STS, 23 de Enero de 2013

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 3631/2010 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó en fecha de 22 de abril de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 662/2006 , por medio de la cual estimó parcialmente el formulado por la entidad "ATRIMAR 2005, S. L." contra la Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 16 de diciembre de 2.005 aprobatoria del Plan Director Urbanístico del Sistema Costero integrado por los sectores de suelo urbanizable delimitado sin Plan Parcial aprobado (PDUSC-2), y contra la Resolución, primero presunta y luego expresa, de 4 de febrero de 2008 del mismo Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior.

SEGUNDO .- En ese recurso, la demandante pretendió la nulidad de pleno derecho del Plan Director impugnado respecto del Sector Cala Maria, de L'Ampolla (Tarragona) ---sector nº 40 del PDUSC-2 y sector PP 4 del planeamiento general de L'Ampolla--- y, subsidiariamente, que se indemnice a la demandante en la cantidad que se determine en ejecución de sentencia por la lesión patrimonial sufrida a causa de la disminución del aprovechamiento urbanístico.

1. En el Fundamento de Derecho Tercero la sentencia examina el encuadre normativo y naturaleza jurídica del Plan Director en el seno del ordenamiento urbanístico de Cataluña, destacando su superior rango jerárquico respecto del planeamiento municipal al estar dirigido a intereses, objetivos y finalidades municipales que se relacionan en el artículo 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña ---en la redacción dada por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre---, de carácter supramunicipal y que conlleva la posibilidad de que el Plan pueda establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que posibiliten el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales, dejando a salvo la necesaria adaptación de las figuras de planeamiento urbanístico de inferior jerarquía.

2. En el Fundamento de Derecho Cuarto la sentencia de instancia centra su examen en el contenido del indicado Plan Director, señalando los objetivos generales y particulares previstos en el artículo 1.2 de sus Normas Urbanísticas (NNUU), su ámbito territorial ---constituido por los suelos clasificados por el planeamiento general municipal como urbanizables delimitados sin Plan Parcial aprobado. situados total o parcialmente dentro de la franja de 500 metros de ancho medida en proyección horizontal tierra adentro desde el dominio público marítimo terrestre a lo largo de todo el litoral catalán---, la regulación general contenida en el articulo 10 de las NNUU sobre condiciones específicas para el desarrollo de los sectores, siendo de destacar el carácter vinculante de tales condiciones ---previsto en el epígrafe 1--- conforme al cual los Planes Parciales, que desarrollen los sectores que el Plan Director mantiene su clasificación como suelo urbanizable, habrán de respetar las determinaciones específicas recogidas en las fichas normativas correspondientes, incorporadas como Anexo al Plan Director; condiciones que, en el caso del sector impugnado, nº 40 del Plan Director consisten en:

   "[...] - Las zonas de protección grafiadas como de cesión se calificarán como espacios libres públicos.

   La edificabilidad bruta del sector no superará los 0,10 m2st/m2s y la densidad bruta no superará las 10 viv/Ha.

   El vial básico previsto en el Plan General, cuya apertura es el principal objetivo del sector, se trazará con el máximo respecto a la topografía existente.

   La ordenación de las edificaciones habrá de respectar los bancales y los muros de piedra existentes, que constituyen un elemento paisajístico fundamental del sector ".

3. En el Fundamento de Derecho Quinto examina las indicadas condiciones específicas del Sector nº 40 del PDUSC-2, concluyendo tras el examen de la jurisprudencia sobre el contenido del control a llevar a cabo por la Administración autonómica para la aprobación definitiva del planeamiento general municipal, que esas concretas determinaciones de la ficha, vulneran el principio de autonómica local, al entender que "[...] tan concreta y puntual ordenación tiene impropio acomodo y ajuste a la órbita de esos objetivos y finalidades ya que se utiliza una técnica de prescripciones que improcedentemente nada tiene que ver con los intereses, objetivos y finalidades supramunicipales del Pla Director, al descender a unas prescripciones de clara y nítida vocación municipal, en cada uno de ellos y en su conjunto, no resultando ocioso referir que las zonas de cesión a calificar como espacios libres públicos, la edificabilidad y la densidad brutas, el trazado del vial determinado por el planeamiento urbanístico vigente, y las condiciones de la ordenación de las edificaciones, en forma alguna se dirigen a calificaciones, elementos o supuestos de naturaleza supramunicipal".

   En el mismo Fundamento Jurídico se añade más adelante que "[...] la posición en la que se planea en la figura de planeamiento urbanístico impugnada aparece perjudicada por el empleo de una técnica que tanto recuerda el régimen de prescripciones, bien de un planeamiento general ordinario o inclusive un planeamiento parcial, en el que su régimen se distancia tanto de la órbita supramunicipal que sólo cabe concluir que se trata de invadir cometidos propios del ejercicio de competencias urbanísticas decididamente municipales, de tal suerte que, si su empleo se hubiera producido en esas figuras de planeamiento, resultaría clara su disconformidad a derecho por invadir y vulnerar el principio de autonomía municipal, y de la misma forma y con mayor fuerza cabe concluir del mismo modo, a pesar de tratar de sostener lo mismo en la figura de planeamiento general superior impugnada.

   Dicho en otras palabras, el intento de elevar el rango de prescripciones de planeamiento urbanístico de naturaleza municipal y relegando su establecimiento, modificación o revisión al ejercicio de competencias autonómicas en la vía de la figura de planeamiento urbanístico constitutiva, ni más ni menos, del Plan Director Urbanístico, dejando sin posibilidad alguna para con las vías connaturales del planeamiento urbanístico general ordinario o parcial, se estima acentuadamente improcedente conllevando de la misma forma la nulidad pretendida.

   Sin embargo, la estimación de la nulidad de las determinaciones de la ficha normativa "40. PP-4. Cala Maria", no conlleva la estimación de la pretensión de la actora de que se declare procedente el modelo urbanístico que propone en sus escritos procesales, ya que en este proceso se enjuicia el Pla Director con el resultado de expulsar del mismo aquellas determinaciones por considerarlas propias de la órbita de la autonomía local, órbita en la que, en su caso, deberán aprobarse, en el marco del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico tramitado conforme a derecho ".

5. Finalmente, la pretensión indemnizatoria por reducción de aprovechamiento, cuestión sobre la que no se ha planteado controversia en casación, es examinada y desestimada en el Fundamento de Derecho Séptimo, al considerar la Sala de instancia que "[...] No concurre, pues, supuesto alguno de lesión patrimonial indemnizable, por no haber materializado la actora derecho alguno al aprovechamiento urbanístico derivado del planeamiento urbanístico general vigente ".

   TERCERO .- Contra esa sentencia la GENERALIDAD DE CATALUÑA ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime dos motivos al amparo del artículo 88.1 de la Ley 29/1988, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , (LRJCA), siendo su enunciado el siguiente:

   Motivo primero : al amparo del epígrafe c) del citado artículo 88.1, esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión, que se fundamenta, en concreto, en la vulneración del artículo 120.3 de la Constitución Española , por falta de motivación de la Sentencia en relación al carácter municipal y no supramunicipal de las prescripciones anuladas.

   En su desarrollo sostiene que la sentencia anula las condiciones específicas previstas en el Plan impugnado para el Sector Cala María de L'Ampolla por vulnerar el principio de autonomía municipal, pero sin explicar suficientemente las causas por las cuales entiende tal infracción, lo que debía haber llevado a cabo, toda vez que la jurisprudencia sobre los límites de la intervención de la Comunidad Autónoma en la aprobación definitiva del planeamiento se basa en la distinción entre elementos reglados y discrecionales del Plan y, respecto de estos últimos, en la determinación de si planeamiento afecta exclusivamente a intereses públicos locales, o bien incide en intereses supralocales o tiene conexión con un modelo territorial superior; y, mas en concreto, en este último caso, sobre si la ordenación prevista es lógica, proporcionada y adecuada para la protección del interés supramunicipal afectado, o si excede de ese propósito, lo que acontecía inevitablemente en el supuesto de autos, con base en el análisis de las concretas determinaciones establecidas en las condiciones para el desarrollo urbanístico de la ficha normativa del sector Cala María, de L'Ampolla, a fin de pronunciarse sobre la incidencia de las mismas en los intereses municipales ó supramunicipales.

   Motivo segundo , al amparo del epígrafe d) del citado artículo 88.1 de la LRJCA , esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, alegándose, en concreto la infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución Española y artículo 2 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , en cuanto que, según expresa, en las determinaciones anuladas del Plan Director concurren intereses de carácter supramunicipal.

   Alega que en atención a los objetivos supramunicipales del Plan Director Urbanístico del Sistema Costero 2 ---proteger el litoral por razón de sus valores paisajísticos, ambientales, agrícolas, históricos, etc.--- es necesario, una vez que se ha decidido mantener el desarrollo urbanístico del referido sector Cala María, aun no transformado, ordenar dicho desarrollo mediante el establecimiento de condiciones concretas y detalladas, calificando aquellas zonas que deben ser preservadas de toda urbanización y edificación para la consecución de los objetivos del Plan Director, la mayor o menor superficie edificada, la tipología y altura de los edificios, el mayor o menor número de viviendas, el trazado del vial que debe discurrir por encima de un elemento natural, el barranco, esencial para la conexión costa-interior y la adecuación de las tipologías edificatorias a los elementos de mayor valor paisajístico, cuestiones que afectan a los intereses supramunicipales cuya protección persigue el Plan impugnado.

   Más en concreto, razona que el articulo 10 de las NNUU establece como principal determinación para conseguir los objetivos del Plan Director para los sectores, como el litigioso, en que mantiene su clasificación como urbanizable (a diferencia de otros sectores que reclasifica como suelo no urbanizable costero), consiste en la delimitación de dos zonas de protección que deber preservarse: (1) la Zona de Protección Costera, que coincide con la zona de servidumbre de protección prevista en la Legislación de Costas y (2) la Zona de Protección Paisajística, que incluye otros terrenos del sector que el Plan Director considera necesario preservar a fin de configurar conectores costa-interior o bien por sus valores paisajísticos y naturales, estando afectado el sector Cala María por ambas Zonas de Protección, obedeciendo las prescripciones incorporadas a la ficha a objetivos e intereses supramunicipales, como son el interés ambiental-paisajístico, cuya preservación ya se contemplaba en el articulo 4.3 del Convenio para la Protección del Medio Marino y de la Región Costera del Mediterráneo de 1976 ; en la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, instrumentos que ponen de manifiesto que el paisaje, en cuanto patrimonio que excede del mero interés de una comunidad vecinal, es uno de los valores a preservar por las políticas de ordenación del territorio, deduciéndose también el carácter supralocal del valor paisajístico en la zona litoral de lo previsto en la Ley de Costas de 1988 al prever en su artículo 30.1.b ) una zona de influencia de 500 metros de anchura desde la ribera del mar en la que se establece criterios para la ordenación urbanística, sin que tales normas protectoras hayan evitado el deterioro constante de la costa española, lo que ha motivado iniciativas de la Unión Europea denunciando los abusos urbanísticos y medioambientales, como es la Propuesta de Resolución 2008/2224 (INI) de la Comisión de Peticiones del Parlamento europeo y de intentos de crear mecanismos de coordinación y control de acciones urbanísticas en las zonas costeras del Mediterráneo, como es el Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo de Madrid de 21 de enero de 2008 cuyas consideraciones, aun posteriores al Plan Director, son coincidentes con éste. En consonancia, con tales alegaciones, solicita la integración de hechos prevista en el artículo 88.3 de la LRJCA para, a fin de apreciar la naturaleza supramunicipal de los intereses afectos por la ordenación, incluir las características geográficas de los terrenos, así como los valores paisajísticos y ambientales que se describen en las fichas de análisis, justificativa de la ordenación del sector que no han sido negadas ni discutidas en la instancia.

   CUARTO .- El motivo primero no puede ser acogido.

   La exigencia de motivación de las sentencias, cuya importancia y necesidad se enfatiza en el propio texto constitucional al añadir el adjetivo "siempre" , cumple una doble función: de un lado, explica por qué se asumen unos determinados hechos y se hace una determinada interpretación y aplicación de la norma, permitiendo con ello a los litigantes comprender el contenido y las razones en que se basa el pronunciamiento para su posible impugnación; y, de otro, hace posible comprobar que la decisión contenida en la sentencia no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso ( artículo 120.3 CE ).

   En relación con la exigencia de motivación de las sentencias también hemos señalado en la de esta Sala de 23 de marzo de 2010 (casación 6404/2005 ), que "diremos, con la STC 6/2002 de 14 de enero , que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión"; a ello, sin embargo, añadiremos, con la STC 301/2000 de 13 de noviembre , que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales y no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide , sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla".

   En el caso presente, la Sala de instancia estimó el recurso al entender que las 4 condiciones para el desarrollo urbanístico del Sector 40 previstas en la ficha normativa del PDUSC 2 "[...] nada tiene que ver con los intereses, objetivos y finalidades supramunicipales del Plan Director , al descender a unas prescripciones de clara y nítida vocación municipal, en cada uno de ellos y en su conjunto...", razonamiento que se completa al indicar que las referidas condiciones son propias del planeamiento general ordinario o de planes parciales, lo que supone invasión de competencias municipales pues si tales condiciones se hubiera establecido por la Administración autonómica al aprobar esas figuras de planeamiento municipal se incurriría en la citada invasión de municipal de competencias urbanísticas, por lo que no se ajustaba a derecho la elevación de rango jerárquico que provocaba en Plan Director al incluir en su contenido prescripciones propias del planeamiento urbanístico municipal.

   Esas razones, que se expresan de forma clara, y siguiendo una lógica jurídico argumental perfectamente comprensible, constituyen la ratio decidenci de la sentencia ---lo que no implica que sean acertadas---, y son conocidas de sobra por la Administración recurrente, pues buena prueba de lo que decimos en cuanto a que la sentencia está suficientemente motivada es el motivo segundo del escrito de interposición, cuyo extenso y exhaustivo desarrollo tiene por finalidad discutir las razones por las que la Sala de instancia, equivocadamente a juicio de la recurrente, estima parcialmente el recurso.

   En relación con la misma sentencia de instancia ya hemos señalado en la STS de 20 de diciembre de 2012, al resolver el Recurso de Casación 6119/2009 formulado también contra la misma por la Generalidad de Cataluña, que:

   "La sentencia aquí recurrida cumple sin lugar a dudas la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, de acuerdo con el criterio establecido al respecto por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias, de las que son buena muestra, respectivamente, la sentencia esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (casación 5949/2004 ) y la STC 301/2000 de 13 de noviembre , así como las que en ellas se citan.

   La sentencia parte en su fundamentación de la naturaleza y fin del Plan Director impugnado; y en lo que se refiere a la vulneración de la autonomía local que se alegaba la Sala de instancia reproduce el contenido literal de las prescripciones que anula y razona que la ordenación establecida se pronuncia sobre zonas de cesión a calificar como espacios libres públicos, sobre la edificabilidad y la densidad brutas, sobre el trazado del vial previsto en el planeamiento urbanístico vigente y sobre condiciones de la ordenación de las edificaciones, prescripciones que no se acomodan a los objetivos y finalidades supramunicipales propios de un Plan Director, ni a la órbita del desarrollo sostenible, pues cabe la posibilidad de que se justifiquen una pluralidad de modelos de desarrollo urbanístico; y finaliza la sentencia indicando que la técnica utilizada le recuerda más al régimen propio de un planeamiento general ordinario o de un planeamiento de desarrollo.

   No cabe pues afirmar que la sentencia no ha tenido en cuenta la naturaleza y objetivos del Plan que examina, ni que no haya efectuado la necesaria conexión entre éstos y las concretas prescripciones de las fichas urbanísticas que anula. La recurrente podrá legítimamente discrepar del razonamiento expuesto en la sentencia y de la conclusión que en ella se alcanza, pero lo cierto es que la sentencia expone de forma clara y suficiente el criterio seguido para fundamentar su fallo estimatorio y permite a las partes conocer los criterios jurídicos y razonamiento lógico en el que ha basado su decisión".

   QUINTO .- El motivo segundo debe ser acogido.

   A fin de centrar en sus justos términos la controversia planteada es preciso efectuar un breve esbozo de la figura de planeamiento impugnada en el seno del ordenamiento urbanístico catalán y, posteriormente, efectuar el examen del contenido concreto del Plan Director Urbanístico del Sistema Costero 2, los objetivos y finalidades y, en fin, el examen de las concretas condiciones anuladas para ver así su naturaleza y su posible engarce con los objetivos y finalidades llamadas a cumplir por el Plan impugnado.

   Los Planes Directores Urbanísticos son una figura de planeamiento general, de ámbito supramunicipal, dirigidos a la consecución de objetivos y finalidades supramunicipales, como así revela la redacción del artículo 56.1 de la Ley de 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , en la redacción dada por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, conforme al cual corresponde a este tipo de planes establecer,

   "[...] "

1. Las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal.

2. Determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de personas y mercancías y el transporte público.

3. Medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo.

4. La concreción y delimitación de las reservas de suelo para las grandes infraestructuras, tales como redes viarias, ferroviarias, hidráulicas, energéticas, portuarias, aeroportuarias, de saneamiento y abastecimiento de agua, de telecomunicaciones, de equipamientos y otras similares.

5. La programación de políticas supramunicipales de suelo y de vivienda, concertadas con los ayuntamientos afectados en el seno de la tramitación regulada por elart. 81. Esta programación debe garantizar la solidaridad intermunicipal en la ejecución de políticas de vivienda asequible y de protección pública, la suficiencia y la viabilidad de estas políticas para garantizar el derechoconstitucional a la vivienda y el cumplimiento de los principios establecidos por el art. 3 ".

   Su superior rango jerárquico respecto del planeamiento municipal se deduce del epígrafe 4 del artículo 56 al indicar que "el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico debe adaptarse al mismo en los plazos que éste establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y exceptuando las disposiciones transitorias que incluya" y, acorde con ello, el epígrafe 3 de este mismo artículo dispone que "los planes directores urbanísticos pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que hagan posible el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales" .

   La Generalidad de Cataluña ha aprobado dos Planes Directores Urbanísticos del tipo de los descritos, el primero por Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 25 de mayo de 2.005 (DOGC. 16-6- 05), PDUSC 1, y el segundo aquí impugnado, por Resolución de 16 de diciembre de 2.005 (DOGC. 17-2-06), PDUSC 2, ambos referidos al ámbito territorial costero de Cataluña y aunque el objetivo general de ambos es distinto en razón de su ámbito territorial ---siendo el del PDUSC 1 el identificar los espacios costeros que no han sufrido un proceso de transformación urbanística, clasificados por el planeamiento vigente como suelo urbanizable no delimitado y no urbanizable y preservarlos de su transformación y desarrollo urbano para garantizar el desarrollo urbanístico sostenible; y el del PDSUC 2 el de identificar los espacios costeros clasificados por el planeamiento vigente como suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado definitivamente que por su posición territorial con relación a los objetivos de protección del litoral previstos en el PDUSC 1 se han de preservar de su transformación y desarrollo urbano o bien se han de establecer directrices y condiciones específicas para su desarrollo a fin de garantizar el desarrollo urbanístico sostenible en del territorio comprendido en el Plan Director---, sin embargo, sus objetivos objetivos particulares son exactamente los mismos, consistiendo en: a) impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los costeros; b) proteger los valores de los espacios costeros (ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales, ganaderos o por razón de sus riquezas naturales); c) preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costeros afectados por riesgos naturales ó antrópicos; d) garantizar la efectividad de las limitaciones y servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre y e) mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costeros como espacios de interrelación entre la sociedad y la naturaleza (ex articulo 1 de las Normas Urbanísticas ---NNUU--- de ambos Planes Directores).

   El ámbito territorial ordenado por el PDUSC 1 está integrado por el territorio de los términos municipales que se relacionan en el artículo 4.3 de sus NNUU, comprendido dentro de una franja de 500 metros de anchura, aplicada en proyección horizontal tierra adentro, desde la ribera del mar prevista en el deslinde del dominio público marítimo-terrestre, en todo el litoral de Cataluña, más los ámbitos exteriores a la citada franja incluidos en las unidades territoriales de regulación de suelo costero que la sobrepasen; mientras que el suelo ordenado por el PDUSC 2 lo forman los suelos costeros integrados en sectores de suelo clasificado como urbanizable delimitado sin Plan parcial aprobado, previstos en el articulo 4.3 de las NNUU, comprendidos de forma total o parcial dentro de la franja de 500 metros tierra adentro de la ribera del mar, estando justificada su elaboración, según se indica en su Memoria, en que al redactar el PDUSC-1, se había constatado la existencia en esa franja de 500 metros de suelos libres de ocupación, es decir que todavía no han sufrido un proceso de transformación urbanística significativa que no disponen de Plan Parcial definitivamente aprobado, que por su posición inmediata en relación a la costa, así como por sus valores intrínsicos, hacen considerar que su eventual incorporación al proceso edificatorio podía generar un impacto natural y paisajístico significativo, la producción del cual era, en estos momentos, evitable mediante la adopción de medidas preventivas y normativa oportunas más allá de lo establecido en el PDUSC-1.

   SEXTO .- El Plan impugnado integra los terrenos litigiosos en el sector nº 40, estableciendo en la ficha de características de este sector las siguientes condiciones de desarrollo:

   "Zonas de protección:

   - La zona de protección costera.

   - La mitad de esta ámbito para conservar la actual relación mar-interior estableciendo, además de la protección costera, una amplia franja de espacios libres entre el barranco central y el límite este del Sector, sobre el Torrrente de Cala María".

   - Una franja a lo largo del Torrente del Baconer"

   Condiciones para el desarrollo urbanístico:

   - Las zonas de protección grafiadas como de cesión se calificarán como espacios libres públicos.

   - La edificabilidad bruta del sector no superará los 0,10 n2t/m2s y la densidad bruta no superará loas 10 viviendas/Ha.

   - El vial básico previsto en el vigente Plan General, cuya apertura es el principal objetivo del sector, se trazará con el máximo respeto a la topografía existente.

   - La ordenación de las edificaciones deberá respetar los bancales y los muros de piedra existentes, que constituyen un elemento paisajístico fundamental del sector".

   Finalmente, estando justificada la integración de hechos instada por la parte recurrente a fin de incluir las características geográficas de los terrenos, así como los valores paisajísticos y ambientales que se describen en las fichas de análisis y justificativas de la ordenación del sector ---hechos que no han sido negados ni discutidos---, y dada su trascendencia para apreciar si las determinaciones anuladas responden a un interés supramunicipal como sostiene la recurrente, son de apreciar los siguientes datos:

   1. En la ficha de características ambientales y paisajísticas del PDUSC 2, al describir el sector 40 se indica en el apartado Descripción del Medio: " ... La franja litoral está compuesta por una costa rocosa con un acantilado de baja altura muy característico por la tonalidad rojiza de las rocas que lo forman. El espacio interior tiene una estructura agrícola tradicional, con pendientes suaves donde se mantienen los cultivos principalmente de olivo y almendro con muros de piedra seca....el carácter agrícola tradicional está muy presente dentro del ámbito ". Y en el apartado de Valores Paisajísticos y Ambientales, se indica: " Continuidad mar-interior. El ámbito tiene gran valor estético, sobre todo en la franja litoral donde se combinan los tonos rojizos de la costa rocosa con la vegetación y el mar. Tiene valor ecológico dada la vegetación espontánea de los torrentes y del frente litoral. El valor histórico viene dado por la estructura de la agricultura tradicional, con plantaciones y construcciones asociadas. Finalmente debe destacarse el valor identitario que adquiere el espacio, ya que es muy representativo de un tramo de costa que está sufriendo grandes transformaciones ".

   2. En la ficha justificativa de la ordenación del sector 40 del PDUSC 2 se indica, entre otros aspectos: "Continuidad y frentes urbanos: L'Ampolla y el Perelló configuran un frente urbano continuo de 5 km entre ámbitos de suelo urbano y sectores de suelo urbanizable, todos ellos con Plan parcial aprobado, excepto el sector de Cala Maria. El objetivo del Plan Director de evitar las excesivas continuidades de los frentes costeros edificados requiere crear en este ámbito todavía libre un amplio espacio de interrupción de este largo frente edificado. Sin embargo también se considera necesario poder realizar el objetivo del estructura urbana del Plan general. Se considera que se pueden hacer compatibles ambos objetivos estableciendo como espacio libre la mitad norte del sector y reduciendo parcialmente el aprovechamiento determinado por el Pan general vigente . Favorecer la continuidad costa-interior: Todo el ámbito constituye un excelente espacio de conexión costa-interior, con los elementos fundamentales que son los barrancos del Balcones y de la Cala Maria que actúan como conectores ecológicos y un elemento secundario constituido por el pequeño barranco central. Protección de los sistema hidráulicos: la incidencia sobre el ámbito está determinada por las zonas de protección correspondientes a los tres barrancos que lo cruzan ".

   3. En la Memoria del PDUSC 2 se indica respecto del sector 40: " La función que el Plan Director persigue con la protección de este sector es crear una discontinuidad del frente edificado paralelo a la cosa y configurar un conector costa-interior. El elemento determinante por el que se ha reconsiderado la propuesta de protección total de la aprobación inicial es la necesidad de favorecer la urbanización del vial estructurante previsto por el Plan general vigente, vial que conectará el núcleo principal del municipio con las diversas áreas urbanas situadas al noreste de aquel. " En la propuesta de aprobación definitiva el suelo a ocupar queda restringido al espacio restante entre la protección del barranco del Baconer y el pequeño barranco central, espacio que queda en una segunda línea de la costa" .La dimensión del espacio libre que resulta se considera suficiente para las funciones previstas. A fin de no distorsionar las tipologías edificatorias resultantes, teniendo en cuenta el espacio ocupable y las características topográficas del ámbito, se reduce la edificabilidad y la densidad brutade 0,20 y 15 a 0,10 y 10 viv/ha. "

   SEPTIMO .- Dicho lo anterior, y de conformidad con los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, hemos de reproducir lo ya dicho en la citada STS de 20 de diciembre de 2012 (RC 6119/2009 ), en relación con la misma sentencia de instancia, en recurso también seguido a instancia de la Generalidad de Cataluña y en que fue parte recurrida el Ayuntamiento de L'Apolla:

   "El objetivo del Plan Director de evitar la excesiva continuidad de los frentes costeros edificados requiere crear en este ámbito todavía libre un amplio espacio de interrupción de este largo frente edificado, compatibilizando ese objetivo con los del plan general. Todo el ámbito constituye un excelente conector mar-interior, con dos elementos fundamentales que son el barranco de Baconer y Cala María que actúan como conectores ecológicos, y un elemento secundario constituido por el barranco central. Por ello, se establece como espacio libre la mitad norte del sector y se reduce, parcialmente, el aprovechamiento determinado por el Plan general vigente. Además, la reducción de la edificabilidad y densidad servirá para adecuar las tipologías resultantes a las características de los tramos urbanos del entorno (folio 3632 del expediente administrativo).

   Ese conjunto de datos y apreciaciones contenidos en la documentación del Plan Director pone de manifiesto la racionalidad de los objetivos perseguidos, como son el de impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del sistema costero y la adecuación de las tipologías edificatorias al entorno; y también debe también admitirse que esos objetivos declarados responden a intereses supramunicipales, como son evitar el impacto paisajístico y preservar el frente marítimo. Ahora bien, ello no justifica que para el logro de tales objetivos el Plan Director descienda a tal grado de concreción -recuérdense las prescripciones relativas a la calificación y delimitación de espacios libres públicos, edificabilidad bruta y densidad bruta del sector- que el planeamiento municipal quede privado de todo margen de apreciación en la fijación de los parámetros que ya han quedado establecidos.

   En sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ) -así como en otras anteriores y posteriores a ella- nos hemos pronunciado sobre la delimitación de la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma en relación con la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, poniéndola en relación con la garantía institucional de la autonomía local. Pues bien, decíamos en la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ):

   (...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio , recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

   A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

   Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240 /2006 , recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.

   CUARTO.- Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

   En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

   En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

   Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .

   Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos...

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   Ahora bien, la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ), como la de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005 ), que también es invocada en el recurso de la Generalitat, se refiere a la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma con ocasión de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal; mientras que el caso que ahora nos ocupa la intervención de la Administración autonómica se produce con motivo de la aprobación de un Plan autonómico de naturaleza supramunicipal y a cuyas determinaciones ha de adaptarse el planeamiento municipal. Las modalidades de control que se ejercen en uno y otro caso, aunque guardan conexión, no son equiparables. Una cosa es que en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal la Administración autonómica, además del control de legalidad, ejerza el control sobre las determinaciones discrecionales del Plan que afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales -esto es lo que sucedía en los casos examinados en aquellas sentencias que se citan- y otra muy distinta es que con carácter normativo y vinculante, mediante una instrumento de ordenación de rango supramunicipal, la Administración autonómica pueda fijar de antemano los parámetros y magnitudes -en este caso, por ejemplo, la delimitación de los espacios libres públicos y los datos relativos a edificabilidad bruta del sector (no superará los 0,10 m2st/m2s) y densidad bruta (no superará las 10 viviendas/Ha)- a los que necesariamente habría de atenerse el planeamiento municipal en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera del propio Plan Director del Sistema Costero. Esta segunda modalidad va a más allá de la fiscalización de la discrecionalidad, pues la invocación de intereses supramunicipales no puede conducir a que, por la vía del control preventivo, quede en realidad excluida o cercenada la autonomía local.

   En el caso que nos ocupa fue precisamente el Ayuntamiento de LŽAmpolla quien impugnó el Plan Director en el proceso de instancia, lo que evidencia que no estaba conforme con su contenido. Pero lo que ahora nos interesa destacar es que la incorporación de tales determinaciones al Plan Director -aunque hubiesen sido con la anuencia expresa o tácita de la Corporación municipal, lo que ciertamente no es el caso- produce una suerte de "congelación de rango", de manera que de ahí en adelante el planeamiento municipal no podría ya ser objeto de modificaciones que se apartasen de aquéllas, con lo que el margen de apreciación y de discrecionalidad del Ayuntamiento queda bloqueado pro futuro.

   QUINTO.- Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores llevan a concluir que la Sala de instancia acierta cuando anula, en tanto que vulneradoras de la autonomía local, las condiciones previstas en el Plan Director para el Sector 40 PP4 "Cala María" relativas a la calificación y delimitación de espacios libres públicos, edificabilidad bruta del sector (no superará los 0,10 m2st/m2s) y densidad bruta (no superará las 10 viviendas/Ha).

   En cambio, la invocación de la autonomía local no sirve de fundamento para anular aquellas otras previsiones del Plan Director en las que se indica, de un lado, que el vial básico determinado por el vigente Plan General, cuya apertura es el principal objetivo del sector, se trazará con el máximo respeto a la topografía existente, y, de otra parte, que la ordenación de las edificaciones habrá de respetar los bancales y los muros de piedra existentes, que constituyen un elemento paisajístico fundamental del sector. La propia generalidad de tales prescripciones, coherentes por lo demás con los objetivos del Plan Director, impide apreciar que con ellas pueda resultar vulnerada la autonomía local. Por tanto, en este concreto punto el motivo de casación de la Generalitat debe ser acogido".

1. - Ha lugar al Recurso de Casación 3631/2010 interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 22 de abril de 2010 dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 662/2006 , que queda anulada, casada y sin efecto alguno.

2. - Estimar en parte el Recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad " ATRIMAR 2005 S. L." contra la Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 16 de diciembre de 2.005 aprobatoria del Plan Director Urbanístico del Sistema Costero integrado por los sectores de suelo urbanizable delimitado sin Plan Parcial aprobado (PDUSC-2), y contra la Resolución, primero presunta y luego expresa, de 4 de febrero de 2008 del mismo Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior.

3. - Anular el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero integrado por los sectores de suelo urbanizable delimitado sin Plan Parcial aprobado (PDUSC-2), únicamente en cuanto a la siguientes prescripciones contenidas en la ficha normativa "40. PP-4. Cala Maria", de L'Ampolla:

   "Las zonas de protección grafiadas como de cesión se calificación como espacios libres públicos.

   La edificabilidad bruta del sector no superará los 0,10 m2st/m2s y la densidad bruta no superará las 10 viviendas/Ha".

4. - Sin expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

   Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN . Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.