STS, 23 de Mayo de 2013

El Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga, dictó sentencia con fecha 11 de febrero de 2011 (recurso nº 703/2008 ) en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "Villa Lorena, S.L." y D. Marcos y Dª Concepción y en su virtud, se anula el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mijas de 27 de septiembre de 2007 que acordó inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio del Expediente de Adaptación del Plan Parcial del Sector 41 (actual SUP-S-2) "El Cortijuelo".

En el proceso de instancia la parte actora solicitaba la anulación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mijas que había acordado inadmitir a trámite la solicitud de revisión del expediente de adaptación del Plan Parcial del Sector "El Cortijuelo"; y en el suplico de la demanda indicaba que el objeto de la revisión de oficio solicitada era la delimitación poligonal SUS-S.2 El Cortijuelo del Plan General de Ordenación Urbana de Mijas, resultante del expediente de adaptación del Plan Parcial.

El fundamento primero de la sentencia fija el objeto del recurso, las pretensiones de las partes y los motivos aducidos por cada una de ellas, en los siguientes términos:

(...) PRIMERO.- Se impugna en las presentes actuaciones el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mijas de 27 de septiembre de 2.007 que acordó inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio del Expediente de Adaptación del Plan Parcial del Sector 41 (actual SUP-S-2) " El Cortijuelo", y en consecuencia contra la delimitación poligonal SUP-S-2 " El Cortijuelo", del PGOU de Mijas, resultante del expediente de adaptación del Plan Parcial del sector 41, aprobado definitivamente por la citada Corporación el 31 de octubre de 2.001; solicitando a la Sala el dictado de sentencia que los anule por ser contrarios a derecho. Lo recurrentes entienden que la nulidad en que se basa la revisión pretendida deviene de la absoluta desproporción de beneficios y cargas entre la U.E.I (donde se ubican sus propiedades) y la U.E.II (donde se ubican las de la codemandada Construcciones Vera S.A.)., tal y como resulta del informe técnico aportado en el que se motiva que en la delimitación de los polígonos las diferencias de aprovechamiento entre sí con relación al aprovechamiento del sector es superior al 15%, con vulneración pues, de lo dispuesto en el art. 36.2 del R.D.3288/78 .

La Administración rechazó la petición de revisión al amparo de lo dispuesto en el art. 106 de la ley 30/92 - atendiendo al tiempo transcurrido desde que el acto, cuya nulidad se solicita fue aprobado definitivamente (más de cinco años), así como a los más que seguros perjuicios que tal anulación ocasionaría al resto de particulares afectados por dicho Expediente de Adaptación -.

En el escrito de contestación, el Ayuntamiento de Mijas no hizo mención del argumento utilizado para rechazar la revisión pedida de adverso, invocando la consideración de disposición de carácter general, y por ende la inaplicación de los supuestos previstos en al art. 62.1 de la Ley 30/92 .

La codemandada se adhirió a los argumentos desestimatorios esgrimidos por la Administración

.

En su fundamento segundo la sentencia explica que la controversia planteada consiste en determinar si la Administración demandada se encontraba o no obligada a iniciar y seguir el procedimiento de revisión de oficio del artículo 102 de la Ley 30/1992 por entender que en el instrumento urbanístico impugnado concurren causas de nulidad consistentes en la infracción del artículo 32 del Reglamento de Gestión Urbanística en relación con el artículo 145 del Real Decreto Legislativo 1/1992 , aplicable a la fecha de aprobación del expediente. Y a continuación reseña la jurisprudencia de esta Sala relativa a las fases de las que constan los procedimientos de revisión de oficio. El texto de este fundamento segundo de la sentencia es el siguiente:

(...) SEGUNDO.- Centrado y limitado así el ámbito objetivo del presente recurso a los actos administrativos que son objeto del mismo, procede centrar los términos de la litis a si la Administración demandada estaba o no obligada a iniciar y seguir el procedimiento de revisión de oficio del artículo 102 de la Ley 30/1992 (reformada por la Ley 4/1999), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, como solicitaron los interesados, por entender que en el instrumento urbanístico referido concurren causas de nulidad procedimental, traducidas en la infracción del art. 36.2 del RGU en relación al 145 del R.D.Legislativo 1/92, aplicable a la fecha de aprobación del expediente.

En torno a la revisión de actos en vía administrativa por el cauce del art. 102establece el TS la siguiente Jurisprudencia: Así la STS, Sala 3ª, sec. 7ª de fecha 15.12.2003, dictada en el recurso 4688/1998 recuerda que el cauce procedimental establecido en el art. 102 de la Ley 30/92 , precisamente lo está para "facilitar la revisión de vicios de nulidad absoluta de que hipotéticamente puedan adolecer los actos administrativos no impugnados en tiempo y forma". Por otro lado el TS, Sala 3ª, sec. 5ª en la sentencia de fecha 12.1201, dictada en el recurso 2674/1997 recuerda que: ....."La jurisprudencia de este Tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en este tipo de procedimientos:

La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina prima facie si el acto adolece o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien la jurisprudencia ha venido declarando en forma constante que en los casos en que no se ha tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en el fondo de la revisión en vía jurisdiccional en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales. El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que, en su caso, ordene a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida (sentencias de 24 de octubre de 2000,de 7 de mayo de 1992,de 22 de octubre de 1990,18 de abril de 1988 y21 de febrero de 1983, entre otras)

.

El fundamento tercero de la sentencia señala que el Ayuntamiento de Mijas no mantuvo en vía judicial la defensa del acto impugnado en base al artículo 106 de la Ley 30/1992 , que fue el precepto utilizado en vía administrativa para fundar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, y tampoco justifica la inadmisión acordada invocando alguno de los supuestos previstos en el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , por lo que la Sala de instancia considera procedente estimar el recurso y ordenar a la Administración tramitar en forma la solicitud de revisión de oficio. El texto de este fundamento es el siguiente:

(...) TERCERO.- En atención a lo expuesto, no mantenida en el recurso por la Corporación la defensa del acto impugnado en base al art. 106 de la Ley 30/92 , tal como hizo en vía administrativa, y resultando en consecuencia que el mismo no motiva la inadmisión a trámite de la petición de revisión en ninguno de los supuestos previstos en el art. 102.3, procederá conforme a la jurisprudencia citada estimar el recurso en este extremo, ordenando a la Administración demandada tramitar en forma la solicitud, y ello sin que proceda la anulación pretendida del instrumento urbanístico al exceder del ámbito de enjuiciamiento del recurso

.

El Ayuntamiento de Mijas preparó recurso de casación frente a la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado con fecha 9 de mayo de 2011 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción alegando la infracción de los artículos 102, apartados segundo y tercero , y 106 de la Ley 30/1092 , sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

En el desarrollo del motivo de casación el Ayuntamiento de Mijas alega, con carácter previo, que en ningún caso ha utilizado argumentos distintos en vía administrativa y judicial, pues en la resolución administrativa que inadmitió a trámite la solicitud de revisión se cita el artículo 102 de la Ley 30/1992 y el escrito de demanda contenía argumentos que tienen como base la aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 102. Y a lo largo del proceso judicial tanto las partes como la Sala de instancia entendieron que los apartados 2 y 3 del artículo 102, además del artículo 106, constituían la causa de inadmisión de la solicitud de revisión de oficio formulada.

A continuación, la representación del Ayuntamiento expone que el objeto del recurso contencioso-administrativo lo constituía una disposición de carácter general y el artículo 102.2 no permite la revisión de oficio de una disposición normativa a instancia de un particular. Por otra parte, en virtud de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 procede la inadmisión a trámite de la solicitudes de revisión de oficio cuando no se basen en ninguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan de fundamento. La demandante invocaba al efecto la causa de nulidad del artículo 62.1.f/ de esa Ley, por existir desproporción en los beneficios y cargas que se derivan de la adaptación del Plan Parcial; sin embargo, el aprovechamiento asignado deviene de la condición de propietario y se materializa en base a unos criterios previamente establecidos en instrumentos de planeamiento - Plan General y Plan Parcial- que eran firmes al no haber sido impugnados en su día. En consecuencia, no concurría ninguna causa de nulidad del artículo 62 de la Ley 30/1992 , por lo que al acordar la inadmisión de la solicitud de revisión no se infringió su artículo 102.3. Por último, en relación con el artículo 106 de la misma Ley, el Ayuntamiento recurrente alega que la sentencia ordena la incoación de un procedimiento de revisión de oficio de una disposición general que ha desplegado sus efectos sobre la generalidad de los administrados durante 8 años y que ha condicionado la planificación urbanística y la actuación de los particulares en ese período, sin haber sido impugnada en el plazo ordinario conferido, ni haber recurrido los instrumentos de planeamiento de los que trae causa.

Termina el escrito solicitando el dictado de una sentencia que estime el recurso de casación y declare ajustada a derecho la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio del Expediente de Adaptación del Plan Parcial del Sector 41 (actual SUSP-S-2) "El Cortijuelo" del Plan General de Ordenación urbana de Mijas.

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 24 de junio de 2011 se acordó la admisión a trámite el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Mijas y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 6 de septiembre de 2011 se dio traslado a la parte recurrida para que formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que hizo la representación de Dª Concepción y D. Marcos mediante escrito presentado el 12 de diciembre de 2011 en el que solicita la desestimación del recurso de casación alegando que la revisión de oficio solicitada no tenía por objeto una disposición de carácter general sino un acto administrativo singular, como es la delimitación poligonal que resultaba de un expediente de adaptación del Plan Parcial, sin que de la delimitación cuestionada se hubiese formalizado a través de un instrumento de planeamiento, constituyendo un acto de ejecución. Y tampoco existe vulneración del artículo 106 de la Ley 30/1992 , pues el expediente de adaptación del Plan Parcial no ha dado lugar a ninguna disposición de desarrollo, tratándose de un Sector que no está ejecutado, por lo que no existe razón para no iniciar su ejecución con una nueva delimitación poligonal. Por último, aduce la parte recurrida que en el recurso de casación no se cuestiona la cuestión de fondo relativa a la vulneración del principio de equidistribución de beneficios y cargas en la que incurre la delimitación poligonal llevada a cabo, por lo que si no se admitiese la posibilidad de revisión habría que efectuar una ejecución del planeamiento manifiestamente injusta.

Termina el escrito solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 21 de mayo de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 2098/2011 lo interpone el Ayuntamiento de Mijas contra la sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga, de 11 de febrero de 2011 (recurso 703/2008 ), en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "Villa Lorena, S.L." y D. Marcos y Dª Concepción , se anula el acuerdo municipal de 27 de septiembre de 2007 que acordó inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio del Expediente de Adaptación del Plan Parcial del Sector 41 (actual SUP-S-2) "El Cortijuelo".

Hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso y consiguiente anulación del acuerdo municipal impugnado. Procede entonces que pasemos a examinar el único motivo de casación aducido por el Ayuntamiento de Mijas, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

La representación del Ayuntamiento de Mijas alega la infracción por la sentencia impugnada de los artículos 102, apartados 2 y 3 , y 106, de la Ley 30/1092 , sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

En el desarrollo del motivo de casación se aduce, en síntesis:

· Que el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 no permite la revisión de oficio de una disposición de carácter general a instancias de un particular; y esta condición de disposición normativa es precisamente la que corresponde a la delimitación poligonal del Sector SUP-S-2 " El Cortijuelo".

· Que el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 permite la inadmisión a trámite de la solicitudes de revisión de oficio cuando no se basen en ninguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan de fundamento. En el caso que nos ocupa la demandante -solicitante de la revisión de oficio- invocaba la causa de nulidad del artículo 62.1.f) de Ley 30/1992 , alegando que existe una desproporción en los beneficios y cargas que se derivan de la adaptación del Plan Parcial. Ahora bien, el aprovechamiento asignado en cada caso deviene de la condición de propietario y se materializa en base a unos criterios previamente establecidos en instrumentos de planeamiento -Plan General y Plan Parcial- que son formes al no haber sido impugnados en su día. En consecuencia, la delimitación no incurría en ninguna causa de nulidad del artículo 62, por lo que al inadmitir la solicitud de revisión de oficio no se infringió el artículo 102.3.

· Por último, en cuanto al artículo 106 de la Ley 30/1992 , el Ayuntamiento de Mijas señala que la sentencia ordena la incoación de un procedimiento de revisión de oficio de una disposición general que ha desplegado sus efectos sobre la generalidad de los Administrados durante ocho años y que ha condicionado la planificación urbanística y la actuación de los particulares en ese período, sin haber sido impugnada en el plazo legalmente previsto ni haber sido recurridos los instrumentos de planeamiento de los que aquélla disposición trae causa.

Pues bien, para un adecuado análisis de las cuestiones suscitadas en el motivo de casación es obligado que recordemos la secuencia de lo sucedido:

1/ La entidad Villa Lorena, S.L., propietaria de una parcela situada en la Unidad de Ejecución I del Sector "El Cortijuelo" del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Mijas, solicitó al Ayuntamiento de Mijas el 11 de enero de 2007 que iniciara un procedimiento de revisión de actos en vía administrativa a tenor de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley 30/1992 y declarase la nulidad de la delimitación poligonal SUP-S.2 "El Cortijuelo" resultante del expediente de adaptación del Plan Parcial del Sector 41 "El Cortijuelo" al P.G.O.U. de Mijas, expediente que había sido aprobado definitivamente el 31 de octubre de 2001.

2/ En la solicitud presentada alegaba que los terrenos integrantes de la Unidad de Ejecución I sufren un defecto de aprovechamiento, en beneficio ilegítimo de los propietarios de la Unidad de Ejecución II, al exceder del 15% las diferencias de aprovechamiento entre ambos polígonos, lo que implica la vulneración del principio de equidistribución de beneficios y cargas, así como las reglas de división poligonal establecidas en los artículos 145 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y artículo 36 del Reglamento de Gestión Urbanística . Consideraba por ello, que la delimitación poligonal vulneraba el artículo 62.1.f/ de la Ley 30/1992 , por tratarse de un acto contrario al ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición (folios 146 a 152 del expediente administrativo).

3/ El Pleno del Ayuntamiento de Mijas, por acuerdo de 27 de septiembre de 2007, acordó la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión presentada en base al informe de la Asesoría Jurídica en el que se indica que a tenor del artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , procede analizar si la revisión solicitada adolece de alguno de los motivos de inadmisión previstos en éste precepto, lo que permitiría acordar motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud formulada y a continuación explica que a pesar de alegarse la causa prevista en el artículo 62.1.f/ de la Ley 30/1992 , sería de aplicación el artículo 106 de ésta Ley "...atendiendo al tiempo transcurrido desde que el acto , cuya nulidad se solicita, fue aprobado definitivamente (más de 5 años) así como a los más seguros perjuicios que tal anulación ocasionaría al resto de los particulares afectados por dicho Expediente de Adaptación" (folio 164 del expediente administrativo). Por ello, declara la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, a tenor de lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 30/1992 (folio 165 del expediente administrativo).

4/ Ese acuerdo municipal de 27 de septiembre de 2007 por el que se inadmite a trámite la solicitud de revisión de oficio constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo.

5/ La sentencia de instancia anula el acuerdo impugnado y ordena al Ayuntamiento de Mijas tramitar en forma la solicitud.

Pues bien, las razones dadas por la sentencia de instancia no han sido desvirtuadas en el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Mijas, según explicamos a continuación.

Como bien indica la sentencia recurrida, en el proceso de instancia el Ayuntamiento de Mijas no defendió la legalidad del acto impugnado invocando el artículo 106 de la Ley 30/1992 , que había sido el precepto utilizado por la Corporación Local para inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio. Y en la resolución dictada en vía administrativa, aunque el Ayuntamiento indicaba que procedía analizar si la solicitud presentada adolecía de alguna de las causas de inadmisión del artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , lo cierto es que luego no abordaba el examen de tales causas y acordó la inadmisión únicamente sobre la base del artículo 106 de esta Ley , esto es, atendiendo al largo tiempo transcurrido desde que fue aprobado el acto cuya nulidad se solicitaba y a los perjuicios que tal anulación ocasionaría al resto de los particulares afectados.

Frente a esa exposición que hace la sentencia, en el motivo de casación se alega que la demanda contenía argumentos que tenían como base la aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 102, por lo que en el proceso tenía necesariamente que analizarse este precepto; lo que no obsta para que, al mismo tiempo, el Ayuntamiento también intente defender la aplicación del artículo 106 de la Ley 30/1992 .

Pues bien, la previsión del artículo 106 no sirve de sustento para la inadmisión a trámite de una solicitud de revisión de un acto administrativo, de manera que un pronunciamiento de inadmisión a trámite de la solicitud sólo puede encontrar fundamento en lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 102 de la misma Ley .

En lo que se refiere a la previsión legal sobre revisión de disposiciones administrativas (supuesto del artículo 102.2 de la Ley 30/1992 ), debe notarse, ante todo, que ese precepto no fue invocado en el acuerdo municipal que inadmitió la solicitud de revisión. Pero, en cualquier caso, es necesario señalar que la delimitación de un polígono de actuación, aun cuando se inserte en el expediente relativo a un instrumento de planeamiento -en este caso, un expediente de adaptación del Plan Parcial "El Cortijuelo" al Plan General de Mijas-, no permite calificar como norma jurídica las determinaciones que allí se contengan relativas a la delimitación, pues las delimitaciones de polígonos carecen de los elementos necesarios para su consideración como unas disposiciones administrativas de carácter general, tratándose de meros actos administrativos necesarios para el desarrollo de la actividad administrativa de ejecución de un sector, referida a un determinado espacio físico y que se agota una vez que la gestión ha concluido. En este sentido pueden verse las sentencias de esta Sala de 23 de julio de 1999 (casación 5480/1993 ) y 4 de julio de 2000 (casación 6725/1994 ). Véase, además, que la normativa urbanística incluye sistemáticamente la delimitación de las unidades de ejecución dentro de la actividad administrativa de gestión y ejecución del planeamiento; así el artículo 36 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto y el artículo 86 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía . Y, en fin, no está de más recordar que el propio Ayuntamiento de Mijas calificaba como "acto" administrativo la delimitación poligonal resultante del expediente de adaptación del Plan Parcial.

Así las cosas, la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma, sólo podía ser acordada por el Ayuntamiento de Mijas por concurrir alguno de los supuestos señalados el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 , esto es, cuando la solicitud no se basa en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carece manifiestamente de fundamento o cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Y puesto que en este caso la inadmisión a trámite se había acordado invocando una razón distinta de las contempladas en ese precepto, tal acuerdo de inadmisión debía ser anulado, como hizo la sentencia recurrida.

Por último, ya hemos visto que la sentencia de instancia -fundamento segundo- reseña la jurisprudencia de esta Sala en la que se indica que el examen de fondo por los Tribunales de la cuestión planteada en la solicitud de revisión de oficio se encuentra condicionado a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración. Por esta razón la sentencia no entra a conocer del acto cuya nulidad se solicita, sino que ordena al Ayuntamiento de Mijas que tramite en forma la solicitud, sin que este pronunciamiento de la sentencia haya sido cuestionado en el motivo de casación.

Por tanto, el Ayuntamiento de Mijas deberá tramitar en forma la solicitud de revisión de oficio de la delimitación poligonal derivada del expediente de adaptación del Plan Parcial "El Cortijuelo".

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer las costas de este recurso a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al formular su oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil quinientos euros (3.500 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de Dª Concepción y D. Marcos .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,