STS, 3 de Diciembre de 2012

La representación procesal de Dª Genoveva , D. Remigio , D. Jose Pablo , D. Alexis y Dª Rosana , por escrito de 31 de julio de 2008, interpuso recurso contencioso-administrativo, contra la Resolución de 3 de junio de 2008, del Consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de la GENERALIDAD VALENCIANA, dictada en el expediente de Reclamación Patrimonial 21/07, por la que se desestima la reclamación patrimonial formulada por los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la aprobación de la Modificación Puntual nº 5 del Plan Especial Director de Usos e Infraestructuras del Área del Parque Temático de Benidorm-Finestrat (PEDIU).

Tras los trámites pertinentes la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:

"Que DEBEMOS DESESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo formulado por Jorge R. Castelló Navarro, en nombre y representación de Dª Genoveva , Remigio y Jose Pablo , Alexis , Rosana , contra una Resolución del Hble Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de la Generalitat Valenciana de fecha 3 de junio de 2008, por el daño sufrido en el patrimonio de los actores resultas de la Aprobación definitiva de la modificación puntual n° 5 del Plan especial Director de Usos e Infraestructuras, "Área del parque Benidorm- Finestrat", confirmando administrativo recurrido. Todo ello expresa imposición de las costas causadas."

Notificada la anterior Sentencia, por la representación procesal de los recurrentes, se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia preparando recurso de casación contra la misma. Por resolución de fecha 29 de junio de 2010, la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, en fecha 13 de septiembre de 2010 , el Procurador D. Anibal Bordallo Huidobro, en nombre y representación de Dª Genoveva , D. Remigio , D. Jose Pablo , D. Alexis y Dª Rosana , presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que hace valer cinco motivos de casación al amparo del art. 88.1 c ) y d) de la Ley de la Jurisdicción .

Denuncia en el primer motivo, la infracción del artículo 33.2 LRJCA , por cuanto la Sentencia de instancia incurre en incongruencia al incumplir el imperativo que vincula a los órganos del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo, consistente en juzgar dentro del límite de las pretensiones de las partes. Alega la recurrente que la Sentencia impugnada estima un motivo de oposición, cual es la falta de solicitud de la reversión de los terrenos, que no fue esgrimido en la oposición al recurso y sin que le fuera concedido a la recurrente plazo de alegaciones y de proposición de prueba para su defensa. Afirma que se ha vulnerado el principio de contradicción, puesto que la Sentencia de instancia se ha pronunciado sobre cuestiones distintas a las planteadas en el acto administrativo recurrido, puesto que la resolución administrativa no se fundamentó en que los recurrentes no hubieran solicitado la reversión de los terrenos. Por todo ello, estima vulnerados los principios de tutela judicial efectiva y el derecho de defensa.

En el segundo motivo, invoca la vulneración del artículo 54.3 LEF y del artículo 40.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , por cuanto la Sentencia de instancia considera la procedencia de la reversión porque entiende que los terrenos expropiados no se han destinado al fin expropiatorio, aún cuando la Administración demandada siempre ha defendido que el fin de la expropiación se ha cumplido y que nunca se han alterado los usos, intensidades o aprovechamientos. A todo ello, se suma el hecho de que los recurrentes jamás recibieron notificación alguna de la Administración demanda que haya podido dar lugar a la solicitud de reversión de los terrenos, como sería jurídicamente exigible. A mayor abundamiento, la reversión material de los terrenos resulta imposible por haber sido enajenados a un tercero en pública subasta, por lo que no es entendible que la Sentencia, quebrando el principio de economía procesal, desestime la solicitud de responsabilidad patrimonial y obligue a los recurrentes a solicitar la reversión sabiendo que la misma es imposible.

Aduce en el tercer motivo, la infracción del artículo 106.2 CE , del artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del art. 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones . En contra de lo que sostiene la Sentencia de instancia, alega la recurrente que nos encontramos ante unas actuaciones posteriores e independientes a la expropiación que vienen motivadas por la modificación nº 5 del original PEDUI que atribuyó aprovechamiento urbanístico a los terrenos expropiados en su día a los recurrentes y valorados como no urbanizables sin aprovechamiento alguno. Existe, por consiguiente, una actividad antijurídica de las Entidades Públicas demandadas, que no es otra que la obtención de un lucro mediante la atribución de aprovechamiento urbanístico a los terrenos expropiados en su día, actividad posterior y totalmente desvinculada de la expropiatoria, que fue resuelta por Sentencia de esta Sala de 14 de noviembre de 2006 .

Invoca en el cuarto motivo, la vulneración del artículo 14 CE y del artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , por cuanto la Sentencia de instancia no ha tenido en cuenta la modificación Puntual nº 5 del PEDUI que atribuye a una parte de los terrenos expropiados en su día, un aprovechamiento lucrativo privado. Sostiene la recurrente, que con su reclamación únicamente persigue una idemnización por una injusta privación de beneficios de los que indebidamente se ha lucrado en exclusiva la Administración demandada incumpliendo el principio de justa distribución de beneficios y cargas derivados del Planeamiento Urbanístico al haber permitido un trato desigual entre los propietarios del ámbito del PEDUI.

Alega en el quinto motivo, la infracción de la jurisprudencia aplicable, contenida, entre otras, en las Sentencias de esta Sala que cita y reseña. En todas ellas se resuelven casos de responsabilidad patrimonial formuladas fuera del ámbito expropiatorio y que vienen motivadas por actuaciones administrativas posteriores que modifican el destino real o uso de los bienes expropiados.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la representación procesal de la GENERALIDAD VALENCIANA, para que formalizara escrito de oposición, en el plazo de treinta días, habiendo evacuado el trámite mediante escrito de 21 de enero de 2011, en el que se opuso al recurso de casación en virtud de motivos y alegaciones que estimó pertinentes, y suplicó a la Sala desestime el recurso y confirme la Sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 21 de noviembre de 2012, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano , Magistrado de la Sala.

El recurso de casación se dirige contra la Sentencia de fecha 14 de mayo de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el recurso 363/2008 , interpuesto contra la Resolución de 3 de junio de 2008, del Consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de la GENERALIDAD VALENCIANA, dictada en el expediente de Reclamación Patrimonial 21/07, por la que se desestima la reclamación patrimonial formulada por los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la aprobación de la Modificación Puntual nº 5 del Plan Especial Director de Usos e Infraestructuras del Área del Parque Temático de Benidorm-Finestrat (PEDIU) .

Para el posterior examen de los motivos casacionales que se hacen valer contra esta sentencia es oportuno reseñar aquellos antecedentes del pleito que son relevantes para la decisión de la cuestión litigiosa.

a).- La familia Genoveva Remigio Jose Pablo era titular de una superficie de terreno de 115.902 m2 en el término municipal de Benidorm, cuya clasificación era la de " Suelo No urbanizable de Protección Forestal ". Estos terrenos fueron expropiados a raíz de la aprobación, el 29 de julio de 1997, del "Plan Especial para la ampliación del Patrimonio Público de suelo de la Generalitat Valenciana", Plan que afectó a suelos de Benidorm y Finestrat, siendo beneficiaria de la expropiación la Sociedad Pública "Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV)".

2. .- El día 10 de febrero de 1.998, se aprobó definitivamente el "Plan Especial Director de Usos e Infraestructuras del Parque Temático de Benidorm- Finestrat " (en adelante, PEDU) , en el que no se modifica la clasificación básica del suelo "No Urbanizable", si bien los terrenos que fueron objeto de expropiación, que estaban clasificados como "Suelo No Urbanizable de Protección Forestal" según el PGOU de Benidorm de 25 de noviembre de 1990, cambian su calificación a la de "Suelo No Urbanizable No protegido".

c). - En fecha 13 de mayo de 1999 y ante la falta de acuerdo de las partes, el Jurado Provincial de Expropiación procedió a fijar el justiprecio de las fincas en la suma de 58.755.014 Ptas, Acuerdo que tras ser recurrido jurisdiccionalmente fue confirmado por este Tribunal Supremo en sentencia de 14 de noviembre de2006 .

d).- Por el Conseller de Territorio y Vivienda, de la Generalitat Valenciana, se aprobó el 15 de febrero de 2006 la MODIFICACIÓN PUNTUAL nº 5 del Plan Especial Director de Usos e Infraestructuras "Área del Parque Temático" de Benidorm- Finestrat (PEDU), publicándose el día 28 de febrero de 2006 en el B.O.P de Alicante.

Textualmente el punto 7º de los antecedentes pone de manifiesto:

Séptimo . - Constituye el objeto del expresado expediente la modificación en algunos aspectos que afectan a la zona NNPE-1 (Suelo No Urbanizable No Protegido Zona Parque), del Plan Especial Director de Usos e Infraestructuras citado, modificación que tiene como finalidad el establecimiento en la misma del uso hotelero y turístico como compatible o tolerado, permitiéndose, con ello, la construcción de edificaciones hoteleras (Tipo A y B) y de apartamentos turísticos y que se concreta en determinadas modificaciones en la ficha urbanística correspondiente, así como en la modificación de tres artículos de las Normas Urbanísticas del Plan Especial Director de Usos e Infraestructuras «Área del Parque Temático» de Benidorm-Finestrat (Alicante) .La modificación propuesta afecta a una zona concreta, actualmente desocupada, situada en la partida del Murtal y Sierra Cortina, que linda al norte, con la parcela protegida de la Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana, NNPV-3 (Sierra Cortina), al sur, con el vial V-7 del PEDU Benidorm-Finestrat al este, con terrenos propiedad de Terra Mítica, Parque Temático Benidorm SA y al oeste, con el barranco del urtal, zona NPPV2 del PEDU Área Parque Temático Benidorm-Finestrat.

En concreto, la modificación conllevará:

1. - La incorporación del uso hotelero y uso de apartamentos turísticos como usos como usos compatibles o tolerados, manteniendo el uso parque como predominante para la parcela.

2. - La modificación del artículo 77 y 78 de las Normas Urbanísticas del PEDUI para volver a establecer su redacción original que fue modificada por la modificación puntual número 2 del PEDUI, en el sentido de admitir como uso equivalente al hotelero el referido de los apartamentos turísticos en el ámbito del PEDUI. Si bien, se va a autorizar únicamente la implantación de edificaciones hoteleras tipo A y B (Hoteles y Apartahoteles de 4 y 5 estrella) y apartamentos turísticos de lujo.

3. - La modificación del artículo 93 de las normas urbanísticas del PEDUI, con el fin de establecer una definición de uso turístico por remisión a la normativa sectorial específica que regula los establecimientos turísticos (esto es el Decreto 30/1993, de 8 de marzo , por el que se regula el Reglamento de Apartamentos Turísticos, Villas, Chalés, Bungalows y similares).

e).- Como resultado de la modificación puntual integrado n° 5, de los 115.902 m2 originalmente integrados en el suelo no urbanizable referido, 30.182 han sido incluidos en nuevas parcelas colindantes al Parque "Terra Mítica", del siguiente modo:

1).- 13.291 m2, en la Parcela NUM000 , destinada a apartamentos turísticos de lujo.

2).- 10.253 m2 incluidos en la parcela NUM001 destinados a zona verde.

3).- 47 m2 incluidos en la parcela NUM002 , destinados a zona verde.

4) .- 1488 m2, 498 y l23 m2 destinados a viario; 4.980

f). - El día 27 de julio de 2006, las parcelas una a cuatro, afectadas por la modificación puntual nº 5 del Plan, fueron trasmitidas en pública subasta por un precio final de 85.000.000 Euros .

Según se puso de manifiesto en el cuaderno emitido por la propia sociedad gestora, el objeto de la venta no era otro que obtener los fondos necesarios para satisfacer, en la medida de lo posible, los créditos de los acreedores integrados en la suspensión de pagos que se había abierto a dicha entidad.

El 28 de febrero de 2007 doña Genoveva en su propio nombre y en el de sus hermanos don Jeronimo , don Remigio y don Jose Pablo , así como de su esposo don Alexis , presentó ante la Dirección Territorial de Alicante de la Consellería de Justicia, Interior y Administraciones Públicas, reclamación de responsabilidad patrimonial por importe de 20.002.996,60 € por lo que consideraban una lesión patrimonial, producida por la Resolución del Conseller de Territorio y Vivienda de 15 de febrero de 2006 a la que hemos hecho referencia en el fundamento anterior.

La Administración resolvió la reclamación mediante Resolución de la Consellería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 3 de junio de 2008, en la que se denegaba la procedencia de la reclamación por cuanto la modificación puntual núm. 5 del PEDUI no producía ningún aumento del aprovechamiento sobre las edificabilidades inicialmente previstas, limitándose la modificación a permitir que se materializara en determinados terrenos la edificabilidad de la parcela que no había sido consumida por el citado Parque Temático, estando ya previsto el uso hotelero en el PEDUI inicialmente aprobado.

Disconformes con la resolución administrativa denegatoria de la responsabilidad, la familia Genoveva Remigio Jeronimo Jose Pablo interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que la desestimó con la sentencia que ahora analizamos en casación.

La Sentencia de instancia dedicó el fundamento jurídico cuarto a expresar las razones por las que consideraba que no era procedente la declaración de responsabilidad. Dijo así:

"CUARTO . - Es evidente que en el supuesto de autos, no se dan ninguno de los supuestos indemnizatorios, que contemplan los artículos 41 a 44 del la ley 6/1998 , aplicable al supuesto controvertido, precisamente porque, a raíz de la expropiación, los actores han dejado de ser titulares de ese suelo, de manera que, en principio, los actos posteriores de la administración, en relación con ese suelo, no les pueden afectar.

Por otra parte y como pone de manifiesto la administración, el supuesto que se considera entra, en principio, dentro de los términos que señala el art° 40 del mismo texto legal , esto es, se han expropiado unos terrenos, por razones urbanísticas, y no han sido destinados al fin que, el plan que servía de cobertura al acto expropiatorio, especificaba; con lo que se está, o puede estarse, ante una cesación de efectos sobrevenida o sucesiva de ese acto expropiatorio inicial, por desaparición del carácter cardinal de su causa, que podrá actualizarse a través del instituto de la reversión, que es el único cauce a través del cual los actores pueden materializa sus derechos, y obtener la satisfacción de su interés.

De este modo, no resulta aceptable, fragmentar la realidad jurídica en los términos que postula el recurrente, y encauzar la pretensión indemnizatoria por la vía genérica de la responsabilidad de la administración, cuando el supuesto de hecho causante tiene un vía procedimental específica prevista en el ordenamiento, como son los eventuales efectos lesivos que se producen en el marco de una actuación expropiatoria."

Y tras la cita de varias sentencias de este Tribunal relativas al derecho de reversión, concluye el fundamento:

"De esta forma, la pretensión indemnizatoria no puede desvincularse del instituto reversión, pues el resarcimiento de daños, tal como se postula, es una consecuencia de la imposibilidad de materializar la reversión. Todo ello determina que, tal y como ha planteado el actor su recurso, no es posible atender su pretensión resarcitoria."

En el primer motivo de casación, la parte denuncia la infracción del art. 33.2 de la Ley de la Jurisdicción - incongruencia- por haber utilizado un razonamiento -falta de solicitud de la reversión de los terrenos- que no había sido utilizado por la Administración como motivo de oposición al recurso contencioso-administrativo.

La incongruencia es un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones. A estos efectos debemos distinguir entre lo que son meras alegaciones o razonamientos de los escritos procesales e incluso de la argumentación de la Sentencia de lo que son pretensiones propiamente dichas, pues sólo estas últimas exigen una respuesta congruente. En este sentido, a los efectos de la congruencia, no es necesaria una correlación literal y exacta entre el desarrollo argumentativo de los escritos de demanda y contestación y el de los fundamentos jurídicos de la sentencia. Nada impide, por tanto, que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes ( STS 17 de julio de 2003 , rec. casación 7943/2000), pues el principio iura novit curia faculta al órgano jurisdiccional a eludir los razonamientos jurídicos de las partes siempre que no altera la pretensión ni el objeto de discusión.

En este sentido, la Sala territorial da respuesta a la pretensión de la parte actora -declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración valenciana por una modificación en el planeamiento-, acogiendo la oposición de esta última que consistió en pedir la desestimación de la pretensión actora con fundamento en la improcedencia de la responsabilidad. Es decir, el órgano a quo no desbordó los límites del debate procesal propuesto por las partes, aunque utilizara argumentos adicionales a los expresados por la Administración demandada para dar respuesta positiva a su pretensión procesal.

El motivo debe ser desestimado.

Sobre la improcedencia de la referencia a la reversión realizada por la Sala de instancia se construye el segundo motivo casacional. En su desarrollo, la parte invoca la vulneración del art. 54.3 de la Ley de Expropiación Forzosa y del art. 40.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del Suelo y Valoraciones , en el mal entendido de que la sentencia entiende procedente la reversión de los terrenos cuando a su juicio no concurren los presupuestos necesarios para aplicar este instituto.

En realidad la Sentencia no se pronuncia sobre la procedencia o improcedencia de la reversión, pues si lo hiciere sí incurriría en incongruencia extra petita al no haberse planteado por las partes tal cuestión, sino que la trae a colación como argumento para rechazar la pretensión actora de declaración de responsabilidad patrimonial. Precisamente, en el último párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia, antes reproducido, lo que viene a sostener la Sala es que si alguna pretensión resarcitoria fuere procedente en relación con la actuación administrativa, ésta debería encauzarse por el instituto de la reversión pero no por la responsabilidad patrimonial por faltar los requisitos que la fundamentan, sin que ningún sentido tenga el planteamiento del motivo casacional sobre la base de la infracción de unos preceptos legales que ni han sido aplicados para resolver la litis ni resultaría tampoco procedente su aplicación.

También este motivo debe desestimarse.

En los tres últimos motivos se trata de fundar la procedencia de la declaración de responsabilidad patrimonial que fue desestimada en la instancia. Así, en el tercero, se aduce la infracción del art. 106.2 CE , del artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del art. 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , pues según argumenta el recurrente la modificación nº 5 del original PEDUI que atribuyó aprovechamiento urbanístico a los terrenos expropiados en su día a los recurrentes constituye una actividad antijurídica de las Entidades Públicas demandadas, que no es otra que la obtención de un lucro mediante la atribución de aprovechamiento urbanístico a los terrenos expropiados en su día, actividad posterior y totalmente desvinculada de la expropiatoria, que fue resuelta por Sentencia de esta Sala de 14 de noviembre de 2006 . En el cuarto motivo se invoca la vulneración del art. 14 CE y del artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , por cuanto con la modificación puntual del plan se está incumpliendo el principio de justa distribución de beneficios y cargas derivados del Planeamiento Urbanístico al haber permitido un trato desigual entre los propietarios del ámbito del PEDUI.

Finalmente, en el quinto motivo, se citan tres sentencias de esta Sala en las que se dice que resuelven casos de responsabilidad patrimonial formuladas fuera del ámbito expropiatorio y que vienen motivadas por actuaciones administrativas posteriores que modifican el destino real o uso de los bienes expropiados.

Ninguno de los motivos puede prosperar.

En primer lugar, porque los recurrentes en relación con los bienes y derechos expropiados, una vez consumada la expropiación, no pueden invocar más derecho que el de la reversión si fuere procedente. Si ya no son titulares de los bienes difícilmente puede sostenerse que han sufrido una lesión patrimonial consecuencia de una actuación administrativa que afecte a dichos bienes, cuando esa actuación se ha producido años después. Bastaría esta consideración para rechazar su pretensión de responsabilidad patrimonial.

En segundo lugar, porque la antijuricidad que se denuncia en relación con la actuación administrativa en modo alguno se deduce del expediente, ni de lo actuado en el proceso. Ni siquiera consta que la Resolución del Conseller de Territorio y Vivienda, de la Generalitat Valenciana, de 15 de febrero de 2006, por la que se acuerda la MODIFICACIÓN PUNTUAL nº 5 del Plan Especial Director de Usos e Infraestructuras "Área del Parque Temático" de Benidorm-Finestrat (PEDU) haya sido impugnada.

En tercer lugar, porque el principio de equidistribución de beneficios y cargas al que la parte se refiere, propio del derecho urbanístico, opera en el ámbito que le es propio y respecto de las personas físicas o jurídicas afectadas en un momento determinado por las actuaciones de elaboración, modificación o ejecución del planeamiento, pero no proyecta sus efectos respecto de personas que ya no son titulares de los bienes afectados por el planeamiento, pues los equilibrios propios de la equidistribución no pueden retrotraerse a relaciones jurídicas ya extinguidas.

Y, finalmente, porque las Sentencias de esta Sala cuya doctrina se considera infringida abordan cuestiones ajenas a las aquí debatidas, sin que se pueda extraer de ellas las consecuencias que pretende la parte.

La desestimación del recurso implica la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad y dificultad del recurso, señala en 3.000 € la cifra máxima como honorarios del letrado de la parte recurrida.