 2008, dictada en el recurso nº 706/2005, declara la nulidad de pleno derecho de los acuerdos recurridos y ordena retrotraer el procedimiento al momento anterior al que fueron dictados, con reposición, en su caso, al estado anterior.

La sentencia estima el recurso contencioso-administrativo sobre la base, esencialmente, de los siguientes fundamentos jurídicos extractados:

- La normativa reguladora de la evaluación de impacto ambiental estaba constituida por la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la Ejecución del anterior, y la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CEE. En todos los textos mencionados la necesidad de la evaluación ambiental se vincula con la existencia de un proyecto, sin distinguir de qué tipo de proyecto se trata. Ahora bien, en materia de carreteras la Ley 3/1991, de 7 de marzo de la Comunidad de Madrid, regula un procedimiento de planeamiento para la ejecución de infraestructuras viarias que comprende dos proyectos sucesivos sobre la misma infraestructura: el de trazado y el de construcción. El de trazado consiste en una "definición detallada de los terrenos y bienes afectados por el proyecto, así como los centros de población, producción o enlace con otros medios de transporte a los que afecte dicha vía, con la justificación técnica correspondiente en todos los casos", y el de construcción "en el desarrollo completo de la solución óptima, incluye la preceptiva evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la legislación medioambiental específica" (artículo 21.1).

- En este caso fue el denominado "Proyecto de trazado duplicación carretera M 501. Tramo: M-511 a M-501", fechado en noviembre de 1996 y aportado con la demanda como documento 1, el que fue objeto de evaluación ambiental y sometido a información pública, por lo que sería redundante exigir la tramitación de un nuevo procedimiento de evaluación ambiental para el caso de que ambos proyectos tuvieran una idéntica incidencia en el medio por responder a un idéntico trazado y condiciones. En esta hipótesis debe entrar en aplicación lo dispuesto en el artículo 4.2 de la Ley 2/2002, es decir, la exclusividad de una evaluación sobre cada proyecto. Así, la validez de la evaluación ambiental original para el proyecto cuya aprobación es aprobado impone el análisis de tres distintos aspectos: el valor temporal de la DIA, la eventual modificación de las circunstancias existentes entre la evaluación ambiental y la emisión del acto recurrido y, por último, la concordancia entre el primitivo proyecto y el recientemente aprobado.

- La pérdida de valor de la DIA por el transcurso del tiempo es enfocada por la recurrente desde una doble perspectiva: la caducidad del procedimiento en que fue emitida y el sometimiento de su eficacia a un determinado plazo. En lo referente a la caducidad del procedimiento, la pretensión de la demandante se basa en la Ley 8/1999, de 9 de abril, de adecuación de la normativa de la Comunidad de Madrid a la Ley Estatal 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992. Dicho texto tiene por finalidad fijar la duración máxima de los procedimientos esencialmente a los efectos del silencio administrativo. El arículo 3 de esa Ley establece que "la duración máxima de los procedimientos de concesión de licencias o autorizaciones relativas a proyectos o actividades sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental será de dieciocho meses". Ahora bien, aparte de que esta previsión legislativa no es aplicable a la ejecución de obras públicas como la de autos, los efectos que produce el incumplimiento del plazo quedan reducidos a los del silencio administrativo o el archivo del procedimiento, pero éste sólo en los procedimientos sancionadores o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen ( artículo 44.2 LRJ-PAC ), que tampoco es el caso. Y aparte de ello, nada obsta a que la DÍA, como decisión del procedimiento evaluatorio de la incidencia ambiental del proyecto, pueda surtir efectos fuera del plazo del procedimiento de concesión de autorización.

- Tras el informe elaborado por el CSIC, la Administración desechó el proyecto de desdoblamiento, inclinándose por efectuar otro de simple ensanche y mejora de la carretera que se desconoce si se llevó a efecto. Este proyecto se aprobó el 3 de diciembre de 2003 por la Consejería de Transportes e Infraestructuras. Sin embargo, este acto, aun cuando pudiera entenderse que puso fin al procedimiento seguido con motivo de dicha obra pública, no impide que pueda ser modificado con posterioridad en función del mismo interés público que subyace en el proyecto, ni tampoco que deba negarse valor a los informes técnicos, estudios previos y otros actos y resoluciones emitidos con anterioridad.

- En lo relativo a la caducidad de la DÍA, esta Declaración, al menos cuando es favorable, está sometida a plazo cuyo vencimiento produce la caducidad, según terminología del artículo 4 del Real Decreto legislativo 1302/1986 . La restricción temporal de la validez de la DIA tiene aparentemente su fundamento en una presunción de modificación de las circunstancias por el mero paso del tiempo, pues aun vencido el plazo permite declarar la vigencia de la Declaración si no se han producido cambios sustanciales y en este caso, el límite a la validez es recogido en los artículos 37 y seguientes de la Ley 2/2002, al exigir la revisión de la DÍA si el proyecto no es iniciado en el plazo de dos años, y en el ahora vigente 4 del Real Decreto Legislativo, redactado por la disposición final primera uno de la Ley 9/2006, de 28 abril, con el fin de atender la demanda interpuesta contra el Reino de España por la Comisión Europea por la incompleta transposición de la Directiva 85/337/CEE, que establece que la DIA caducará si no comienzan las obras en el plazo que establezca la Comunidad Autónoma y, de tratarse de obras autorizadas o aprobadas por la Administración General del Estado, en el plazo de cinco años. En ambos casos, la producción de la caducidad sólo determina la revisión de la Declaración por el mismo órgano que la dictó, que puede otorgarla plena validez.

- En el presente supuesto, la DIA sobre el proyecto inicial se fragmentó en dos resoluciones, favorable y desfavorable a la ejecución en sendos tramos de carretera y recae sobre la parte del proyecto cuya DÍA es favorable la advertencia recogida en la misma de la necesidad de contar con una nueva evaluación de impacto ambiental en caso de retrasarse el inicio de la ejecución del proyecto más de un año. No obstante, no hay ninguna indicación semejante en la DIA desfavorable. Y tampoco existe ninguna limitación temporal en la normativa para los casos de DIA negativa, ausencias que son posiblemente fruto del carácter vinculante de la DIA desfavorable, toda vez que, a salvo del supuesto de resolución de discrepancia, la DIA positiva "constituye requisito previo e indispensable para el otorgamiento de cualquiera de las autorizaciones o licencias que los proyectos o actividades sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental precisen para su ejecución, siendo, asimismo, el contenido de dicha Declaración de Impacto Ambiental vinculante para tales autorizaciones o licencias", de manera que "las licencias o autorizaciones otorgadas contraviniendo lo dispuesto en el apartado anterior serán nulas de pleno derecho" ( artículo 36 de la Ley 2/2002 ). En principio, en este contexto normativo no parece preciso acortar los efectos temporales de una evaluación ambiental negativa cuando este contenido impide de por sí la ejecución de la actividad. El límite genérico de dos años para la revisión, o de un año que se estableció en este caso concreto, tan sólo puede servir como criterio interpretativo o presunción de la variación de las circunstancias cuando ha transcurrido un periodo apreciable entre el dictado de la resolución y el comienzo de las obras, interpretación que no puede razonablemente alcanzar a negar todo valor a la antigua DIA. - La DÍA constituye una resolución administrativa que tiene una naturaleza eminentemente circunstancial, como claramente reconoce el precitado artículo 4.2 de la Ley 2/2002 cuando hace depender la eficacia de la evaluación ambiental a la modificación de "los parámetros o circunstancias que fueron tenidos en cuenta para su emisión". Tales parámetros o circunstancias están constituidos por todos aquellos elementos ambientales y jurídicos que configuran el contenido de la evaluación, entre otros las condiciones sociodemográficas de la población del área de influencia de la instalación y descripción de las zonas habitadas próximas actuales o futuras, distancias críticas y análisis de los factores de riesgo para la salud de las poblaciones limítrofes, según su naturaleza, y la compatibilidad del proyecto con la legislación vigente y con planes y programas europeos, nacionales y autonómicos en materia ambiental ( artículo 28.1, letras e y n de la Ley 2/2002 ), aspectos relevantes asimismo contemplados en la Directiva 85/337/CEE.

- La declaración como LIC no tuvo lugar hasta su aprobación el 19 de julio de 2006 por la Comisión Europea, esto es, con posterioridad a la aprobación del nuevo proyecto. Pero no puede privarse de toda consecuencia a la propuesta que la propia Administración recurrida hizo con tal fin ya el 15 de enero de 1998 y confirmó el 2 de septiembre del siguiente año. Como destaca el Letrado de la Comunidad de Madrid, el Tribunal de las Comunidades Europeas ha declarado que la mera propuesta de LIC por un Estado miembro no es equiparable en sus efectos jurídicos de protección del medio ambiente a su inclusión efectiva por decisión de la Comisión Europea en la lista de LICs (así, en sentencia de 14-9-2005, asunto G-244/2005, que reproduce anteriores pronunciamientos, entre ellos la Sentencia de 13-1 -2005, asunto C- 117/2003).

- La simple propuesta no es, sin embargo, irrelevante, pues obliga al Estado a adoptar las medidas de protección apropiadas para salvaguardar el interés ecológico del lugar. Otra solución atentaría en nuestro Derecho contra la vinculación de los propios actos, pues reconocido por la Administración el alto interés de un área determinada y la necesidad de someterlo a una de las más intensas medidas protectoras, sería incoherente utilizar la demora en la declaración formal como LIC para permitir la privación total o parcial de los elementos que justificaron la propuesta. En la misma sentencia, el Tribunal Europeo declara que en esa situación provisional "los Estados miembros tienen la obligación de adoptar, de conformidad con las disposiciones del Derecho nacional, todas las medidas necesarias para evitar intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de los lugares incluidos en la lista nacional remitida a la Comisión".

- En lo que se refiere a la modificación de otros elementos, no puede soslayarse que desde el año 1998 al 2005 las poblaciones humanas del ámbito de la ZEPA han sufrido variaciones. En caso contrario carecería de sentido la razón contenida en el acto impugnado para la duplicación de la calzada: el aumento de tráfico rodado de la carretera M-501 en un 40% desde el año 2001 al 2004 y sobre todo a causa de la entrada en funcionamiento del tramo actualmente desdoblado. En las observaciones a la Comisión Europea remitidas por la Comunidad de Madrid se pone de manifiesto cómo la evolución del tráfico desde el desdoblamiento del tramo 1 de la carretera M-501 en 2001 es el motivo de la aprobación del nuevo proyecto, evolución que aumentará en los años posteriores según previsión manifestada por la Dirección General de Carreteras en el Estudio sobre Tráfico en que se apoya la decisión de la Administración. Estas circunstancias, unida al riesgo del incremento poblacional de la zona de que advierten los informes técnicos obrantes en el expediente, hubieran aconsejado el parecer de los órganos medio- ambientales sobre la validez de los criterios de que partió la DIA de 1998, habida cuenta de que el Estudio de Impacto Ambiental no contempló las alternativas al proyecto en función de las consecuencias de la entrada en funcionamiento de la nueva infraestructura (página 8) de la DIA.

- Sería innecesario una nueva DIA si el proyecto aprobado por la Consejería de Transportes el 25 de octubre de 2005 es mero desarrollo del aprobado técnicamente por la Dirección General de Carreteras el 8 de mayo de 1997 de la Comunidad de Madrid con la adición de medidas correctoras a fin de dar cumplimiento a las indicaciones de los informes ambientales oficiales. Ya se ha dicho que, según declara la resolución de discrepancia, en la redacción del nuevo proyecto «se ha tenido especial cuidado en subsanar los problemas en los que el Estudio del CSIC hacía hincapié como posibles afecciones a la fauna y flora del entorno», enumerando seguidamente algunas de estas medidas. Entre ellas se encuentra un trazado prácticamente paralelo a la calzada actual, exceptuando algunas curvas y cambios de rasante, la disminución de la mediana y otras. No estamos, por tanto, ante el supuesto general previsto en la normativa sobre evaluación de impacto ambiental en que el proyecto sometido a dicha evaluación acoge con posterioridad los condicionamientos impuestos por la DIA, requisito decisivo de su aprobación bajo sanción de nulidad ( artículo 36 de la Ley 2/2002 ), pues no existen tales condicionamientos ni en la DIA efectivamente emitida, pues es negativa, ni en el informe del CSIC aparte de su tajante parecer contrario a la ejecución del proyecto de desdoblamiento de la calzada y cuya indicación está destinada incluso a la corrección del impacto que produce la carretera sin desdoblar. Por el contrario, nos hallamos ante un nuevo proyecto que, según se afirma, ha tomado en consideración los antecedentes ambientales administrativos para minimizar las consecuencias negativas de la modificación de la infraestructura.

A falta del oportuno dictamen técnico, ya en autos, ya en el expediente administrativo, no puede apreciarse la entidad de las diferencias entre los proyectos y, menos aún, si es o no menor su incidencia ambiental, pero basta con una somera lectura del aportado con la demanda como documento número 1, que fue el proyecto original sometido a información pública, y el adjuntado en un disco por la parte demandada (doc. 4 de la contestación), para advertir sus notables disparidades. La Sala, pues, desconoce la importancia real de las variaciones del nuevo proyecto en relación con el proyecto primitivo, a salvo de la mera manifestación del acto administrativo de que son "semejantes" y de que sus diferencias están justificadas por el mayor respeto al medio ambiente. No debe olvidarse que en el Derecho Comunitario la DIA es necesaria no sólo para los proyectos originales, sino también para cualquier cambio de los mismos que pueda tener efectos adversos significativos para el medio ambiente además de los previstos en la primera evaluación ambiental (apartado 13 del Anexo I de la Directiva 85/337/CEE). Y ocurre lo mismo en el Derecho nacional: el artículo 5 de la misma Ley 2/2002 contempla el denominado "estudio caso por caso" de las actividades susceptibles de evaluación ambiental.

Como conclusión de las precedentes consideraciones estima la Sala de instancia que hubiera sido necesaria la intervención de los órganos públicos que tienen especialmente asumidas las funciones en materia de medio ambiente en el ámbito de la Comunidad de Madrid, a quienes legalmente corresponde emitir su parecer al respecto (artículos 6 de la Directiva 1985/337/CEE, 4 del Real Decreto Legislativo l302/1986 y 18.1 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1131/1988), cuanto menos para determinar si era preciso o no ampliar o corregir la antigua DIA y se basa en los siguientes criterios:

- No es admisible delegar en el órgano sustantivo, en las entidades privadas que realizan el proyecto y sus adiciones o en el órgano mismo que resuelve la discrepancia lo que en rigor es una actuación que incumbe al órgano público que tiene a su cargo las funciones de protección del medio ambiente, pues se trata de un nuevo proyecto sólo semejante al anterior, conteniendo diversos cambios en el trazado de la carretera sobre los que no tuvo ocasión de recaer la precedente evaluación de impacto ambiental.

- El desdoblamiento de la calzada iba a alterar significativamente las características ecológicas del lugar, pues precisamente por esta consecuencia fue desaconsejada la ejecución del proyecto y cabría plantearse si las medidas contenidas en el proyecto constructivo, complementadas con las del PIA, constituyen todas las posibles para minimizar el ineludible impacto ambiental de la obra. En virtud del principio de cautela que rige la política comunitaria en esta materia (artículo 174.2 del Tratado Constitutivo), no es lícito interpretar restrictivamente las exigencias o requisitos impuestos por la normativa de medio ambiente, más aun cuando la finalidad de la evaluación ambiental consiste "en evitar, desde el principio, la creación de contaminaciones o daños, más que combatir posteriormente sus efectos" ( sentencia de 16-3-2002, asunto C-332/2004 ). Y en relación con la resolución de discrepancia, admitida en el artículo 6.4 de la Directiva, el Tribunal exige que los perjuicios al medio ambiente sean conocidos por el órgano decisor "con precisión" y con adopción de "todas" las medidas compensatorias necesarias.

- Aunque la interpretación meramente literal de las normas expresadas no fuera determinante de la necesidad de emitir un juicio sobre la vigencia de la precedente DÍA, en todo caso los actos impugnados fueron dictados omitiendo un sustancial requisito causante de la nulidad. Las obligaciones impuestas en el artículo

6.4 del Real Decreto 1302/1988 que traspone la Directiva sobre hábitats, resultan asimismo incumplidas en lo que concierne a la consulta previa a la Comisión Europea. Estamos, por tanto, ante dos comunicaciones a la Comisión Europea: la simple información «a posteriori» de las medidas compensatorias y la consulta previa de la concurrencia de las razones imperiosas de interés público de primer orden cuando estas razones determinan la necesidad de realizar el proyecto sobre un lugar albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios.

- La necesidad de cumplir este requisito fue reiteradamente advertida en el procedimiento. En la DIA se dice que "en este sentido debe tenerse en consideración lo preceptuado en el art. 6.4 del Real Decreto 1997/95, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en el que se dispone que habrá de efectuarse consulta previa a la Comisión Europea cuando se pretenda una actuación que pueda afectar de forma apreciable a una zona de especial conservación que albergue una especie prioritaria, cual es el presente caso". Y la vigencia de este requisito de comunicación previa y las consecuencias de su incumplimiento han sido analizadas en la sentencia de este Tribunal Supremo de 29-11-2006, dictada precisamente sobre una resolución de discrepancias favorable a la explotación minera en los terrenos de la misma ZEPA. En esta sentencia se indica que procede dicha obligación de consulta previa a la Comisión Europea, según el artículo

6.4 (párrafos 1° y 2°), cuando concurren tres circunstancias:

1. La existencia de conclusiones negativas en la previa evaluación del plan o proyecto (párrafo 19 -circunstancia que por sí solo obliga, como sabemos, a la adopción de medidas compensatorias y a informar de ellas a la Comisión Europea); b) que se trate de un lugar que albergue algún tipo de hábitat natural o alguna especie calificados de prioritarios (párrafo 2º); y c) que no obstante ello, las razones que se aleguen para la autorización tengan la consideración de razones imperiosas de interés público de primer orden.

- Nos encontramos ante dicho supuesto, pues la evaluación de la propia Comunidad de Madrid resultó negativa, en el lugar (monte de utilidad y ZEPA con especies en peligro de extinción) se ubican especies que pueden calificarse de prioritarias, y las razones que en el acuerdo se exponen son las de interés general o público; esto es, no se trata de las otras dos posibilidades contempladas en el citado párrafo 20 del 6.4, en las que la consulta no sería necesaria: consideraciones relacionadas con la salud humana o la seguridad pública, o consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente. Y la ausencia de tal consulta previa a la Comisión Europea igualmente nos conduce a la nulidad del acuerdo, al tratarse de un vicio que podemos calificar de substancial, al imposibilitar el control de la Comisión en éste ámbito material medio ambiental.

Disconforme con la sentencia, la Comunidad Autónoma recurrente formula los siguientes motivos de casación, concretados en dos, ya que por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 10 de junio de 2010 se inadmitieron los dos últimos:

1. ) Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, con expresa vulneración del artículo 6.4 del Real Decreto 1997/95, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, así como de la Directiva 1992/43, al entender exigible la previa consulta a la Comisión Europea para la aprobación del proyecto a que se refiere el acto recurrido y del artículo 20 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, por no considerar adecuado el procedimiento de resolución de discrepancias entre el órgano sustantivo y el ambiental respecto de la ejecución del proyecto cuestionado.

2. ) A tenor del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, con inobservancia del artículo 62.1 e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, por cuanto considera la existencia de causa de nulidad de pleno derecho del acto recurrido.

La representación de la Sociedad recurrida invoca como motivos de oposición, en síntesis, los siguientes:

1. ) La parte recurrente, a la hora de señalar como infringido el artículo 6.4 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, detiene su lectura en el primer párrafo del mismo. Es ese párrafo el que señala que, si a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés publico de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, las Administraciones Públicas competentes tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2.000 quede protegida. En su caso, las Comunidades Autónomas comunicarán al MAPA las medidas compensatorias que hayan adoptado y éste, a través del cauce correspondiente, informará a la Comisión Europea. Pero el mismo artículo 6.4 del Real Decreto 1997/95 continua señalando que en caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente o bien otras razones imperiosas de interés publico de primer orden en este último caso, a través del cauce correspondiente habrá que consultar, previamente, a la Comisión europea.

2. ) Como afirma la sentencia, la obligación de comunicación a la Comisión de la Unión Europea que contenía el párrafo 1 del articulo 6.4, del Real Decreto 1997/95, es diferente por completo del deber de consulta previa del párrafo 2, que será aplicable cuando concurran tres requisitos que se dan en este supuesto: a) la existencia de conclusiones negativas en la previa evaluación del plan o proyecto; b) que se trate de un lugar que albergue especies o hábitats prioritarios; y c) que se aleguen, por parte del promotor del proyecto "razones imperiosas de interés público de primer orden" relacionadas con la salud o la seguridad humana. 3º) Aunque en el recurso se señala como parte del primer motivo, la infracción en que la sentencia incurre del artículo 20 del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio, lo cierto es que en la redacción posterior de dicho primer motivo no se contiene manifestación alguna respecto a este asunto, por lo que no podemos deducir en que ha infringido las normas del Ordenamiento jurídico la sentencia origen de este recurso. Por otra parte, la sentencia tampoco puso en este particular un énfasis especial, limitándose a señalar que la potestad de resolución de discrepancias permite dar prioridad a la ejecución del proyecto frente a los obstáculos ambientales expresados en la DlA. Sin embargo, esta facultad no autoriza a soslayar la emisión del dictamen ambiental y entre las distintas opciones que el legislador autonómico manejaba para regular el aspecto de las discrepancias, en la Ley de 1991 para la Comunidad de Madrid se optó por no contemplarlas dotando de vinculatoriedad a las declaraciones de la autoridad ambiental y cerrando así cualquier posibilidad de dirimir discrepancias en lo que se refiere a los proyectos del Anexo II.

4. ) Para que pueda invocarse una causa de nulidad es necesario que la infracción cometida por el acto administrativo que se impugne sea "clara, manifiesta y ostensible", según ha declarado la jurisprudencia de esta Sala Tercera. Resulta necesario además ponderar en cada caso las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de observarse el trámite omitido, pues un elemental principio de economía procesal impide que se anule el acto cuando lógicamente se prevé que el nuevo vaya a ser igual que el anulado. Por ello, son tres los supuestos contemplados por el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 que pueden provocar la nulidad de pleno derecho: a) la ausencia total y absoluta del procedimiento;

   2. haber seguido un procedimiento diferente y c) haberse omitido alguno de sus principales trámites, si de esa omisión pudiera deducirse un diferente resultado.

   La consulta a la Comisión no es un acto gratuito, sino un elemento fundamental para la formación de criterio en la toma de decisiones de las Administraciones Públicas. Ello es así porque la Red Natura 2.000, a la que pertenecen las zonas protegidas afectadas por este procedimiento, se configura como una herramienta de alcance europeo, cuyo objetivo es la conservación, en un buen estado de conservación, de las especies y habitats declaradas de interés comunitario.

5. ) La visión general que precisa la Red Natura 2.000 solo puede ser garantizada por las propias instituciones comunitarias. Así se ha pronunciado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras, en sus sentencias de 7 de noviembre de 2000, caso 371/98, y 11 de septiembre de 2001, Caso 71/99. En efecto, del artículo 1, letras e) e i), de la Directiva sobre hábitats, en relación con el artículo 2, apartado 1, se deriva que el estado de conservación favorable de un hábitat natural o de una especie debe apreciarse en relación con el conjunto del territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado. Así, habida cuenta del hecho de que un Estado miembro no dispone, cuando elabora la lista nacional de lugares, de un conocimiento preciso y detallado de la situación de los hábitats en los demás Estados miembros, no puede por sí solo, aunque existan exigencias económicas, sociales y culturales, o particularidades regionales y locales, excluir lugares que posean a nivel nacional un interés ecológico pertinente para el objetivo de conservación, sin poner en peligro la consecución de este mismo objetivo en el ámbito comunitario.

6. ) La Ley 2/2002 de Evaluación de Impacto Ambiental de la Comunidad de Madrid, establece en su artículo 36 que sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11 de esta Ley, la Declaración de Impacto Ambiental favorable constituye requisito previo e indispensable para el otorgamiento de cualquiera de las autorizaciones o licencias que los proyectos o actividades sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental precisen para su ejecución, siendo, asimismo, el contenido de dicha Declaración de Impacto Ambiental vinculante para tales autorizaciones o licencias. Añade en su apartado 2 que las licencias o autorizaciones otorgadas contraviniendo lo dispuesto en el apartado anterior serán nulas de pleno derecho. Y, como precisa el artículo 62 de la Ley 30/1992 con claridad, en cualquier caso serán nulos los actos para los que así se establezca expresamente por una disposición legal.

Previamente al examen de los motivos y como mero planteamiento de carácter legal y jurisprudencial, procede subrayar que la trasposición de los requisitos de las Directivas 92/43 (hábitats) y 79/4009 (aves silvestres) se inicia en la Ley estatal 4/89 de 27 de marzo de conservación de especies naturales y de la flora y fauna silvestre, pero es formalmente en la Ley 43/2003 de 21 de noviembre, de montes, cuando se introducen en el ordenamiento español las zonas de especial conservación, que eran citadas en el Real Decreto 1997/95 de 7 de diciembre, al incorporar la Directiva 1992/43 en el ordenamiento interno. Finalmente, la Ley estatal 42/2007 de 13 de diciembre, sobre patrimonio natural y biodiversidad, incluye los instrumentos jurídicos aplicables a los espacios naturales protegidos a los que se refieren los aquí cuestionados.

Del análisis de todo este conjunto normativo pueden inferirse las siguientes consecuencias: 1ª) La evaluación de impacto ambiental no puede caracterizarse como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia. Muchas de esas obras, instalaciones y actividades forman parte de materias sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atrae a la de medio ambiente, cuyo «carácter complejo y multidisciplinario afecta a los más variados sectores del ordenamiento» como ha reconocido el Tribunal Constitucional en STC 64/1982, fundamento jurídico 3.º.

Por consiguiente, es conforme con el orden constitucional de competencias que la evaluación del impacto ambiental por la propia Administración que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad se encuentre sujeta a su competencia, a tenor del bloque de la constitucionalidad. La Administración está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando asegura que el organismo o la empresa que promueve la obra u otra actividad proyectada realiza el estudio de impacto ambiental; cuando somete el proyecto, y el estudio de impacto, a información pública; cuando realiza consultas con otras autoridades, y les pide informes; y cuando finalmente, a la vista del resultado del estudio, de las alegaciones de los particulares y de los puntos de vista de los restantes Departamentos y Administraciones públicas, formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto.

2. ) Este deber, que impide a la Administración estatal aprobar o autorizar ningún proyecto de obra o instalación situada, total o parcialmente, sobre el territorio de la Comunidad Autónoma sin ponderar sus puntos de vista y sin coordinarlo con la actuación llevada a cabo por su Administración pública en ejercicio de sus propias competencias, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional en SSTC 56/1986, fundamento jurídico 4.º, 103/1989, fundamento jurídico 9.º, 227/1988, fundamentos jurídicos 20, letras e ) y f), y 25; 149/1991, fundamentos jurídicos 3.º, letras C) y D).c, 4.º, letras A), B).d y B).e, D).a, y 7.º, letras A).c y

   D).a, y 198/1991, fundamento jurídico 3.º, j), también es predicable de la evaluación de impacto ambiental. La normativa vigente no sólo no niega ese deber de colaboración, sino que ofrece cauce e instrumentos para cumplirlo.

   1. En primer lugar, antes incluso de que se redacte el estudio de impacto ambiental, el organismo o la empresa que promueve el proyecto debe comunicar su intención y formular una Memoria-resumen del proyecto; la Administración titular «podrá efectuar consultas a las... Administraciones previsiblemente afectadas por la ejecución del proyecto», con el fin de que enjuicien el impacto ambiental del futuro proyecto u ofrezcan cualquier indicación beneficiosa para una mayor protección y defensa del medio ambiente (art.

      13.3 REIA).

   2. En segundo lugar, la evaluación de impacto ambiental se formula a partir de varios elementos esenciales: el estudio técnico, que debe proporcionar el organismo o la empresa que impulsa el proyecto; la información pública, que permite a la población afectada y a los particulares interesados formular sus opiniones sobre el proyecto y su impacto ambiental, y una serie de informes, que incluyen los emitidos por otras Administraciones públicas.

3. ) Los únicas normas de la Directiva 1992/43 aplicables a las ZEPAS son los artículos 6 (2,3 y 4) y en el caso de habitats prioritarios es posible invocar "razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica".

4. ) La vigente Ley 42/2007, inaplicable por razones temporales a la cuestión planteada, establece que mediante Acuerdo del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma se podrá apreciar la concurrencia de razones de interés público de primer orden basada en las siguientes consideraciones:

   1. Las relacionadas con la salud humana y la seguridad pública.

   2. Las relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente.

   3. Otras razones de interés público de primer orden.

5. ) La Comisión Europea, en el caso español ha aceptado como medida compensatoria la expropiación de terrenos, la restauración de habitats y la reforestación (en el caso de la construcción de la presa de La Breña II, en el rio Guadiato en Sierra de Hornachuelos en Córdoba) y ha considerado como aceptable razón de interés público de primer orden, la dependencia del transporte marítimo y su saturación (en el caso de la construcción de un nuevo puesto en Tenerife). 6ª) En todo caso, la secuencia literal del artículo 6.3 de la Directiva 1992/43 no deja lugar a dudas de que las medidas compensatorias sólo se pueden contemplar una vez efectuada la evaluación y resulta especialmente aplicable a los espacios de la Red Natura 2.000 la previsión del artículo 20 de la Ley 42/2007, al establecer los corredores ecológicos como espacios naturales de singular relevancia para la flora y fauna silvestre, respecto de los que prevé su planificación ambiental.

Al examinar este recurso y como primer motivo de casación la parte recurrente alega, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, con expresa vulneración del artículo 6.4 del Real Decreto 1997/95, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, así como de la Directiva 1992/43, al entender exigible la previa consulta a la Comisión Europea para la aprobación del proyecto a que se refiere el acto recurrido y del artículo 20 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, por no considerar adecuado el procedimiento de resolución de discrepancias entre el órgano sustantivo y el ambiental respecto de la ejecución del proyecto cuestionado.

Señala a este respecto la defensa y representación de la Comunidad Autónoma recurrente las siguientes consideraciones:

1. ) La sentencia objeto de la controversia suscitada ignora que, cuando razones de salud humana o seguridad pública lo demanden, determinado proyecto o programa puede ser ejecutado a pesar de que discurra por un hábitat natural, sin necesidad de previa consulta a la Comisión Europea, no resultando preceptivo en el presente caso el trámite de comunicación previa que establece el artículo 4 del Real Decreto 1997/1995, pues los motivos de interés general que considera el acuerdo del Consejo de Gobierno de dicha Comunidad no son otros que los de salud humana y seguridad pública de los que forma parte la seguridad vial. La concurrencia de situaciones relativas al tráfico y circulación de vehículos a motor a través de infraestructuras públicas de transporte, que pueden provocar accidentes causantes de lesiones y muertes, no cabe duda que pueden incardinarse en las consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública.

2. ) La exposición de motivos del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial considera que "las innegables secuelas negativas del tráfico tienen su máximo exponente en los accidentes de circulación, que representan un alto coste para la sociedad y vienen a acentuar la obligada intervención de los poderes públicos en el mantenimiento de la seguridad de la circulación vial, como corolario inexcusable de la competencia exclusiva que otorga al Estado, en materia de tráfico y de circulación de vehículos a motor, el artículo 149.1.21 de la Constitución ". Desde este punto de vista, la Administración recurrente sostiene que la salud humana y la seguridad pública son las que se ven afectadas por el modo y manera en que se ejercita el tráfico de vehículos a motor, donde sin duda influye el estado de las infraestructuras sobre las que dicho tráfico transcurre, siendo responsabilidad de los poderes públicos con competencia para ello realizar las actividades necesarias para salvaguardar la seguridad de los ciudadanos.

3. ) Mientras que la sentencia recurrida declara que "la seguridad vial no es equiparable a tales intereses públicos", el acuerdo del Consejo de Gobierno, expresamente habilitado por la Ley, pondera circunstanciadamente el aspecto ambiental, contrarrestándolo con el interés de la seguridad vial que se traducirá necesariamente en un ahorro de muertes y lesiones derivadas de accidentes de tráfico. A ello no solo le habilita, sino que le obliga la Ley, como órgano que debe resolver las controversias entre los órganos sustantivos y medioambientales, por lo que "atendiendo a los datos de mortalidad y peligrosidad de la vía en el repetido tramo, procede resolver la discrepancia a favor del órgano con competencia sustantiva", como establece el propio acuerdo. En este sentido, el legislador, en otros ámbitos como el penal, equipara la seguridad en el tráfico con la seguridad colectiva. Así, los delitos contra la seguridad del tráfico aparecen regulados dentro de los llamados "delitos contra la seguridad colectiva".

4. ) De igual modo, el Tribunal Constitucional - SSTC 33/1982, de 8 de junio, 117/1984, de 5 de diciembre, 123/1984, de 18 de diciembre, 59/1985, de 6 de mayo, 104/1989, de 8 de junio, y 148/2000, de 1 junio -, ha declarado que el ámbito normativo de la materia denominada "seguridad pública" se refiere "a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano", precisando que dicho ámbito puede ir más allá de la regulación de las intervenciones de la llamada "policía de seguridad", es decir, de las funciones propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En el caso examinado, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 21 de julio de 2005, inicialmente impugnado en la precedente instancia, resuelve en el ámbito competencial que le es propio la discrepancia entre el órgano sustantivo y el ambiental, tras la Declaración de Impacto Ambiental de 2 de abril de 1.998, que fue negativa con respecto al tramo de referencia y alude a la declaración de prevalencia del interés general de la obra, ponderando las condiciones ambientales y las relativas a la seguridad vial, en orden a adoptar la decisión de autorizar o no el proyecto conforme a razones de interés público.

La cobertura jurídica del mencionado acuerdo se basa en las siguientes disposiciones:

1. El artículo 20 del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental ; b) El artículo 11 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, y c) El artículo 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los habitats naturales y de la fauna y flora silvestre.

El razonamiento de la parte recurrente sostiene que, cuando razones de salud humana o seguridad pública lo demanden, determinado proyecto o programa puede ser ejecutado a pesar de que discurra por un hábitat natural, al formar parte la seguridad vial, como se infiere de la exposición de motivos del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y todo ello, en coherencia con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas, sentencias 33/1982, de 8 de junio, 117/1984, de 5 de diciembre, 59/1985, de 6 de mayo, 104/1989, de 8 de junio, 54/1990, de 28 de marzo, 203/1992, de 26 de noviembre, 313/1994, de 24 de noviembre, 175/1999, de 30 de septiembre, y 148/2000, de 1 de junio ) cuyo análisis permite considerar que el concepto de seguridad pública no queda exclusivamente referido al ámbito funcional y material de las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pues alude también a la protección de personas y bienes y otros aspectos diferentes y otras funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas, componen también aquel ámbito material.

De este modo, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de julio de 2005 resuelve una discrepancia entre el órgano sustantivo y el órgano medioambiental, en aplicación del procedimiento establecido por las normas aplicables, declarando el interés general de la ejecución del proyecto y hace compatible la preservación de la ZEPA con la ejecución del proyecto que, además de mejorar la seguridad vial, respeta los valores ambientales mediante la puesta en funcionamiento de un plan de integración ambiental de 15,7 millones de euros, basada en el procedimiento de discrepancia del artículo 20 del Real Decreto 1131/88 de 30 de septiembre y después por el artículo 4.2 de la Ley 6/2001 de 8 de mayo, que incorporó al ordenamiento interno la Directiva 97/11/CE y sin perjuicio de reconocer el carácter básico del Real Decreto Legislativo 1302/86 ( art. 149.1.23 CE .

La sentencia recurrida se remite en su integridad a la precedente sentencia de la misma Sala de 14 de febrero de 2008, que ha sido examinada por sentencia de esta Sala, Sección 3ª de 14 de febrero de 2011 (cas. 1511/08 ) en cuyo F.J. 3 y a los fines de la resolución de este recurso, se señala, de forma extractada:

- Consideramos que la Sala de instancia ha realizado una interpretación adecuada del artículo 6.4 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establece medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, que se revela conforme a los objetivos de protección del medio ambiente que enuncia el artículo 45 de la Constitución, que se proyecta en la exigencia de respeto al procedimiento medioambiental, en cuanto sostiene que la Comunidad de Madrid omitió, en el procedimiento de aprobación del proyecto de "Duplicación de calzada de la carretera M-501. Tramo M-522 a Navas del Rey", un trámite sustancial consistente en realizar una consulta previa a la Comisión Europea sobre la idoneidad de realizar el referido proyecto desde la perspectiva medioambiental, a los efectos de que preste su asentimiento, que estimamos que era preceptivo en este supuesto, en la medida que afectaba a un lugar significado por su elevado valor ecológico, integrado por hábitats naturales y clasificado de Zona de Especial Protección de las Aves, donde habitan especies prioritarias como el águila imperial.

- Compartimos el criterio de la Sala de instancia de que en el artículo 6.4 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, cabe distinguir dos supuestos diferenciados respecto del cumplimiento del deber de información a la Comisión Europea, a los efectos de que sea autorizado un proyecto que incida negativamente sobre zonas especiales de conservación. El primer supuesto contemplado en la norma comunitaria europea se refiere a que deban adoptarse medidas compensatorias apropiadas para garantizar la coherencia global medioambiental, en cuyo caso, se deben comunicar a las autoridades comunitarias. El segundo supuesto es el relativo a cuando se trate de lugares cualificados por albergar un tipo de hábitat natural prioritario y/o una especie prioritaria, en que es necesaria la previa consulta a la Comisión Europea si se aducen «otras razones imperiosas de interés público de primer orden», que no versen sobre circunstancias relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente.

- La conclusión jurídica es que en el supuesto enjuiciado, en razón de las características medioambientales específicas del lugar donde se proyecta la actuación pública, que alberga tipos de hábitats naturales prioritarios y especies prioritarias, no era posible que el Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobase el proyecto de "Duplicación de calzada de la carretera M-501. Tramo M-522 a Navas del Rey", sin su sometimiento a la previa consulta de la Comisión Europea, en cumplimiento del referido artículo 6.4 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

Para completar el alcance de esta resolución, resulta adecuado transcribir el contenido íntegro del artículo 6.4 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, que dice:

Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.

En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden .

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En idénticos términos del texto comunitario europeo, el artículo 6.4 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establece medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, que aplica la Sala de instancia para fundamentar su pronunciamiento, establece:

Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, las Administraciones públicas competentes tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. En su caso, las Comunidades Autónomas comunicarán al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación las medidas compensatorias que hayan adoptado y éste, a través del cauce correspondiente, informará a la Comisión Europea.

En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se pondrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, otras razones imperiosas de interés público de primer orden. En este último caso, a través del cauce correspondiente, habrá que consultar, previamente, a la Comisión Europea.

Desde el momento en que un lugar figure en la lista de lugares de importancia comunitaria, éste quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 de este artículo.

También será de aplicación a las zonas de especial protección para las aves, declaradas, en su caso, por las Comunidades Autónomas correspondientes, al amparo del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE, lo establecido en los apartados 2, 3 y 4 de este mismo artículo .

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También resulta procedente subrayar que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 24 de febrero de 2004 (RCA 39/2002 y 40/2002 acumulados), ha sostenido el significado del régimen de protección medioambiental establecido en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE y en el artículo 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, en los siguientes términos: « El artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE obliga, en efecto, a que los Estados miembros adopten las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies "en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva." Con este designio, exige que los planes o proyectos que puedan afectar de forma apreciable a los citados lugares se sometan a una adecuada evaluación de sus repercusiones medioambientales.

En cuanto al Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, su artículo 5, relativo a las "zonas especiales de conservación", dispone que cuando la Comisión Europea, basándose en la lista propuesta por el Estado español, seleccione y apruebe la lista de lugares de importancia comunitaria, estos lugares serán declarados por la Comunidad Autónoma correspondiente como zonas especiales de conservación. Se les han de aplicar, desde entonces, las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del anexo I o de una especie de las del anexo II.

En el artículo 6, apartados tres y cuatro, del Real Decreto 1997/1995, que transpone a nuestro ordenamiento jurídico interno la parte de la Directiva 92/43/CEE no incorporada previamente a él (algunas de las previsiones de ésta ya habían sido recogidas en la Ley 4/1989), se reproducen los correlativos apartados del artículo 6 de dicha Directiva. En consecuencia, se han de someter a una adecuada evaluación de las repercusiones sobre los lugares protegidos los planes o proyectos que les puedan afectar de forma apreciable. En caso de que dichos lugares alberguen "un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, otras razones imperiosas de interés público de primer orden" .».

Asimismo, consideramos que la decisión de la Sala de instancia es plenamente congruente con la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 29 de noviembre de 2006 (RC 933/2003 ), que determina el alcance de la exigencia de especial motivación y de la obligación de consulta previa a la Comisión Europea, diferenciada de la simple obligación de información de las medidas compensatorias, según lo dispuesto en el artículo 6.4 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, imponiendo el cumplimiento de estos requisitos formales cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) La existencia de conclusiones negativas en la previa evaluación del plan o proyecto (párrafo 1º) ---circunstancia que por sí solo obliga, como sabemos, a la adopción de medidas compensatorias y a informar de ellas a la Comisión Europea---;

b) Que se trate de un lugar que albergue algún tipo de hábitat natural o alguna especie calificados de prioritarios (párrafo 2º); y que,

c) No obstante ello, las razones que se aleguen para la autorización tengan la consideración de "razones imperiosas de interés público de primer orden".

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En este sentido, apreciamos que la doctrina jurisprudencial expuesta, resulta plenamente aplicable al caso enjuiciado en este proceso, pues la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto originario fue negativa, el lugar considerado posee un alto valor ecológico al estar integrado por múltiples hábitats y declarado Zona de Especial Protección para las Aves, y el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 21 de julio de 2005, está fundamentado, exclusivamente, en razones imperiosas de seguridad vial.

Asimismo, constatamos que la sentencia recurrida se revela acorde con el principio de interpretación del ordenamiento estatal conforme al Derecho de la Unión Europea, pues el pronunciamiento referido a la exigencia de consulta previa a la Comisión Europea se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia expuesta en las sentencias de 2 de agosto de 1993 (C-355/90), 7 de septiembre de 2004 (C-127/02), y de 26 de octubre de 2006 ( C-239/04 ), que refieren que el artículo 6 de la Directiva 92/43, establece un procedimiento de evaluación medioambiental destinado a garantizar, con la ayuda de un control previo, que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, y, en cuanto a los lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia comunitaria, que figuran en las listas nacionales remitidas a la Comisión, y, en especial, a los lugares en los que existen tipos de hábitats naturales prioritarios o especies prioritarias los Estados miembros están obligados a adoptar, en virtud de la Directiva, medidas de protección apropiadas, visto el objetivo de conservación perseguido por la Directiva, para proteger el interés ecológicos pertinente que dichos lugares tienen a nivel nacional.

Por ello, cabe rechazar el argumento casacional que formula el Letrado de la Comunidad de Madrid, consistente en que no era necesario someter el proyecto de duplicación de calzada de la carretera M-501, Tramo M-522 a Navas del Rey, a la previa consulta de la Comisión Europea, pues se basa «en razones patentes de salud humana y de seguridad pública, valores entre los cuales se encuentra la seguridad vial», ya que la equiparación que se postula entre seguridad del tráfico y seguridad pública no está avalada por lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, ni, consecuentemente, por el artículo 6.4 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establece medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, que transpone a nuestro ordenamiento jurídico interno parte de la referida Directiva, en la medida en que no cabe sostener una interpretación flexible de las garantías jurídicas de protección de los hábitats naturales prioritarios o especies prioritarias, entre las que se incluye la obligación de previa consulta a la Comisión Europea, que contradiga los objetivos que informan el Derecho Europeo medioambiental, de garantizar el mantenimiento, o en su caso, el restablecimiento de aquellos hábitats naturales y especies calificados de prioritarios en un estado de conservación favorable y con carácter permanente para proteger su elevado valor ecológico.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del primero de los motivos:

Respecto del segundo motivo de casación consideramos que la Sala de instancia no ha incurrido en error de Derecho al declarar la nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 21 de julio de 2005, en cuanto que no ha realizado una interpretación extensiva, extravagante o irrazonable del presupuesto de «prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido» a que alude el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al apreciar la concurrencia de vicios procedimentales de carácter sustancial por la inexistencia de Declaración de Impacto Ambiental y la omisión del preceptivo trámite de consulta previa a la Comisión Europea, exigibles en este supuesto, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y en el artículo 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establece medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

En efecto, apreciamos que la Sala de instancia no ha desconocido la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, que se expone en la sentencia de 31 de marzo de 2009 (RC 5119/2006 ), al declarar que la falta de declaración de impacto ambiental y la omisión del trámite de consulta previa a la Comisión Europea, constituyen causas de nulidad de pleno derecho, a la luz de lo dispuesto en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debido a la esencial transcendencia y sustantividad de dichos trámites, que imposibilitan el control de la Comisión Europea sobre la incidencia medioambiental del proyecto, y cuyo incumplimiento impide al Gobierno de la Comunidad de Madrid competente adoptar legítimamente, desde la perspectiva medioambiental, la decisión de autorizar el proyecto de "Duplicación de calzada de la carretera M-501. Tramo M-522 a Navas del Rey".

En último término, cabe significar que la Decisión de la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea de 12 de diciembre de 2007, que acepta los compromisos del Gobierno de la Comunidad de Madrid de ajustar el proyecto a las exigencias derivadas de la legislación comunitaria y, concretamente, a una única evaluación de impacto ambiental, que permita subsanar los vicios procedimentales que constituyen el fundamento del fallo de la sentencia recurrida, no hacen perder, sin embargo, su finalidad legítima al recurso de casación, pues, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, expuesta en la sentencia de 26 de octubre de 2006 (C-239/04 ), es en el momento de adopción de la decisión que autoriza la realización del proyecto cuando no debe subsistir ninguna duda razonable, desde un punto de vista medioambiental, sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad medioambiental del lugar afectado y ello incide en el posterior Acuerdo de 27 de julio de 2005, de adjudicación contractual que trae causa del precedente de 21 de julio de 2005.

Sendos Acuerdos no son conformes al ordenamiento jurídico y carecen de validez.

Procede, en consecuencia, desestimar el segundo motivo de casacion. DECIMOTERCERO .- Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente hasta el límite de 1.500 euros en cuanto a honorarios de Letrado de la parte recurrida.