STS, 18 de Diciembre de 2012

PRIMERO. - Dice el fallo de la sentencia recurrida: " Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el (sic) Procuradora de los Tribunales Doña África Martín Rico en nombre y representación de Gabriel , Luisa , Rocío , Lorenzo y Eva María y en su virtud ANULAMOS los Presupuestos generales del Ayuntamiento de Majadahonda para el ejercicio 2010 publicados en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid de fecha 31 de diciembre de 2009, sin expresa imposición de las costas a ninguna de las partes. Procédase a la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín oficial de la Comunidad de Madrid en el plazo de los diez días siguientes a la firmeza de la presente sentencia".

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia interpone recurso de casación el Excmo. Ayuntamiento de Majadahonda, basado en los siguientes motivos:

Primero : al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción del artículo 193 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2.004, de 5 de marzo , en relación con lo dispuesto en los artículos 22 y concordantes del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria .

Segundo : también al amparo del artículo 88.1.d)c de la LJCA por infracción de los artículos 5 , 165.1.b) del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales y 176 de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/2.001, de 17 de julio , del Suelo.

Y termina suplicando a la Sala que estime el recurso de casación interpuesto, case y anule la sentencia recurrida y declare ajustados a derecho los presupuestos municipales para el ejercicio 2.010.

TERCERO.- Dado traslado a la representación procesal de los actores en la instancia, se presentó escrito de oposición al recurso de casación formulado de contrario en el que se interesó la desestimación del motivo primero y la no admisión, o subsidiariamente la desestimación, del motivo segundo.

CUARTO.- Presentado el escrito de oposición se declararon conclusas las actuaciones quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno les correspondiera, señalándose a tal fin la sesión del día once de diciembre de dos mil doce, fecha en que efectivamente han tenido lugar los referidos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión del Tribunal.

PRIMERO.- La sentencia recurrida anula el Acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Majadahonda de veintinueve de diciembre de dos mil nueve por el que se aprobaron los presupuestos municipales para el ejercicio 2.010 por infracción del artículo 193 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2.004, de 5 de marzo (TRLHL). Y además, anula específicamente la Base 60ª del referido presupuesto por no respetar el destino que la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid marca para los recursos derivados de la enajenación de bienes del patrimonio municipal de suelo.

Parte la sentencia de la jurisprudencia establecida por la sentencia de este Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2.008 (recurso de casación 4.209/2.006 ), y en aplicación de sus criterios estima el recurso interpuesto contra los presupuestos " puesto que la aprobación de los Presupuestos Generales del Ayuntamiento de Majadahonda para el ejercicio 2010 se aprobaron con infracción del artículo 193 del Texto refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo pues que tras la aprobación de la liquidación definitiva de los presupuestos de 2008 con remanente negativo el no procedió a la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido, por lo que resulta obligada la aprobación del presupuesto del ejercicio siguiente con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit. Este mandato de la Ley no es facultativo, y refuerza el requisito de la nivelación presupuestaria cuando en años anteriores no se han cumplido las previsiones presupuestarias. No es justificación la supuesta imposibilidad de reducir gastos o aumentar ingresos como alega la representación de la corporación municipal ya que el contenido del artículo 193 de la texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, no tiene un contenido admonitivo sino prescriptivo. Por otra parte no consta que sólo existan gastos comprometidos y mucho menos que el Ayuntamiento haya agotado todas las medidas presupuestarias, entre ellas elevar los tipos de los impuestos locales hasta los máximos de los impuestos locales o elevar las tasas hasta cubrir la totalidad de los servicios, etc".

Y añade: " Por último ha de señalare (sic) que la pretensión del Ayuntamiento de Majadahonda de compensar el remante(sic) negativo de tesorería con el "fondo de reserva" de financiación afectada (115.249.810,99) destinado a financiar inversiones todavía no realizadas conforme a lo dispuesto en la Ley 9/2001; de 17 de julio del Suelo de la Comunidad de Madrid del que dice disponer resulta contraria a la Ley y a la doctrina de este Tribunal que reiteradamente ha manifestado la imposibilidad de destinar los recursos del patrimonio municipal del suelo a finalidades distintas de las previstas en el ordenamiento jurídico, y entre estas prohibiciones está la de destinar estos recursos a cubrir el remanente negativo de tesorería que responde a la existencia de mayores gastos o menores ingresos respecto de los presupuestados, tratándose de supuestos que no se encuentran entre los prevenidos como destino del patrimonio municipal del suelo " (fundamento jurídico quinto).

Sobre la segunda cuestión planteada por los actores -la conformidad a Derecho de la Base 60ª del presupuesto y la posibilidad de financiar determinadas inversiones con los recursos derivados de la disposición de bienes integrados en el patrimonio municipal de suelo- se pronuncia la sentencia en los siguientes fundamentos jurídicos, recordando que ya fue abordada en resoluciones precedentes de la misma Sala en relación con presupuestos pasados del mismo Ayuntamiento, que cita y reproduce, y que le conducen a afirmar que " las normas de aplicación no son ya ni el Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1.992 ni el Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 abril 1976 ", sino la Ley de (sic) Comunidad de Madrid 9/2001, de 17 de julio, del Suelo (fundamento jurídico décimo). " No es obstáculo " tampoco -añade el fundamento jurídico undécimo- " para la aplicación de la Ley territorial de Madrid 9/2001 (...) la regulación que el texto refundido de la ley del suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, realiza sobre la figura ", refiriéndose a la normativa sobre patrimonios municipales de suelo contenida en los artículos 38 y 39 de la ley estatal, porque " La Ley estatal remite a la legislación de las comunidades autónomas (sic) y por lo tanto debe enjuiciarse si las inversiones que los Presupuestos Generales de la Corporación municipal se ajustan a los fines prevenidos en el artículo 177 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio , del Suelo de la Comunidad de Madrid ".

Y una vez despejado que el Derecho aplicable es de origen autonómico, no coincidente con el de las antiguas Leyes estatales, recuerda la interpretación que ha venido manteniendo de ese precepto en casos anteriores (fundamento jurídico duodécimo). Y, por fin, razona sobre su aplicación al caso concreto lo siguiente (fundamento jurídico décimo tercero):

" En el caso presente se discute la legalidad de la base 60 de los Presupuestos Generales del Ayuntamiento de Majadahonda para el ejercicio dedicada a la utilización de los recursos derivados de la disposición de bienes integrantes del patrimonio público del suelo y demás fondos adscritos al mismo que establece que tendrán la consideración de gastos de Interés social, sirviendo esta Base como declaración expresa de dicha condición (...) Como hemos señalado con anterioridad no puede entenderse que exista otra finalidad de esta declaración genérica de interés social por programas que eludir el cumplimiento de la Ley y ello no resulta admisible. Para que el patrimonio municipal del suelo pueda destinarse a fines de interés social se precisa una declaración singularizada y motivada en expediente distinto del presupuesto que especifique no el programa sino el concreto destino del gasto a realizar como señalan los actores la Ley se refiere a actuaciones concretas de interés social y las actuaciones son concretas inversiones, pero no programas presupuestarios enteros, que incluyen una multitud de diferentes conceptos de gastos, además corrientes y no de inversión, que no se pueden distinguir o individualizar para determinar si concurre en ellos el interés social declarado Por ello efectivamente precisa una declaración singularizada y motivada en expediente distinto del presupuesto en la que se motiven las razones por las que entiende que concurre el tan referido interés, y se realice para cada una de las actuaciones a financiar, no con referencia a programas presupuestarios completos. También ha de estimarse el recurso contencioso-administrativo en este aspecto ".

Y añade por último (fundamento jurídico décimo cuarto): " Además y en todo caso aun tratándose de gastos de interés social se trata de gastos corrientes, de funcionamiento según declaración de la base 60º. Efectivamente se infringe el artículo 5 de texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , que establece que los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de bienes y derechos que tengan la consideración de patrimoniales no podrán destinarse a la financiación de gastos corrientes, salvo que se trate de parcelas sobrantes de vías públicas no edificables o de efectos no utilizables en servicios municipales o provinciales ".

SEGUNDO.- Los dos motivos del recurso de casación se dirigen, cada uno de ellos, contra uno de esos pronunciamientos de la sentencia de instancia.

En el primero -por mantener el mismo orden que siguen la sentencia y el recurso interpuesto contra ella- se denuncia la infracción del artículo 193 del TRLHL. Para la sentencia este precepto contiene un mandato imperativo, no una simple admonición, lo que le conduce a anular los presupuestos por no haber aprobado la corporación municipal un plan de reducción de gastos, ni haber concertado un crédito, ni, por fin, haber aprobado los nuevos presupuestos con un superávit inicial equivalente al déficit resultante del presupuesto anterior, como ordena aquel precepto.

Dice el artículo 193 del TRLHL en sus tres primeros apartados:

" 1. En caso de liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo, el Pleno de la corporación o el órgano competente del organismo autónomo, según corresponda, deberán proceder, en la primera sesión que celebren, a la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido. La expresada reducción sólo podrá revocarse por acuerdo del Pleno, a propuesta del presidente, y previo informe del Interventor, cuando el desarrollo normal del presupuesto y la situación de la tesorería lo consintiesen.

2. Si la reducción de gastos no resultase posible, se podrá acudir al concierto de operación de crédito por su importe, siempre que se den las condiciones señaladas en el artículo 177.5 de esta Ley.

3. De no adoptarse ninguna de las medidas previstas en los dos apartados anteriores, el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit ".

De la simple lectura del precepto se desprende, como recuerda la sentencia de esta misma Sala y Sección de 20 de noviembre de 2.008 (recurso de casación 4.209/2.006 ), citada por la sentencia recurrida, que esas tres medidas previstas por el artículo 193 del TRLHL para solventar la existencia de un remanente de tesorería negativo están ordenadas de manera escalonada, siguiendo "... un orden de prelación, primero, segundo y tercero, ya que la segunda se prevé de no ser posible la primera y la tercera para el caso de no adoptarse ninguna de las medidas previstas en los apartados anteriores ".

El motivo sostiene que la sentencia recurrida yerra porque "no ha reparado en la existencia de un Plan Económico-Financiero 2.009-2.011 (...) en el cual se contemplaban la adopción de medidas respecto de los gastos corrientes y respecto a los ingresos corrientes para el ejercicio 2009-2011". Sostiene que ese informe puede encajar en lo dicho por la referida sentencia de esta Sala a continuación del párrafo anteriormente trascrito: que " La elaboración de un plan de saneamiento financiero incluyendo medidas de reducción del gasto de distintos capítulos, actuaciones tendentes a la obtención de quita o espera en el pago de distintas deudas, medidas de gestión tributaria, etc presentado en la primera sesión que celebre la Corporación tras la liquidación del presupuesto con remanente de tesorería negativo encaja en una interpretación conjunta de tales medidas, máxime al incluir la reducción de gasto en primer lugar. Comporta haber actuado conforme a lo establecido en las normas legales y reglamentarias antes mencionadas ".

En ese sentido, defiende que la aprobación del referido Plan en el primer Pleno celebrado después de la aprobación de los presupuestos (el 27 de enero de 2.010) hace que la actuación administrativa impugnada sea acorde con los mandatos legales dichos, recordando que "gracias a la política económica aplicada por el Gobierno municipal de Majadahonda durante estos años se ha pasado de un Remanente de Tesorería de -23,4 millones de euros al cierre del ejercicio 2006, que representaba un 34,6% de los ingresos corrientes líquidos de ese año, a un remanente de -5,6 millones de euros al cierre del 2010, que representa únicamente el 8,5% de dichos ingresos". Y remata invocando los artículos 3 y 19 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2.007, de 28 de diciembre (TRLGEP), que entiende el principio de estabilidad presupuestaria como la situación de equilibrio o superávit computada a lo largo del ciclo económico.

La parte recurrida se opone a la estimación del motivo argumentando que en realidad la Sala de instancia sí tuvo en cuenta la existencia de ese Plan Económico-Financiero, pero rechazó su contenido al razonar que no podía admitirse la pretensión del Ayuntamiento de que se habían agotado todas las medidas presupuestarias y que ese remanente negativo podía compensarse con recursos del patrimonio municipal del suelo, operación ilícita según razona el fundamento jurídico quinto de la sentencia, antes trascrito. Añade que ese Plan Económico-Financiero fue, además, informado negativamente por el Interventor municipal (informe aportado como documento nº 1 de la demanda), que consideró "insuficientes" las medidas previstas y propuso medidas alternativas o adicionales, en particular la subida de impuestos y tasas municipales, razonando que "los contribuyentes de Majadahonda realizan un esfuerzo fiscal menor que el de los municipios de referencia". Por todo ello, concluye la parte recurrida, el recurso del Ayuntamiento está introduciendo por vía de casación una cuestión de prueba. "La Sala de instancia" dice el escrito de oposición "no se ha creído el Plan Económico-Financiero municipal porque no lo aceptaba el Interventor municipal y porque la propia Sala lo considera ilícito. Nos encontramos por tanto fuera del marco casacional escogido por la administración (sic) recurrente, ya que el motivo (...) se ha planteado por el cauce del art. 88.1.d) de la LJCA y por esta vía no es posible proceder a revisar las conclusiones fácticas o probatorias a las que llega la Sala de instancia".

Hay que dar la razón en este punto a la parte recurrida. Según consolidada jurisprudencia de esta Sala, de las que son exponentes, por ejemplo, las sentencias de 5 de noviembre de 2.012 (recurso de casación 3.383/2.011 ), 24 de septiembre de 2.012 (recurso de casación 6.137/2.011 ) y 3 de mayo de 2.012 (recurso de casación 6.636/2.010 ), la interpretación de la voluntad manifestada en dictámenes, informes y documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo es una labor que corresponde a la Sala de instancia, y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto hace el Tribunal "a quo" no tiene cabida objetiva en el recurso de casación. En esta sede del recurso extraordinario de casación han de respetarse los hechos que declara la sentencia recurrida, siendo inadmisible este recurso cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, ya que la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la Sala de instancia, salvo que se hayan infringido las normas, la jurisprudencia o los principios generales del derecho al valorarse las pruebas, o se haya procedido de manera ilógica, irracional o arbitraria en su valoración.

En este caso, la sentencia razona expresamente que existían medidas adicionales que podía tomar el Ayuntamiento, como la subida de impuestos y tasas municipales, y que la intención del Ayuntamiento de compensar el remanente negativo de tesorería con el fondo de reserva afectado al patrimonio municipal del suelo es contraria a la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid. Y frente a estas valoraciones, la parte no ha planteado por la vía del artículo 88.1.d ) la infracción de los preceptos que regulan la valoración de la prueba; ni ha denunciado su valoración por irracional o arbitraria. Únicamente ha denunciado, directamente, la infracción del artículo 193 del TRLHL, pero partiendo de presupuestos fácticos distintos de los que asume la Sala de instancia. Y ello hace que el motivo no pueda prosperar.

Ante los hechos aceptados por el Tribunal de instancia (inexistencia o insuficiencia del plan de reducción de gastos y no concertación de operaciones de crédito) es jurídicamente correcta la conclusión alcanzada de que el Ayuntamiento debía haber aprobado el presupuesto con un superávit inicial equivalente al déficit resultante del presupuesto anterior, como ordena, en último término, el apartado 3 del referido artículo 193 del TRLHL.

De todos modos, como en la indicada sentencia de 20 de noviembre de 2.008 aceptamos el plan de reducción de gastos elaborado por el Ayuntamiento de Bailén -que era el recurrente en aquel caso- no está de más añadir las siguientes consideraciones para justificar las razones que nos llevan a apartarnos de ese precedente sin infringir los principios de igualdad en la aplicación de la Ley e interdicción de la arbitrariedad, consagrados en los artículos 14 y 9.3 de la CE .

En primer lugar, el Plan Económico-Financiero aprobado el 27 de enero de 2.010 no cumple con las exigencias del artículo 193.1 del TRLHL, que exige aprobar un plan de reducción de gastos "en la primera sesión" que celebre el Pleno tras la liquidación del presupuesto anterior con remanente de tesorería negativo. En este caso, el anterior presupuesto es el de 2.008, y el Plan Económico-Financiero no se aprobó hasta la primera sesión celebrada después de la aprobación del presupuesto aquí impugnado, que es el de 2.010, no del anterior.

Sin perjuicio de lo expuesto, debemos compartir también el argumento de la parte recurrida cuando dice que no puede considerarse suficiente para la aplicación del artículo 193.1 la simple existencia de un plan de reducción de gastos, cualquiera que sea su contenido. Una interpretación así permitiría eludir el cumplimiento del mandato contenido en aquel precepto con la simple operación formal de aprobar un plan, independientemente de las medidas que contenga y de la proporcionalidad y eficacia de éstas para lograr los objetivos propuestos. La valoración de la eficacia del plan habrá de ser debatida en cada caso concreto, pero en este que nos ocupa la contundencia del informe del propio Interventor del Ayuntamiento, que considera las medidas del Plan "insuficientes" y de "eficacia limitada", y propone otras como una subida de tributos en un municipio que realiza un esfuerzo fiscal inferior a otros de referencia, hace que no podamos considerar que el referido Plan cumpla con el mínimo exigible para justificar la aplicación del apartado 1º del artículo 193. Sin que tampoco pueda ampararse el Ayuntamiento en los artículos 3 y 19 del TRLGEP, como defiende en su recurso, porque el artículo 19, en sus apartados 1 y 3, solamente permite flexibilizar el principio de estabilidad presupuestaria adaptándolo al ciclo económico a aquellos Ayuntamientos a que se refiere el artículo 111 del TRLHL (municipios con más de 75.000 habitantes), y la corporación recurrente no ha acreditado que supere esa población. Y por otra parte, aunque estuviese dentro de esa categoría, el plan económico-financiero de reequilibrio previsto en el artículo 22 TRLGEP para aquellas entidades locales que no hayan cumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria exige que el plan permita alcanzar una situación de reequilibrio en un plazo de tres años, cuando el Plan Económico-Financiero 2.009-2.011 aprobado por el Ayuntamiento de Majadahonda solo permite llegar en el último ejercicio (2.011) a un déficit de 5,9 millones de euros.

Por todas estas razones no apreciamos que la sentencia recurrida haya infringido el artículo 193 del TRLHL, lo que nos lleva a desestimar este primer motivo del recurso.

TERCERO.- La desestimación del primer motivo hace que haya quedado sin objeto el siguiente y último. Se denuncia en él la infracción de los artículos 5 y 165.1.b) del TRLHL y del artículo 176 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , reproche que se dirige contra el pronunciamiento de la sentencia recurrida que declara la nulidad de la Base 60ª del presupuesto municipal. Pero al confirmarse la anulación total del presupuesto por haberse infringido el artículo 193 del TRLHL, ya no tiene sentido examinar la legalidad de una de sus Bases, que se ve arrastrada por la nulidad de todo el presupuesto.

De todas formas sería un motivo igualmente inadmisible de acuerdo lo previsto en los artículos 86.4 y 89.2 de la LJCA , que establecen que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo son recurribles en casación cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sean relevantes y determinantes del fallo y siempre que hubieran sido oportunamente invocadas en el proceso o consideradas por la Sala de instancia (causa de inadmisibilidad aplicada, entre otras, en las recientes sentencias de esta misma Sala y Sección de 12 de noviembre de 2.012, recurso de casación 5.611/2.009 , y 24 de septiembre de 2.012, recurso de casación 4.774/2.010 ). La aplicación de estos preceptos nos llevaría igualmente a inadmitir el segundo motivo del recurso, pues el razonamiento que lleva a la sentencia de instancia a anular la referida Base 60ª del presupuesto aplica exclusivamente preceptos de Derecho autonómico, en particular de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, y así se explica en la propia sentencia con toda claridad.

Lo que haría igualmente inadmisible la denuncia sobre la infracción del artículo 5 del TRLHL, que es un precepto de Derecho estatal pero se cita en la sentencia recurrida con evidente carácter de razonamiento " obiter dicta ", como demuestra el inicio del FJ 14 (" Además y en todo caso aun tratándose de gastos de interés social se trata de gastos corrientes "). Con lo que no es un precepto "determinante del fallo", como exige el artículo 86.4 de la LJCA , y por tanto tampoco justificaría la admisión y examen del motivo (sobre la inadmisión de los motivos que no combaten la "ratio decidendi" de la sentencia de instancia y, en particular, de los que atacan razonamientos efectuados "obiter dicta" pueden verse, entre otras, las sentencias de 19 y 27 de junio de 2.012 , dictadas en los recursos de casación 3.934/2.010 y 2.222/2.011 , que citan otras anteriores).

CUARTO.- La desestimación del presente recurso de casación hace que, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LJCA , deban imponerse las costas causadas al recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad moderadora que le concede el apartado 3 del mismo precepto establece como cifra máxima que puede reclamarse por este concepto como honorarios de Letrado la suma total de 3.000 euros.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

NO HA LUGAR al recurso de casación número 6.090/2.011, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Majadahonda contra la sentencia de veintinueve de septiembre de dos mil once dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 85/2.010 , que queda firme; con expresa condena de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico cuarto de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Santiago Martinez-Vares Garcia, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.