STS, 20 de Noviembre de 2012

En el recurso contencioso administrativo 843/09 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 5ª, se dictó sentencia con fecha cuatro de Mayo de 2011 , que acuerda: " Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS DE OBRAS PÚBLICAS, representado por la Procuradora Dª María Concepción Villaescusa Sanz, contra la Orden CIN/307/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales (títulos de Grado), que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas, y contra la Orden CIN/309/2009, de la misma fecha, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales (Títulos de Grado), que habiliten para el ejercicio de la profesión de, Ingeniero de Caminos Canales y Puertos, publicadas ambas en el Boletín Oficial del Estado de 18 de febrero, por su conformidad a derecho, con desestimación de las pretensiones contenidas en el suplico de la demanda. Sin hacer expresa imposición de costas . "

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal por escrito de fecha siete de octubre de dos mil once, formaliza recurso de casación e interesa, que por esta Sala se dicte sentencia por la que se case la recurrida, dictando en su lugar otra más ajustada a derecho que declare nulas por ser contrarias al Ordenamiento Jurídico las Órdenes recurridas.

La Sección Primera de esta Sala acordó la admisión del recurso y la remisión del mismo a la Sección Cuarta en virtud de las normas de repartos de asuntos vigentes.

Una vez recibidas las actuaciones por esta Sección se acordó otorgar plazo de treinta días a las partes recurridas para la formalización del escrito de oposición, poniéndoles de manifiesto las actuaciones en esta Oficina Judicial.

La representación procesal en autos del Colegio de Ingenieros de Canales, Caminos y Puertos presentó en fecha de veinticuatro de febrero de dos mil doce escrito de oposición suplicando la desestimación del recurso de casación, por ser la sentencia conforme a derecho y la imposición de las costa a la parte recurrente.

El Abogado del Estado por escrito de fecha tres de Marzo de dos mil doce, formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso, confirmando la sentencia recurrida por ajustarse plenamente a Derecho.

Por providencia de siete de noviembre de dos mil doce se señaló para votación y fallo para el trece del mismo mes y año , en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

La representación procesal del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas interpone recurso de casación 4292/2011 contra la sentencia desestimatoria de fecha cuatro de Marzo de dos mil once, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección 5ª, en el recurso núm. 843/09, deducido por aquel contra las Ordenes de la Ministra de Ciencia e Innovación CIN/307/2009 y CIN/309/2009, ambas de 9 de febrero por las que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de, respectivamente, la profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas e Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.

La sentencia de instancia trata en la sentencia las siguientes cuestiones que podemos sistematizar de la siguiente manera:

a.- Cuestiones formales:

- Falta del Informe del Consejo de Universidades en el procedimiento de elaboración de las Ordenes impugnadas, previsto en la Disposición Adicional Novena del Real Decreto 1393/2007 . Su omisión no constituye una infracción determinante de nulidad radical de las disposiciones impugnadas. Se cita en apoyo la sentencia de esta Sala de 23 de febrero de 2001 .

- Falta de audiencia de la representación de las Ingenierías Técnicas en el procedimiento de elaboración de las Órdenes relativas a las Ingenierías. La cuestión es el alcance de esa audiencia, ya que la Disposición Adicional Novena del Real Decreto 1393/2007 la establece y prevé para "los colegios y corporaciones profesionales concernidos". En el presente caso se ha concedido la audiencia que correspondía a cada Colegio Profesional inmediatamente afectado.

- Omisión del dictamen del Consejo de Estado. Estamos ante unas disposiciones que ni completan ni desarrollan las leyes, por lo que no pueden calificarse como reglamentos ejecutivos al amparo de lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril .

- Carencia del Ministerio de potestad reglamentaria e insuficiencia de rango. No procede ya que la competencia la ostenta la Ministra de Ciencia e Innovación para dictar las Órdenes impugnadas así como la suficiencia de rango para la regulación que contienen.

b.- Cuestiones de fondo:

- Falta de prueba o dato alguno que acredite que la Orden recurrida CIN307/2009 vulnere el espíritu de la Declaración de Bolonia y de las normas legales y reglamentarias dictadas por España - artículo 9.1 del Real Decreto 1393/2007 - para su desarrollo, respecto a que confiere al Máster un carácter marcadamente generalista y no de especialización o ampliación de estudios, lo que sería más propio de la titulación de Grado. Opiniones o juicios particulares que no vician de nulidad las Órdenes recurridas.

- Ausencia de reserva de denominación en la Orden CIN307/2009 a diferencia de la Orden CIN309/2009. No vulneración del principio de igualdad de trato respecto a las Ingenierías Técnicas ya que las Ordenes no crean titulaciones ni innovan las existentes, sino que basándose en los Acuerdos del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008, particularizan en cada Ingeniería las prevenciones vigentes con anterioridad.

- Infracción de la Orden CIN309/2009, del artículo 10.1 del Real Decreto 1393/2007 , sobre el carácter especializado que deben tener las titulaciones de Máster. Se pretende la nulidad de los apartados 4.2.1 y 4.2.2 de los Anexos de la Órden que establece los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de las profesiones de Ingenieros Caminos, Canales y Puertos (Orden 309/2009), al entender que prevén vías de acceso al Máster que no son conformes a Derecho, en concreto desde unos estudios que no conducen a título académico alguno. En la vía del acceso a Máster desde el apartado 4.2.1 no se requiere titulación formal, aunque sí han de realizarse los mismos estudios que los conducentes a grado, al aspirante debe reunir todos los requisitos formativos precisos para la obtención del Grado. En la vía de acceso prevista en el apartado 4.2.2 es clara la exigencia de que el interesado posea un "titulo de grado", modulándose el requerimiento en atención a la formación alcanzada para su obtención. No hay infracción alguna.

- Infracción de la Orden CIN 307/2009, del artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007 , en cuanto que no permite que los planes de estudio elaborados a su amparo permitan obtener las competencias necesarias para ejercer la profesión, incurriendo en desviación de poder y arbitrariedad. Planteamiento de forma general y sin precisión alguna, pues no se indican las ausencias, salvo las que se mencionan a titulo de "ejemplo" y sin que tampoco valgan las referencias generales o extrapolaciones de unas titulaciones a otras, que, en este punto ofrecen singularidad propia. Además las Órdenes impugnadas no regulan las específicas profesiones ni sus atribuciones, sino que se limitan a fijar el contenido minimo de la formación a los efectos de obtener el título universitario. Se citan sentencias de esa Sala para situar el objeto de esas Órdenes. Tampoco concurre en este caso el vicio de desviación de poder que se imputa por la recurrente puesto que no se aporta un principio de prueba o indicios suficientes que demuestren el ejercicio de una potestad desviada por parte de la Administración sin que, por otro lado, la Sala haya llegado a la convicción de que concurre dicha desviación de poder.

- La Sala finalmente recuerda que las Órdenes ministeriales objeto de la presente impugnación fueron objeto del recurso contencioso-administrativo 775/2009 dando lugar a la sentencia de veintitrés de Marzo de dos mil once .

La parte recurrente articula cinco motivos de casación al amparo del apartado c ) y d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , que exponemos de la siguiente manera:

Primero .- Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , por incurrir en incongruencia omisiva de la sentencia al haber obviado por completo uno de los fundamentos de derecho expuestos en la demanda y uno de los pronunciamientos expresos solicitados en el suplico de la misma.

La recurrente sostiene que en la demanda se solicitó de la Sala que se pronunciase expresamente sobre la supuesta infracción por parte de la Orden CIN 307/2009, del artículo 36 de la Constitución . Considera la parte que concurren en esta omisión los requisitos que el TC ha considerado necesarios para apreciar la existencia de incongruencia omisiva que comporta infracción del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 33 y 67 de nuestra Ley de la Jurisdicción . La sentencia no da respuesta a las pretensiones formuladas por el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas sino que constituye una mera repetición de la respuesta dada al Instituto de la Ingeniería Técnica de España, pese a que no ha existido identidad absoluta entre las pretensiones de uno y otro.

El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos se opone a este motivo considerando que no estamos ante una cuestión que hubiera variado el pronunciamiento final alcanzado. La incongruencia omisiva no adquiere la virtualidad pretendida de contrario. No ha generado indefensión o ha dejado imprejuzgada pretensión alguna deducida en el proceso. Su rechazo estaba implícito con toda claridad en la sentencia discutida. Además la sentencia entra en la cuestión al referirse a otros argumentos de fondo.

El Abogado del Estado también se opone a este motivo considerando que la recurrente insiste en que se está acometiendo una regulación profesional y que también constituye objeto del motivo tercero del recurso de casación. Se remite a la sentencia de la Sala de once de Julio de dos mil once (no especifica ni Tribunal ni numero de recurso).

Segundo .- Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , se denuncia el no haber permitido la realización de prueba, causando indefensión a la parte.

La prueba que se solicitó debía versar acerca de que tanto los actuales estudios de Ingeniería Técnica de Obras Públicas como en la jurisprudencia recaída en materia de atribuciones profesionales, se encuentran múltiples competencias que han sido eliminadas de la Orden CIN 307/2009. La Audiencia Nacional ha denegado la prueba acerca de las ausencias sobre la base de las cuales se sostiene la nulidad de la Orden y, sin embargo, después, como fundamento decisor en la sentencia se utiliza una pretendida falta del recurrente a la hora de identificar dichas ausencias.

El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos se opone a este motivo porque el punto de hecho de discusión es una cuestión jurídica, por lo que no era necesaria para la resolución del proceso el recibimiento a prueba. La prueba propuesta carecía de la pertinencia y utilidad exigibles, sin causar en modo alguno indefensión.

En el mismo sentido el Abogado del Estado considera que la prueba no era procedente, ya que estábamos ante una cuestión estrictamente jurídica.

Tercero .- Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción en cuanto se produce infracción por inaplicación del artículo 36 CE .

Considera la recurrente que mediante la Orden ministerial impugnada se están eliminando aspectos del ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas, lo que infringiría el principio de reserva de ley establecido en el artículo 36 CE . Si los planes de estudios no garantizan la adquisición de competencias, ello constituirá un obstáculo para ejercer la correspondiente profesión. Y no garantizan esa adquisición porque la Orden 307/2009 ha eliminado grandes parcelas del ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico de Obras Publicas.

El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos se opone a este motivo porque la recurrente erróneamente asimila como coincidentes, dos conceptos que merecen ser diferenciados: "competencias" y "atribuciones". Las Órdenes impugnadas no regulan las profesiones de Ingeniero Técnico de Obras Públicas ni de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, sino que se limitan a establecer los requisitos minimos respecto a objetivos, planificación de las enseñanzas y denominación de los títulos que habiliten para el ejercicio de las profesiones reguladas; cuyas atribuciones quedan intactas.

Cuarto .- Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción por infracción por inaplicación de los artículos 9.1 y 10.1 del RD 1393/2007 .

Considera la parte que las Órdenes recurridas invierten los términos generalista y especialista entre grado y máster, configurando un grado especialista y un máster generalista, en clara infracción de los preceptos citados, conclusión que quedaría demostrada con los informes de ANECA que constan en autos. Dicha inversión no se encuentra amparada en el paraguas de la discrecionalidad técnica de la Administración por lo que las Órdenes impugnadas deberían ser consideradas nulas de pleno derecho.

El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos se opone a este motivo y el siguiente al considerar que no existe la vulneración pretendida del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre.

El Abogado del Estado considera que el contenido generalista del título está suficientemente asegurado con las denominadas "formación básica" y "común a la rama civil".

Quinto.- Al amparo de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción por inaplicación del artículo 12.9 del RD 1393/2007 .

Señala la recurrente que la Orden 307/2009 no garantiza la obtención de las competencias necesarias para ejercer la profesión de Ingeniero Técnico de Obras Públicas. Se detecta la grave carencia en áreas de conocimiento actualmente reconocidas a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, tal y como ha reconocido el Ministerio de Fomento al informar sobre esta Orden. Teniendo en cuenta que lo único que exige el procedimiento de verificación de planes de estudio establecido en el RD 1393/2007 es que justifiquen la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones, si las condiciones establecidas por el Gobierno en la Orden no garantizan la adquisición de las competencias necesarias para ejercer la profesión, no existirá la posibilidad de que las mismas sean garantizadas. Es decir, que los estudios de Grado (240 créditos que se estudian en cuatro años) que habilitan para la profesión regulada de Ingeniero Técnico de Obras Públicas solo dotan de conocimientos superficiales, que no profundizan, que no entran en cuestiones complejas (cosas que se reservan al alto destino del Máster de Ingeniero de Canales, Canales y Puertos). Este "hurto" de competencias que estaban reconocidas a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas y que actualmente sólo podemos encontrarlas en la Orden de Máster de Ingeniería de Caminos se comprueba eficazmente realizando un analisis comparativo de los "objetivos" de ambas Ordenes.

El Abogado del Estado considera que nos encontramos ante apreciaciones particulares de la recurrente. La Orden impugnada recoge los requisitos minimos para el acceso a una profesión, con parcial independencia de cuales sean todas y cada una de las atribuciones de la profesión. No excluye formación adicional o una especialización que pueden ser necesarias en la práctica para el correcto desempeño de una actividad. Las competencias fijadas en la Orden son competencias minimas, que no tiene que asegurar de un modo absoluto e incontestable un pleno dominio de cualquier campo de actividad profesional posible.

El primero de los motivos que va a ser objeto de estudio es el relativo a la denuncia de incongruencia omisiva que se atribuye a la sentencia de instancia por falta de respuesta a uno de los fundamentos jurídicos articulados en la demanda y que eran objeto de pretensión individualizada en el suplico de la demanda.

Forma parte de doctrina de la Sala consolidada que la congruencia es una exigencia procesal en cuya virtud el contenido de la sentencia debe guardar correspondencia con las cuestiones debatidas y pretensiones formuladas por las partes en el proceso ( artículos 33 y 67 de la Ley Jurisdiccional ). Además, hemos declarado en sentencia de 31 de marzo de 2009 (casación 11170 / 2004 ) que la modalidad incongruencia omisiva que aquí se alega se produce «(...) cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia» ; y ello requiere la comprobación de que existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, debiendo, no obstante, tenerse en cuenta que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva, pues resulta preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva. En consecuencia, debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones, sin que las primeras requieran una respuesta explícita y pormenorizada, mientras que, por el contrario, las pretensiones sí exigen una respuesta congruente, sin más excepción que la de una desestimación tácita que pueda deducirse del conjunto de razonamientos de la decisión. Tales consideraciones deben completarse con las formuladas por el Tribunal Constitucional cuando señala que " ... la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables..." ( STC 8/2004, de 9 de febrero ); y que "(...) el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla" ( STC 301/2000 de 13 de noviembre ) ".

Cierto es que la sentencia no recoge un pronunciamiento individualizado respecto a la pretendida vulneración de las Órdenes del artículo 36 de la Constitución Española , pero es lo cierto también que esa falta de pronunciamiento explicíto no permite considerar a la sentencia incongruente "ex silentio" determinante de indefensión y desconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que en la misma ya se hace referencia al objeto mismo de las Ordenes impugnadas, que no es de regular ni profesiones ni tampoco sus atribuciones que sí ostentan reserva legal al amparo de lo establecido en el artículo 36 de la Constitución Española :

" Por otro lado, parece que la parte recurrente quiere que exista una absoluta correlación entre atribuciones profesionales y materias a cursar, equiparando unas con otras, lo que tampoco puede ser aceptado, ya que, de entrada, ninguna de las Órdenes de referencia determina en modo alguno, ni siquiera indiciariamente, cuáles son las competencias de los Ingenieros Técnicos en el ejercicio de su actividad profesional, como acertadamente alega el Abogado del Estado, pues no regulan las específicas profesiones ni sus atribuciones, sino que se limitan a fijar el contenido mínimo de la formación a los efectos de obtener el título universitario -nótese que los apartado 5, "Planificación de las enseñanzas" se refiere a los módulos que, "como mínimo", han de incluir los planes de estudio . " ( FD 6º).

El alcance de la reserva de ley que recoge el artículo 36 de la Constitución ya ha sido ampliamente precisado por la sentencias de esta Sala , la más reciente de diecisiete de Julio de 2012, recurso de casación 1419/2011 , reiterando ya otras anteriores al respecto que muestran una clara postura contraria a la que mantiene la parte recurrente y que si bien no obtiene fundamento jurídico diferenciado en la sentencia, todo el debate del asunto se centra en separar el contenido y finalidad de las Ordenes recurridas con respecto a las atribuciones profesionales de las profesiones reguladas que permitirán su ejercicio una vez obtenidos los correspondientes títulos.

Por tanto, en el presente no nos encontramos ante una incongruencia omisiva relevante y determinante del quebrantamiento de forma de la sentencia, ofreciendo la sentencia respuesta a esta cuestión y siendo que la misma es expuesta la recurrente desde diversos angulos intentando vincular el contenido de las Ordenes recurridas con las atribuciones profesionales integrantes de las profesiones reguladas afectadas.

Se desestima el motivo primero.

El segundo motivo planteado bajo este ordinal c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción plantea quebrantamiento de las formas esenciales del juicio al haber impedido que se realizase la prueba solicitada, causando ello indefensión.

Cabe exponer que la parte recurrente por medio de Primer Otrosí en el escrito de demanda suplicaba la apertura del proceso a prueba sobre los siguientes "hechos": " que tanto los actuales estudios de Ingeniería Técnica de Obras Públicas como en la Jurisprudencia recaída en la materia de atribuciones profesionales se encuentran múltiples competencias que han sido eliminadas de la Orden CIN 307/2009 ". Por auto de la Sala de instancia de catorce de Mayo de dos mil diez se acordó no recibir a prueba el pleito. La parte recurrente formuló recurso de suplica y tras la tramitación correspondiente , la Sala de instancia desestimó el recurso por entender que lo que se pretendía era acreditar no hechos controvertidos sino una cuestión jurídica cuya decisión corresponde al Tribunal.

Pues bien, ningún quebrantamiento se observa en la decisión de la Sala que considera que la prueba solicitada por la recurrente ni precisaba los puntos de hecho y características concretas de la prueba a realizar, así como, por otra parte, que la propuesta tenía una naturaleza puramente jurídica, invadiendo el cometido que había de realizar el Tribunal de instancia en ejercicio de su potestad jurisdiccional. Reiteramos que es indiscutible que las Ordenes recurridas no regulan ni innovan atribuciones profesionales ni profesiones reguladas, puesto que no lo pueden hacer. Por ello, pretender realizar una prueba que vincule el contenido y finalidad de las Ordenes con las atribuciones y actividad profesional de las profesiones reguladas significa adentrarse en la controversia jurídica que ha de decidir el Tribunal.

La prueba propuesta no era ni útil ni pertinente a los fines del pleito puesto que las alegaciones que efectúa la recurrente en la demanda son consideraciones parciales y personales respecto a las competencias (habilidades y conocimientos) que los planes de estudio debieran contener en atención a las atribuciones profesionales de la profesion de Ingeniero Técnico de Obras Públicas. No se concreta en la proposición de prueba cuales són los puntos de hecho a acreditar y la finalidad de los mismos u objetivos. Y ello es exclusivamente imputable a la parte recurrente que ahora denuncia la causación de indefensión.

Por tanto, debe desestimarse el presente motivo de casación.

Adentrándonos ya en los motivos articulados bajo el ordinal d) del artículo 88.1 la Ley de la Jurisdicción , se considera que la sentencia infringe por inaplicación el principio de reserva de Ley previsto en el artículo 36 de la Constitución .

En este motivo la parte recurrente reitera el debate articulado en la instancia como si estuvieramos en una segunda instancia en la que replantear la estrategia de acción y contrarreplicar a la sentencia. La naturaleza extraordinaria y formal del recurso de casación impide esa labor salvo en supuestos concretos de valoración arbitraria, irracional o carente de todo sentido lógico. La parte recurrente disiente y arremete contra la tesis sostenida en la instancia y nuevamente recuerda que el Gobierno al emitir estas Órdenes está cercenando la profesión al establecerse unos requisitos que no garantizan que la adquisición de conocimientos y habilidades para el ejercicio posterior de la profesión.

Si no fuera ya suficiente lo anterior para desestimar el motivo tal y como ha sido expuesto por la parte recurrente en el escrito de interposición , debemos recordar que la sentencia de esta Sala y Sección de diecisiete de Julio de dos mil doce, recurso de casación 1419/2011 , trata esta cuestión relativa a la vulneración por las Ordenes que establecen los requisitos para la verificación de títulos que habiliten para el ejercicio de profesiones reguladas del principio de reserva de ley para la regulación de las profesiones reguladas - artículo 36 CE -:

" Asimismo, en lo que específicamente se refiere a la relación existente entre la titulación académica tendente a procurar una determinada capacitación y la regulación de la profesión titulada, nuestra reciente Sentencia de 23 de febrero de 2011, recurso 143/2009 , con cita de la de 26 de enero de 2011, recurso 182/2009 , reitera que del mero hecho de que los planes de estudio recojan las condiciones que habiliten para el ejercicio de una profesión, no se deduce que se regule el ejercicio profesional de la misma, ni que trate de regular el ejercicio de una profesión. Se trata, por el contrario, de dar cumplimiento a lo que dispone el artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, que ordena que los planes de estudios de las titulaciones que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, en todo caso, deben diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión, a cuyo efecto el Gobierno ha de establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios; siendo por ello aquéllas atribuciones profesionales y no las presentes competencias de la enseñanza, las que, en su caso, puedan incurrir en injerencia respecto las reservadas para otras profesiones.

Dicho esto, la Orden impugnada trae causa de la disposición adicional novena del citado Real Decreto 1393/2007 , que establece que el Ministerio de Educación y Ciencia ha de precisar los contenidos a los que ha de ajustarse las solicitudes presentadas por las universidades para la obtención de la verificación de los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de profesiones reguladas, y a este efecto contempla los módulos que, como mínimo, debe contemplar el plan de estudios de las enseñanzas universitarias oficiales de Grado para la obtención del título que ampara la profesión de Arquitecto. "

Estamos ante el establecimiento de requisitos , objetivos y planificaciones de enseñanzas y denominación que deberán cumplir los planes de estudio que presenten las diversas Universidades que pretendan ofertar estos estudios de Grado, y, por tanto, a pesar de que parezca no es estamos ante el cuestionamiento, actualización, innovación o regulación de profesiones reguladas ni de su contenido o actividad profesional. Ello , sin duda, es lo que ha de marcar el debate, y así se decidió en la instancia.

Se desestima el motivo.

Seguidamente el motivo cuarto denuncia la vulneración de los artículos 9.1 y 10.1 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales. (Vigente hasta el 4 de julio de 2010), que disponen:

Artículo 9. Enseñanzas de Grado.

1. Las enseñanzas de Grado tienen como finalidad la obtención por parte del estudiante de una formación general, en una o varias disciplinas, orientada a la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional.

2. La superación de las enseñanzas previstas en el apartado anterior dará derecho a la obtención del título de Graduado o Graduada, con la denominación específica que, en cada caso, figure en el RUCT.

3. La denominación de los títulos de Graduado será: Graduado o Graduada en T por la Universidad U, siendo T el nombre del Título y U la denominación de la Universidad que expide el título. En el Suplemento Europeo al Título, de acuerdo con las normas que lo regulen, se hará referencia a la rama de conocimiento en la que se incardine el título. En todo caso, las Administraciones Públicas velarán por que la denominación del título sea acorde con su contenido, y en su caso, con la normativa específica de aplicación, coherente con su disciplina y no conduzca a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y, en su caso, efectos profesionales.

   Artículo 10. Enseñanzas de Máster.

1. Las enseñanzas de Máster tienen como finalidad la adquisición por el estudiante de una formación avanzada, de carácter especializado o multidisciplinar, orientada a la especialización académica o profesional, o bien a promover la iniciación en tareas investigadoras.

2. La superación de las enseñanzas previstas en el apartado anterior dará derecho a la obtención del título de Máster Universitario, con la denominación específica que figure en el RUCT.

3. La denominación de los títulos de Máster será: Máster Universitario en T por la Universidad U, siendo T el nombre del Título y U la denominación de la Universidad que expide el título. En todo caso, las Administraciones Públicas velarán por que la denominación del título sea acorde con su contenido y en su caso, con la normativa específica de aplicación, y no conduzca a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y, en su caso, efectos profesionales

   La sentencia desestimó esta argumentación en base al siguiente fundamento:

   "2.- infracción de la Orden CIN 307/2009, del art. 9.1 del RD 1393/2007 , sobre el carácter generalista que deben tener las titulaciones e Grado.

   El Instituto actor indica, acertadamente, que el título de grado posee carácter generalista, frente al de máster, que es especialista, lo que no se discute por las partes demandadas y ha de compartirse a la luz del Real Decreto 1393/2007 , pues dispone que "las enseñanzas de grado tienen como finalidad la obtención por parte del estudiante de una formación general [...]" (artículo 9.1 ) y que "las enseñanzas de máster tienen como finalidad la adquisición por el estudiante de una formación avanzada, de carácter especializado o multidisciplinar [...]" (artículo 10.1 ).

   Ahora bien, sobre la base de este presupuesto, afirma que las Órdenes impugnadas han efectuado una inversión de los términos, haciendo especialistas las titulaciones conducentes al ejercicio de las Ingenierías Técnicas y generalistas las habilitantes del ejercicio de las Ingenierías.

   Sin embargo, no se enuncian ni se desarrollan argumentos convincentes que conduzcan a esta afirmación, pues, las únicas referencias a una posible justificación de la afirmación de la inversión denunciada parecen encontrarse en un párrafo del informe a los Proyectos de Órdenes emitido de la Dirección General de Política Económica y en la discrepancia advertida en los incisos finales del apartado 5 de los anexos de las Órdenes recurridas.

   Pero, en cuanto al informe, la Dirección General de Política Económica se limita a señalar que "sería deseable suprimir todas las referencias a 'especialidad' o 'ámbito de tecnología específica', para evitar cualquier duda interpretativa al respecto que pueda conducir hacia una mayor segmentación de este mercado" , sin referirse para nada a la alteración que denuncia el demandante, situando el posible riesgo en otro entorno muy diferente.

   Y, en cuanto a los incisos finales del apartado 5 de los anexos de las Órdenes, resulta que todos ellos, los de las relativas a los títulos habilitantes para el ejercicio de las profesiones de Ingenieros Técnicos y los de las de los Ingenieros, contienen la misma expresión: "El plan de estudios deberá incluir como mínimo, los siguientes módulos" , que a continuación se relacionan, siendo en esos módulos donde aparece el "De tecnología específica" en todos los anexos de las titulaciones habilitadoras de las profesiones de Ingenieros Técnicos, pero también en alguna de las Ingenierías, como en la Orden 309/2009 (Ingenieros de Caminos Canales y Puertos) y en la Orden 310/2009 (Ingeniero de Minas).

   Como consecuencia de lo anterior, ha de reproducirse lo razonado por esta Sección en las Sentencias de 25 de noviembre de 2009 y de 9 de marzo de 2011 , citadas, en el sentido de que "la parte actora pretende que su conclusión sea asumida por este Tribunal desconociendo los datos fácticos, las razones de hecho o ciencia, y/o el concreto contenido normativo sobre el que ha construido la conclusión que la orden impugnada viola el carácter de especialización que la titulación de máster debe perseguir" , emitiéndose "un juicio o criterio personal o particular de cómo debería configurarse la verificación del título cuestionado a juicio de la parte actora, opinión o juicio muy respetable, pero que no vicia de nulidad jurídica la asunción de otros criterios por quien esta facultado para definirlos en el ámbito de su competencia, dentro de la discrecionalidad técnica que asiste a la Administración en la regulación concreta de la materia, entre las diversas opciones que, lógicamente, son admisibles entre los límites que establecen las normas jurídicas que regulan su actuación" ; añadiéndose que, "la infracción normativa denunciada por la parte actora, carece de virtualidad jurídica, cuando de la propia regulación normativa que contiene la Orden cuestionada, aparece la posibilidad de acceder a la formación para la obtención de la titulación universitaria de máster [...] a otras titulaciones de grado [...], de donde se desprende, prima facie, la finalidad de especialización perseguida por la Orden impugnada, en cuanto que a través de los estudios del máster, los universitarios con distintas titulación de grado puede cursar los estudios necesarios para orientar sus nuevos conocimientos en los especialmente exigidos para el ejercicio de la profesión de Ingeniero" , tal y como fue sugerido en el citado informe de la Dirección General de Política Económica y resulta, como razona el Consejo Superior codemandado, de los apartados 4.2.3 y 5 de las Órdenes relativas a las titulaciones en Ingeniería. Por tanto, no cabe apreciar la infracción denunciada.

3. - Infracción de la Orden CIN 309/2009, del art. 10.1 del RD 1393/2007 , sobre el carácter especializado que deben tener las titulaciones de Máster

   El Instituto demandante pretende la nulidad de los apartados 4.2.1 y 4.2.2 de los anexos de las Órdenes que establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de las profesiones de Ingenieros (Órden 309/2009), al entender que prevén vías de acceso al máster no conformes a Derecho, en concreto, desde unos estudios que no conducen a título académico alguno, sino que se crean artificiosamente para permitir el paso a los estudios de máster.

   Los apartados 4.2 de las Órdenes relativas a los títulos de Ingeniería dicen:

   "Apartado 4.2. Condiciones de acceso al Máster.

   4.2.1 Podrá acceder al Máster que habilita para el ejercicio de la profesión de Ingeniero ... [titulación específica, según cada Orden], quien haya adquirido previamente las competencias que se recogen en el apartado 3 de la Orden Ministerial por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico ... [titulación específica, según cada Orden] y su formación estar de acuerdo con la que se establece en el apartado 5 de la antes citada Orden Ministerial.

   4.2.2 Asimismo, se permitirá el acceso al máster cuando, el título de grado del interesado, acredite haber cursado el módulo de formación básica y el módulo común a la rama, aún no cubriendo un bloque completo del módulo de tecnología específica y sí 48 créditos de los ofertados en el conjunto de los bloques de dicho módulo de un título de grado que habilite para el ejercicio de Ingeniero Técnico ... [titulación específica, según cada Orden], de acuerdo con la referida Orden Ministerial.

   4.2.3 Igualmente, podrán acceder a este máster quienes estén en posesión de cualquier título de grado sin perjuicio de que en este caso se establezcan los complementos de formación previa que se estimen necesarios.

   Los apartados anteriores se entenderán sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 17.2 y en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre ".

   La lectura de este apartado 4.2 revela la existencia de tres modalidades de acceso a los estudios conducentes a un título de máster, de las que interesa detenerse en las dos primeras, pues la tercera, para la que basta cualquier título de grado -sin perjuicio de la imposición de complementos de formación-, no se discute en este proceso.

   En cuanto a la modalidad de acceso prevista en los apartados 4.2.1 de las Órdenes referidas, para el acceso al máster no se requiere una titulación formal, aunque sí han de realizarse los mismos estudios que los conducentes al grado, pues es necesario haber adquirido las competencias exigidas en los respectivos apartados 3, "Objetivos" , de los anexos de las Órdenes relativas a las Ingenierías Técnicas correspondientes (Ingeniero Técnico de Obras Públicas/Ingeniero de Caminos Canales y Puertos; Ingeniero Técnico Industrial/Ingeniero Industrial; Ingeniero Técnico de Minas/Ingeniero de Minas; Ingeniero Técnico Aeronáutico/Ingeniero Aeronáutico; Ingeniero Técnico Agrícola /Ingeniero Agrónomo; Ingeniero Técnico Forestal/Ingeniero de Montes; Ingeniero Técnico Naval/Ingeniero Naval y Oceanográfico; e Ingeniero Técnico de Telecomunicaciones/Ingeniero de Telecomunicaciones), así como la formación contemplada en los apartados 5 de las mismas Órdenes, que detallan los módulos mínimos de los planes de estudios. Se demuestra de esta forma una continuidad en la formación en línea con lo previsto, en especial, en el Real Decreto 1393/2007 , en el sentido de que, tras la preparación generalista de grado vendría la especializada de máster, por lo que, se ostente o no formalmente el grado en la rama de la Ingeniería de referencia, lo importante es la formación académica obtenida, que es lo exigido en las Órdenes impugnadas.

   La modalidad de acceso de los apartados 4.2.2 de las Órdenes abunda en la idea que rige los apartados 4.2.1, en el sentido de que, tras la obtención de una formación en grado, sigue la de máster, aunque en este caso admitiendo una variación, en el sentido de que, en relación con el módulo de tecnología específica que integra el plan de estudios de las Ingenierías Técnicas respectivas, se excusa la realización completa de alguno de los bloques completos de dicho módulo, pero cubriendo la insuficiencia con la exigencia de haber obtenido ciertos créditos en el conjunto de los bloques del indicado módulo, facilitando así la movilidad horizontal de los estudiantes; sin embargo, a diferencia de la modalidad anterior, aquí sí se requiere formalmente el título de grado correspondiente.

   Pues bien, a juicio de la Sección, ninguna de estas dos modalidades vulnera normas superiores. En concreto, hay que admitir que, como señala el demandante, el artículo 16.1 del Real Decreto 1393/2007 dispone que "para acceder a las enseñanza oficiales de máster será necesario estar en posesión de un título universitario oficial español [...]" , pero ocurre que, en la modalidad de acceso prevista en los apartados 4.2.1 de las Órdenes indicadas más arriba, según se ha razonado, aunque no se pide formalmente esa titulación, sí se está exigiendo sustantivamente, ya que el aspirante al máster reúne todos los requisitos formativos precisos para la obtención del grado; en la modalidad de los apartados 4.2.2 es clara la exigencia de que el interesado posea un "título de grado" , modulándose el requerimiento en atención a la formación alcanzada para su obtención.

   Luego ha de desestimarse este motivo de impugnación parcial, al no concurrir ninguna de las infracciones denunciadas en la demanda." ( FD 6º).

   Considera la recurrente que el Master en Ingeniería de Caminos está configurado como un paraguas generalista en el que se abarca esa generalidad de conocimientos que debería residir en el grado, donde por el contrario sólo se obtienen conocimientos en determinadas areas, es decir, especialistas.

   La sentencia considera que no existe evidencia probatoria alguna que muestre la realidad de las afirmaciones de la recurrente siendo que se enmarcan en las consideraciones personales y opiniones respecto a lo que deberían establecer la norma. No hay prueba de esa pretendida inversión de la naturaleza de los estudios de Grado y Master de tal manera que se produzca el efecto que manifiesta el recurrente: monopolio de la Ingeniería de caminos.

   Debe tenerse en cuenta para resolver el presente motivo lo resuelto en nuestra reciente sentencia de fecha treinta de octubre de dos mil doce, dictada en el recurso de casación 3391/2011 , en la que se estimó el recurso de casación con respecto al apartado 4.2.1 del Anexo de la Orden 311/2009, referido a una de las vías de acceso a los estudios de Master que conducirán, previa su superación, al título que habilite para la profesión regulada de Ingeniero Industrial. El redactado de aquel apartado 4.2.1 anulado es idéntico al que se analizó en el presente asunto, siendo aquí también desestimado por el mismo argumento que hemos considerado disconforme a derecho. Por lo que en atención al principio de unidad de doctrina y seguridad jurídica, debemos reiterar en el presente asunto la solución que allí acogimos, con respecto a este apartado 4.2.1 de la Orden 309/2011 que establece el acceso a los estudios de Máster que habilitará para el ejercicio de la profesión regulada de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos:

   "... Sin duda alguna, de la interpretación de los artículos 15.4 y 16.1 del Real Decreto 1393/2007 , la realización de los estudios de Master para la obtención del título que habilite a la profesión regulada de Ingeniero Industrial, que oferten las diversas Universidades, debe provenir de la existencia de un titulo universitario oficial español o del EEES o con las prevenciones previstas en el propio precepto respecto a los títulos oficiales obtenidos conforme a planes de estudios anteriores (licenciado, arquitecto, ingeniero, ingeniero técnico...) .

   El Real Decreto 1393/2007, en su artículo 8 , recogiendo la literalidad del artículo 37 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , en su nueva redacción dada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la anterior , recoge la estructura de los estudios universitarios dirigidas a la obtención de un título universitario oficial con los efectos previstos en el artículo 4 . Así son: Grado, Master y Doctorado, que se configuran como de adquisición sucesiva con las previsiones de reconocimiento y movilidad , novedad de la nueva estructura que se deriva del Espacio Europeo de Educación Superior.

   Pero sin la existencia previa de un titulo universitario oficial , como pretende esta vía de acceso impugnada, no es posible acreditar la adquisición de una serie de competencias y una formación , puesto que cada uno de ellos ( Grado, Master y Doctorado) lleva aparejado la asunción de determinadas competencias (objetivos) y una formación acreditada, y , sin la cual tampoco sería posible un sistema de reconocimiento y transferencia, piedra angular de la Declaración de Bolonia para fomentar la movilidad y progresiva asunción de competencias y conocimientos por parte de los estudiantes - artículo 6.2 , 8 , 9.2 y 10.1del Real Decreto 1393/2007 . De tal manera que la regulación de la Orden en esta vía de acceso a los estudios de Máster materializa una alteración sustancial no prevista en el indicado Real Decreto 1393/2007, norma superior a la indicada Orden y que sin duda rompe la seguridad del sistema.

   Nos ha de servir de base a esta conclusión nuestra reciente sentencia de veinte de marzo de 2012 , rec ordinario 415/2010, en la que se analiza, en su Fundamento Juridico Noveno, el acceso a los estudios de Master que habilite para el ejercicio de la profesión regulada de Arquitecto, y que si bien no estudia esta cuestión, va de suyo que puede deducirse la necesidad de la formación en línea desde la acreditación de un titulo universitario oficial español, que vemos que no se exige en este caso y crea inseguridad juridica no permitida por el Real Decreto 1393/2007 por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales. Sin la existencia de titulación universitaria oficial previa no va a ser posible acreditar la adquisición de las competencias del apartado 3 de la Orden 351/2009, que es la que se exige para los planes de estudios para la obtencion del titulo de Graduado que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Industrual. Y prueba de esta afirmación se obtiene del Anexo I del Real Decreto 1393/2003 " Memoria para la solicitud de verificación de Títulos Oficiales" que se ha de presentar por las Universidades como proyecto de título oficial para obtener la verificación de sus títulos cuando en su apartado 3 "Competencias" dispone: "3.1 Competencias generales y específicas que los estudiantes deben adquirir durante sus estudios, y que sean exigibles para otorgar el título. Las competencias propuestas deben ser evaluables. Deberán tenerse en cuenta los principios recogidos en el artículo 3.5 de este Real Decreto ." y en su apartado 5 como "Planificación de las Enseñanzas".

   Ello, en absoluto, va a suponer un obstáculo para la formación en línea, ya que la misma ha de basarse en un sistema cierto, como hemos visto, y preestablecido de reconocimiento de créditos y transferencia de conocimientos (transversalidad) a partir de un marco común previamente aceptado.

   Debemos tener en cuenta que la realización del Master proporcionará , en el caso de su superación, la obtención de una titulación universitaria oficial , reconocida y con validez en todo el territorio nacional - artículos 35 y 37 de la Ley 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades y artículo 4 del Real Decreto 1393/2007 -, y, en el presente caso supondrá la habilitación para el ejercicio de una profesión regulada como es la de Ingeniero Industrial. Por tanto , en este punto el recurso ha de estimarse y , haber lugar al motivo planteado por infracción del Ordenamiento Juridico en el aspecto analizado, casar la sentencia de instancia, considerando disconforme a derecho, la presente vía de acceso a los estudios de Master de Ingeniería Industrial. ( FD 5º)

   Lo anterior nos ha de llevar , sin duda, a la estimación del recurso de casación, que se case la sentencia de instancia en relación a este concreto argumento desarrollado (folios 18 a 20 de la Sentencia) y a la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo teniendo en cuenta la inadmisión del siguiente motivo, como se verá. Se declara la nulidad de pleno derecho, artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , por vulneración de la normativa superior del apartado 4.2.1 del Anexo de la Orden CIN/309/2009, de 9 de febrero, dejando invariable todo lo demás.

El último motivo articulado bajo el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción es el relativo a la infracción de lo previsto en la Disposición Adicional Novena del Real Decreto 1393/2007 , que establece:

" El Ministerio de Educación y Ciencia precisará los contenidos del anexo I del presente Real Decreto , a los que habrán de ajustarse las solicitudes para la obtención de la verificación de los planes de estudios en los casos a que se refieren los artículos 12.9 y 15.4 de este Real Decreto , previo informe del Consejo de Universidades y oídos, en su caso, los colegios y asociaciones profesionales concernidos."

Esta concreta infracción no fue objeto de anuncio en el escrito de preparación ante el Tribunal de instancia, por lo que, de acuerdo con la doctrina de esta Sala (por todos, ATS, de 17 de Mayo de 2012, recurso nº 5833/2011 , ATS de 14 de octubre de 2010, recurso nº 951/2010 ) forzoso es señalar que procede la inadmisión de dicho motivo, por su defectuosa preparación ( artículo 93.2.a) LRJCA ). Para que dichas infracciones pudieran ser ahora consideradas, hubiera sido necesario que la parte recurrente las hubiera anunciado en el escrito de preparación del recurso, pero no lo hizo así, limitando su escrito de preparación a manifestar que el recurso se funda en las siguientes normas de derecho estatal que han sido relevantes y determinantes para el fallo, sin contener la ahora denunciada. Así, es carga del recurrente en casación indicar ya en la fase de preparación el concreto o concretos motivos en que se fundará el recurso y no en cualesquiera otras razones no contempladas en la Ley Jurisdiccional, con indicación de los concretos preceptos o jurisprudencia que se reputan infringidos o del contenido de las infracciones normativas o jurisprudenciales que se pretendan denunciar y desarrollar en el escrito de interposición del recurso de casación, aunque fuere de forma sucinta.

Esta exigencia de expresión de las concretas infracciones normativas o jurisprudenciales en el escrito de preparación existe tanto cuando la resolución impugnada procede de los Tribunales Superiores de Justicia como de la Audiencia Nacional y cualquiera que sea el motivo del artículo 88.1 que se utilice. (Autos de 27 de Septiembre de 2012, recurso nº 4010/2011, 10 de febrero de 2011, recurso nº 2927/2010; de 26 de mayo de 2011, recurso nº 7033/2010; de 16 de junio de 2011, recurso nº 7046/2010 y 258/2011 y de 30 de junio de 2011 recurso nº 772/2011, entre otros).

Se inadmite el motivo de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas de este recurso de casación al estimarse el mismo.

No procede imponer las costas generadas en la instancia.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,