STS, 15 de Noviembre de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó, con fecha 2 de marzo de 2009, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 124 de 2007 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:<<FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin expresa imposición de costas>>.

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: <<Es necesario enumerar con carácter previo al análisis de los motivos de impugnación planteados por el recurrente los siguientes antecedentes para una mejor comprensión de las cuestiones debatidas 1º El acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja de fecha 7 de julio de 2000, por el que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Calahorra para las Unidades UE-4 y UE-5 del Área de Reparto AR-1 fue declarado nulo por Sentencia de esta Sala de fecha 8 de julio de 2003 que fue confirmada por STS de fecha 3 de julio de 2007 .2º El proceso de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Calahorra de 1996 para su adaptación de la LOTUR (ley 2/1998 ) se inició por acuerdo del Pleno de 14 de marzo de 2003 y concluyó con su aprobación definitiva por la COTUR el 10 de noviembre de 2006>>.

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: << En segundo lugar, la parte actora alega que si se trata de dos propuestas idénticas, el pronunciamiento judicial primero ya producido respecto de la primera haya de extenderse a la segunda, sin que sea motivo de oposición a ello de que antes fuera una modificación aislada y ahora una revisión-adaptación del Plan General pues los fundamentos determinantes de la anulación no afectan al marco del proceso sino a la regulación urbanística misma del ámbito. La pretensión de la actora no puede prosperar porque no es la misma situación jurídica, antes se trataba de una modificación puntual, sobre la que recayó sentencia y ahora se trata de la Revisión del Plan General Municipal y Plan Especial de Reforma Interior del Área Histórica de Calahorra (Revisión del Plan General de Calahorra de 1996 para adaptarlo a la OTUR (1998)>>.

Continúa la Sala de instancia sus razonamientos en justificación de su decisión con las declaraciones contenidas en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida: <<En tercer lugar, se expone que las viviendas de los actores se encontraban en Suelo urbano consolidado según el Plan General anteriormente vigente y en su modificación, pero en el Plan que se impugna se desconsolidan y pasan a considerarse fuera de ordenación. Y concluye que al establecer una ordenación que obliga a derribar todas las edificaciones y a efectuar cesiones impropias de suelo urbano consolidado el Plan General que se impugna respecto a la U.E. 4/5 es insostenible e ilegal y por tanto ha de ser anulado.La naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las circunstancias cambiantes de interés público justifican el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello es

claro que la revisión o modificación del Planeamiento no puede en principio encontrar límites en la ordenación establecida en otro Planeamiento anterior( STS 21/1/1997 ). La cuestión controvertida es determinar sí aunque la ordenación prevista para la zona es la misma que

en la Modificación del Plan, declarado nulo por Sentencia de esta Sala, la Revisión del Plan puede clasificar y categorizar el suelo de no consolidado. El artículo 9.2 de la LOTUR dispone "Tendrán la consideración de suelo urbano no consolidado los terrenos clasificados como urbanos por el planeamiento municipal que estén remitidos a procesos integrales de urbanización y/o edificación". Corresponde a las Comunidades Autónomas la especificación de cada uno de los requisitos de cada uno de las categorías de suelo. Es el Planeamiento el instrumento legitimador para establecer las categorías de suelo urbano consolidado o no consolidado por razones de oportunidad y lógica de la actuación urbanística. El planeamiento reserva la categoría de suelo no consolidado para los ámbitos necesarios de transformación para adecuarlos a la idea de ciudad del Municipio ( SSTS 30 de enero de 2008 y 4 de diciembre de 2007 ). Hay que tener en cuenta el diverso régimen jurídico de los suelos dotados de urbanización completamente ajustada al planeamiento en vigor y los que disponen de urbanización que, sin embargo, es preciso reformar o renovar o, simplemente, ampliar sus dotaciones. En los terrenos de los actores se han proyectado actuaciones de transformación urbanística. El perito judicial en su informe concluye "... que las determinaciones contenidas en el Plan General y en la modificación puntual del Antiguo Plan General son prácticamente idénticas para la U.E.-4..."y preguntado sobre la situación física actual afirma "el mismo se caracteriza por estar constituido por una serie de edificaciones de escasa altura, y en un estado aparentemente deficiente...". La prueba pericial nos lleva a la conclusión de que la clasificación y categorización de suelo urbano

no consolidado en la unidad 4 es ajustada a derecho, porque las características del mismo son e terrenos que carecen de la urbanización consolidada por precisar renovación, mejora o rehabilitación que deba ser realizada mediante actuaciones integradas de reforma interior, incluidas las dirigidas al establecimiento de dotaciones. El plan afirma que la U.E 4 está sometida a un proceso integral de urbanización, reordenando la parcelación y la edificación existente, abriendo la manzana, obteniendo una zona verde en su interior, y se grafía la construcción de un aparcamiento subterráneo en el subsuelo. Y efectivamente de las fotografías que

se aportan con la prueba pericial se observa que la ordenación urbana de la zona tiene distintas alineaciones exteriores, y en consecuencia calles con entrantes y salientes, diferentes alturas edificaciones en planta baja medianera, otras con baja más dos, o baja más dos más ático), y se observa un estado de conservación deficiente (fachadas sin revocar, vegetaciones en los canalones y tejado y parte de algunas casas en ruina o amenazando ruina).»

Finalmente, el Tribunal "a quo" rechaza las pretensiones de los demandantes con los siguientes argumentos recogidos en el fundamaento jurídico sexto de la sentencia recurrida: <<Por último la parte demandante argumenta que el objetivo prioritario del Ayuntamiento es obtener de forma gratuita el suelo destinado a sistema general constituido por el aparcamiento público subterráneo quedando en segundo lugar otros valores que debieron ser objeto de mejor consideración( trama y tipología del Casco Histórico o los de salvaguarda de los derechos de los residentes). En la Revisión del Plan General Municipal y Plan Especial de Reforma Interior del Área Histórica de Calahorra (Revisión del Plan General de Calahorra de 1996 para adaptarlo a la LOTUR (1998), se justifica tal y como hemos afirmado en el f.j. anterior ha clasificado y categorizado el suelo de la U.4 de suelo urbano no consolidado, y por tanto no se ha acreditado por la parte demandante que la finalidad de la misma sea la obtención exclusiva de los terrenos para la construcción de un aparcamiento subterráneo. Por otra parte no ha quedado justificado que con la actual clasificación y determinación del suelo urbano no consolidadado, no sea posible el reparto equitativo de beneficios y cargas. Por todo lo anteriormente expuesto procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto>>.

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 1 de abril de 2009, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Calahorra, representado por el Procurador Don Luis Pozas Osset, y la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, representada por el Procurador Don Jorge Deleito García, y, como recurrentes, Don Samuel , Don Jose Daniel , Doña Emilia , Don Miguel Ángel , Doña Lina , Doña Piedad , Doña Victoria , Don Carmelo , Don Enrique , Doña Bibiana , Doña Esther y Doña Magdalena , representados por el Procurador Don Francisco Velasco Muñoz Cuéllar, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos al del apartado d) del mismo precepto; el primero porque la Sala de instancia ha incurrido en un defecto de motivación, al no contener una valoración de la prueba pericial ni tampoco de una serie de documentos aportados al proceso, consistentes en contribuciones especiales abonadas por los recurrentes y giradas por el Ayuntamiento de Calahorrra, y así lo ha declarado la doctrina jurisprudencial en las sentencias que se citan y transcriben, de manera que la citada Sala ha infringido lo establecido en los artículos 120.3 de la Constitución , 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24.1 de la Constitución ; el segundo por haber infringido el Tribunal "a quo" lo establecido en los artículos 12 , 13 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , pues la sentencia recurrida resta toda eficacia a la sentencia firme pronunciada por el propio Tribunal de instancia en el recurso contencioso-administrativo número 218 de 2001 , que fue confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo en el recurso de casación 7738/2003, en la que se declaró nula la modificación del Plan General de Calahorra afectante de la Unidad de Ejecución 4/5, modificación declarada nula que la Revisión impugnada del Plan General se limita a reproducir, lo que admiten las propias Administraciones demandadas, y la declaración de nulidad de la modificación tuvo por causa que el suelo afectado por ella era urbano consolidado en lugar de no consolidado, como se clasificaba en aquélla, resultando, por tanto, improcedente la cesión obligatoria y gratuita de suelo necesario para viales y zonas verdes, pues aquél suelo ya había realizado cesiones y costeado la urbanización, de modo que si las previsiones de la Revisión del Plan General impugnado en la UE-4 son idénticas a las de su previa modificación anulada, la decisión firme de la sentencia anterior ha de ser aplicada al supuesto ahora enjuiciado, al estar acreditada la condición de suelo urbano consolidado y el carácter de sistema general del aparcamiento, ajeno al ámbito, conclusiones a las que también lleva el dictamen y aclaraciones del perito emitido en el primer recurso, según se puso de manifiesto en la demanda presentada en la instancia, a pesar de lo cual la Sala de instancia se basa para su decisión en lo expresado por el perito forense que emitió su dictamen en el presente proceso, quien, a petición de los demandantes, declaró que aparentemente no se había producido ninguna variación en el ámbito objeto de la modificación declarada nula respecto del que ha sido objeto de la Revisión impugnada, sin que se pueda confundir, como hace la Sala sentenciadora, entre el estado de las edificaciones y el de la urbanización; y el tercero por haber infringido la doctrina jurisprudencial relativa al alcance de las obligaciones urbanísticas de los propietarios de suelo urbano, recogida en las sentencias que se citan y transcriben, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se deje sin efecto la Revisión del Plan General de Calahorra en cuanto a la Unidad de Ejecución UE-4 José María Adán de Calahorra.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por auto de fecha 10 de septiembre de 2009, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que llevó a cabo el representante procesal del Ayuntamiento de Calahorra con fecha 11 de enero de 2010, oponiéndose a los tres motivos de casación alegados por las siguientes razones: en cuanto al primer motivo porque está articulado con deficiente técnica procesal, al aducir en él error, omisión e incoherencia lógica en la valoración de las pruebas, en lugar de expresar el quebrantamiento de forma a cuyo amparo se esgrime, y, además, porque la aducida falta de motivación no existe, ya que la Sala de instancia ha expuesto claramente la razón de su decisión; respecto del segundo motivo de casación porque no se ha infringido en la sentencia recurrida lo establecido en los artículos 12 , 13 y 14.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , debido a que la Revisión del Plan General tiene como finalidad un nuevo diseño del ámbito de actuación delimitado en el centro de la ciudad, donde se encuentran las propiedades o inmuebles de los recurrentes, para pasar de manzana cerrada a manzana abierta con varios viales de acceso y una plaza o espacio libre central, con lo que desaparece la consideración de suelo urbano consolidado que tuviesen conforme a lo establecido en los artículos 8 de la Ley 6/1998 estatal y 9 de la LOTUR, cuyo artículo 42.a dispone que <<tendrán la consideración de suelo urbano no consolidado los terrenos que el planeamiento defina expresamente como tales por estar sometidos a procesos integrales de urbanización, a procesos integrales de renovación o a procesos integrales de reforma interior>>, y la sentencia recurrida reconoce la legitimidad del Plan General para clasificar el suelo, para terminar declarando que no se ha acreditado por los demandantes que la finalidad de la Revisión del planeamiento haya sido la obtención de suelo para la construcción de un aparcamiento subterráneo ni que, con la clasificación del suelo como urbano no consolidado, no sea posible el reparto equitativo de beneficios y cargas, mientras que los deberes impuestos a los propietarios derivan de lo establecido por el artículo 14.2 de la Ley 6/1998 para el suelo urbano no consolidado, y, finalmente, en relación con el tercer motivo de casación, tampoco se ha infringido doctrina jurisprudencial alguna, como se deduce de la doctrina jurisprudencial que se cita y transcribe, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto con imposición de costas a los recurrentes.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma, comparecida como recurrida, se opone al primer motivo de casación alegado por los recurrentes porque la sentencia recurrida expone con toda claridad la razón de su decisión, para lo que se basa en la prueba pericial practicada en el proceso y no en la que se llevó a cabo en un proceso anterior, pues la situación enjuiciada en uno y otro proceso no es la misma, y, además, la cuestión sometida a la consideración y decisión de la Sala es estrictamente jurídica, concretándose en si la revisión del planeamiento puede cambiar la categoría de suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, sin que el segundo motivo de casación aducido pueda prosperar tampoco, ya que no existe identidad de supuestos entre este proceso y el anterior resuelto por sentencia firme, debido a que la categoría del suelo urbano ha variado, ya que es el Plan General el que determina si el suelo es o no consolidado, división que tiene fundamento en el ordenamiento económico y no debería tener acceso a la casación, y si bien es cierto que la clasificación del suelo urbano como consolidado o no consolidado debe quedar en los límites de la realidad, y que vendrá determinado por razones de oportunidad, por las que se decide reformar una determinada zona de la ciudad, limitándose la sentencia a aplicar esta regla y apreciar, de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 9.2 de la Ley 10/1998, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja , que la UE-4 de Calahorra se remite a un proceso integral de urbanización y edificación, y la Sala de instancia aprecia el deficiente estado de conservación de la zona y su deficiente urbanización y ordenación, para entender justificada una decisión de "desconsolidación", que se hace en ejercicio pleno de la potestad de ordenación municipal, como es una Revisión del Plan General de Ordenación Urbana, habiendo sido abordada la obligación de cesión de los propietarios de suelo urbano consolidado, impuesta por el ordenamiento estatal, por la jurisprudencia que se cita, sin que el tercer motivo pueda ser estimado porque ha sido precisamente la jurisprudencia la que ha declarado que la imposición de cesiones en suelo urbano no consolidado es conforme a derecho, entre las que se encuentra la propia sentencia citada por los recurrentes de fecha 3 de julio de 2007 , y otro tanto en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24 de abril de 2007 , por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso con imposición de costas a los recurrentes.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 30 de octubre de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación por las reglas establecidas por las Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado de la Sala

La representación procesal de los recurrentes alega, como primer motivo de casación al amparo de lo establecido en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , que la Sala de instancia ha incumplido lo establecido en los artículos 120.3 de la Constitución , 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24.1 de la Constitución , al haber dejado de motivar la valoración de la prueba pericial practicada en otro proceso entre idénticos litigantes, seguido ante la misma Sala bajo el número 218/2001, y otro tanto cabe decir respecto de los documentos presentados, que acreditan el pago de contribuciones especiales, giradas por el Ayuntamiento recurrido, para renovar servicios, que demuestra la consideración de la Corporación Municipal acerca de la clasificación del suelo en cuestión como urbano consolidado.

El hecho de que la Sala sentenciadora no haya hecho alusión a una prueba pericial practicada en otro proceso, por más que haya sido aportado el informe emitido en aquél junto con la demanda, no es razón para tachar la sentencia de inmotivada, entre otras causas porque dicha prueba carece de relevancia en el nuevo proceso, aunque la tuviese definitiva en el anterior, pues lo relevante es la decisión a la que se llegó en aquel proceso anterior, que ha sido recogida expresamente en el segundo fundamento jurídico de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra.

La circunstancia del pago de contribuciones especiales para conservar servicios públicos carece de relevancia para dirimir el pleito sustanciado, de manera que el que el Tribunal "a quo" no haya aludido a los documentos, que justificaban el pago de aquéllas, tampoco es razón para considerar la sentencia recurrida de inmotivada, y, en consecuencia, este primer motivo de casación por quebrantamiento de forma no puede prosperar.

El segundo y tercer motivos de casación, basados en infracción de ley y de jurisprudencia, debemos examinarlos conjuntamente porque en el segundo se denuncia la infracción de los artículos 12 , 13 y 14 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , al haberse declarado en la sentencia recurrida ajustada a derecho la clasificación del suelo, propiedad de los recurrentes, como urbano no consolidado y, por tanto, sujeto a los deberes establecidos en el apartado segundo del referido artículo 14 de la mentada Ley 6/1998 , y en el tercero se aduce que ha vulnerado la sentencia recurrida la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan, acerca de los deberes que pesan sobre los propietarios del suelo urbano consolidado y la improcedencia de degradar, por medio de una mera alteración del planeamiento urbanístico, el suelo urbano consolidado a no consolidado.

A diferencia del primer motivo de casación, estos otros dos deben prosperar porque, según la propia Sala de instancia declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, « la cuestión controvertida es determinar si aunque la ordenación prevista para la zona es la misma que en la Modificación del Plan, declarado nulo por sentencia de esta Sala, la Revisión del Plan puede clasificar y categorizar el suelo de no consolidado ».

Es decir, el Tribunal "a quo" admite que la ordenación prevista por la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Calahorra es la misma que en la Modificación del Plan, que fue declarada nula precisamente por entender que el suelo en cuestión debía ser clasificado como suelo urbano consolidado.

En aquella sentencia, pronunciada por la misma Sala de instancia, con fecha 8 de julio de 2003, en el recurso contencioso- administrativo número 218/2001 , se declaró que el mismo terreno, ahora clasificado por la Revisión del Plan General impugnado como suelo urbano no consolidado, debía considerarse suelo urbano consolidado.

En contra del parecer expresado por la Sala de instancia en la sentencia ahora recurrida, el hecho de que entonces fuese una Modificación y ahora haya sido una Revisión del Plan General de Ordenación Urbana la que haya clasificado como urbano no consolidado el suelo propiedad de los recurrentes no es razón para considerar que con la Modificación no era posible degradar el suelo urbano consolidado a no consolidado mientras que, a través de la Revisión, es admisible llevar a cabo tal degradación.

El suelo urbano consolidado por la urbanización es una realidad que no cabe, según la doctrina jurisprudencial, recogida, entre otras, en las Sentencias de esta Sala, de fechas 23 de septiembre de 2008 (recurso de casación 4731/2004 ), 17 de diciembre de 2009 (recurso de casación 3992/2005 ), 25 de marzo de marzo de 2011 (recurso de casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (recurso de casación 3830/2007 ), 14 de julio de 2011 (recurso de casación 1543/2008 ) y 12 de diciembre de 2011 (recurso de casación 560/2009 ), degradar a urbano no consolidado por la urbanización por el mero hecho de preverse en el planeamiento general del municipio una renovación integral del ámbito en que aquél se encuentre.

En el supuesto enjuiciado por sentencia firme se declaró que el suelo en cuestión debía ser tenido como urbano consolidado y por tal razón se declaró nula la Modificación del Plan General que, en contra de la realidad de su urbanización consolidada, lo clasificó como urbano no consolidado, a pesar de lo cual la Sala de instancia considera que lo que no podía hacerse a través de una Modificación del Plan General puede llevarse a cabo a través de una Revisión del mismo.

Esta tesis, sostenida por el Tribunal "a quo", no solo vulnera lo establecido en los preceptos invocados en el segundo motivo de casación sino también la jurisprudencia citada en el tercero, recogida, entre otras, en las Sentencias de esta Sala y Sección que acabamos de enumerar.

La consolidación o no del suelo por la urbanización no depende de las renovaciones integrales a que el planeamiento urbanístico trate de someterlo, sino del hecho innegable de su urbanización consolidada y, en este caso, como lo reconoce la Sala de instancia en la sentencia recurrida y admiten las Administraciones urbanísticas recurridas, la propia Sala de instancia lo declaró suelo urbano consolidado en su sentencia, de fecha 8 de julio de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo 218/2001 , frente a la que las Administraciones, hoy recurridas, dedujeron recurso de casación ante esta Sala del Tribunal Supremo, y esta misma Sección pronunció sentencia, con fecha 3 de julio de 2007 (recurso de casación 7738/2003 ), declarando no haber lugar a dicho recurso de casación, lo que excusa a los recurrentes en el litigio ahora sustanciado de verse obligados a probar que tal suelo es urbano consolidado, ya que tal clasificación viene establecida por sentencia firme dictada en otro proceso anterior, seguido entre idénticos litigantes.

La estimación de los motivos de casación segundo y tercero es determinante de la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, con anulación de la sentencia recurrida, por lo que debemos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción , y que, por las mismas razones expresadas para estimar los referidos motivos de casación segundo y tercero, conduce a la estimación del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de los demandantes en la instancia con la consiguiente declaración de nulidad de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Calahorra, aprobada por acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, de fecha 10 de noviembre de 2006, en cuanto a la Unidad de Ejecución UE-4 José María Adán del casco histórico de Calahorrra, por ser contraria a Derecho, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , 68.1.b ), 70.3 , 71.1.a ) y 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

La declaración de haber lugar al recurso de casación comporta que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sin que debamos imponer a cualquiera de los litigantes las costas causadas en la instancia, conforme a los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley , al no apreciarse en ellos temeridad ni mala fe.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la Ley Jurisdiccional .