STS, 8 de Octubre de 2012

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia, de fecha 5 de enero de 2011, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 141/2007 , cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLAMOS: 1º Estimar en parte el recurso contra la resolución GOV/6/2.007, de 16 de gener, por la que se da publicidad a la refundición de las Relaciones de Puestos de Trabajo del personal eventual de la Administración la Generalitat de Catalunya, que anulamos en los términos anteriormente indicados, sin imposición de costas".

Mediante escrito de entrada en este Tribunal el 2 de noviembre de 2011, se formalizó la interposición del presente recurso de casación por la Abogada de la Generalidad de Cataluña, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y resuelva en los términos planteados en el debate.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por Providencia, de 13 de enero de 2012, se remitieron las actuaciones a esta Sección séptima.

Conferido traslado del escrito de interposición del recurso a la Procuradora de la parte recurrida, Doña Virginia Aragón Segura, se declaró caducado dicho trámite, mediante Diligencia de Ordenación, de 4 de mayo de 2012, en la que se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 3 de octubre de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

La Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores de Cataluña interpuso recurso contencioso-administrativo, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, contra el Acuerdo GOV/6/2007, de 16 de enero, del Departament de Governació de la Generalitat de Catalunya (DOG de 24 de enero de 2007), por el que se establece el número de puestos de trabajo reservados al personal eventual y se regulan determinados aspectos de su régimen jurídico.

La Sala de instancia, en Sentencia de 5 de enero de 2011 , desestima en primer lugar la alegación de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada al amparo del artículo 45.2.d), en relación con el artículo 69.b), ambos de la LJCA , "una vez subsanado el defecto procesal de acreditar el órgano estatutario competente para conceder la autorización para litigar" ; en segundo lugar, reconoce que "concurren todos los requisitos exigidos para apreciar la legitimación activa de la parte demandante, organización sindical, en defensa de los derechos que representa en el sector público, máxime, cuando lo que se impugna es la indebida reserva de determinados puestos de trabajo al personal eventual en detrimento del funcionario público de carrera (...) Por lo tanto, el sindicato aun formando parte de la Mesa de Negociación, nada le impide ejercitar las funciones que estime por conveniente en defensa de los derechos de sus afiliados, tanto sean trabajadores como funcionarios".

Seguidamente, tras referir las disposiciones normativas aplicables y la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, señala que hubo previas consultas con los sindicatos en determinadas fechas y una reunión en la Mesa General de Negociación, además de sostener que conforme a lo dispuesto en el artículo 34.2 de la Ley 9/1987 , "quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, en su caso, las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización..."

Por último, da respuesta a la cuestión de fondo suscitada en la litis, con estimación en parte del recurso, en los siguientes términos:

SEGUNDO.- (...)

Otro aspecto conflictivo es el referente a los puestos de trabajo que se incluyen en la RLT que se deberían excluir e incluirse, a su vez, en la RLT del personal funcionario.

El personal eventual es una excepción, o al menos debe serlo, en el conjunto general del personal al servicio de la Administración Pública, pues por lógica debe darse preferencia siempre al funcionario de carrera. El personal eventual sólo aparece justificado en el organigrama de la Función Pública, por la específica función que desempeña, esto es, de especial asesoramiento, por ello dicho personal eventual no puede acceder a puestos reservados a funcionarios.

Dispone el artículo 12 de DL 1/1997 :

Es personal eventual el formado por quienes en virtud de libre nombramiento del presidente o de los consejeros en régimen no permanente, ocupan un puesto de trabajo considerado de confianza o de asesoramiento no reservado a funcionarios y que figura con este carácter en la correspondiente relación de puestos de trabajo.

En atención a lo que dispone en dicha norma, el personal eventual sólo puede ocupar o desempeñar las funciones de un puesto de trabajo, que sea previamente considerado o catalogado de confianza o de asesoramiento, con la única condición que no esté reservado a funcionario.

Ello supone que cuando se pretende la impugnación, como ocurre en este proceso, de unos puestos de trabajo, personal eventual, por considerar la parte demandante que son propios de la categoría de funcionarios, se debe realizar una comparación, caso por caso y no de forma general, a efectos de poder determinar el elemento comparativo entre ambos puestos de trabajo y de ese modo permitir llegar a la determinación de qué clase de personal es el que debería ocupar el puesto de trabajo que se cuestiona.

En la RLT y por lo que es objeto de impugnación, aparece bajo la denominación de CE (Claves de características esenciales), la clasificación del puesto de trabajo con las denominaciones siguientes: puestos estructurales, puestos de asesoramiento especial y puesto de políticas sectoriales. Según la parte demandante todos los puestos de trabajo distinguidos en la RLT con el código ES deberían incorporarse a la RLT de los funcionarios, cuando se trate de funciones normales y permanentes dentro de la función pública, pues según se dice en la demanda, estructuralidad es equivalente a permanencia en el desempeño del puesto de trabajo, máxime, cuando algunos de esos puestos de trabajo no tienen asignada la función de asesoramiento, lo que está reservado a los cuerpos superiores y de gestión.

Pero según se ha expuesto anteriormente, si bien el asesoramiento es una distinción clara del personal eventual, no es la única, por cuando la confianza también es relevante y puede ser el fundamento de un puesto de trabajo eventual, en los términos que caracteriza y distingue esta especialidad funcionarial de marcado contenido político. Ello no impide que dentro de la RLT de funcionarios de carrera aparezcan también puestos en los que el asesoramiento puede ser parte sustancial de la función encomendada.

Sobre los requisitos que necesariamente deben incluir las RLT, por respeto al principio de unidad de doctrina, nos limitaremos a reproducir lo dicho por este mismo Tribunal en sentencia de 27 de junio de 2008 (recurso 1207/2000 ):

"Esta Sala debe destacar de la sentencia del Tribunal Constitucional dictada en 11 de junio de 1.987 que la previsión del artículo 103.3 de la Constitución ya determina que, incluso con relación a los ámbitos reservados por la Constitución a la regulación por Ley, no es imposible una intervención auxiliar o complementaria del Reglamento, pero siempre que estas remisiones sean tales que restrinjan, efectivamente, el ejercicio de esa potestad (reglamentaria) a un complemento de la regulación legal, que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, de tal modo que no se llegue a una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuales son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir, añadiendo que, habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18 ) habrá de ser también la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones puedan reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración Pública.

Precisamente por ello no puede perderse de vista que la motivación de la decisión comienza por marcar la diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, evitando que el único apoyo de la decisión sea la sola voluntad de quien la adopta, apoyo que devendría insuficiente en un Estado de Derecho en el que no hay margen para el poder puramente personal, concluyendo por ello que lo no motivado seria ya por este sólo hecho arbitrario ( STS 29.11.85 ). Y asimismo con el derecho a la carrera profesional del funcionario y su apoyo constitucional en los principios de mérito y capacidad que rige su acceso, que garantizan tanto su independencia como el conocimiento.

Por ello, y como ha destacado la STS de 2 de septiembre de 2004, LRJ 2004/5919 ) "...impone concluir que los puestos reservados a personal eventual son excepcionales y su validez está condicionada a que sus cometidos se circunscriban a esas funciones de "confianza y asesoramiento especial" que legalmente delimitan esta específica clase de personal público", añadiendo que "...deben quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboración profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administración pública, bien en las externas de protección y policía frente a la ciudadanía, bien en las internas de pura organización administrativa".

En definitiva, la potestad referida al personal eventual aún relacionada con la potestad de autoorganización, debe ejercitarse dentro del marco legal.

La redacción de diversos preceptos abunda en este mismo sentido, tales como el artículo 24 de la Ley 13/89, de 14 de diciembre , de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Catalunya, con arreglo al cual la dirección de los órganos activos será ejercida por funcionarios de carrera, de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de la Función Pública de la Generalitat, la Disposición Adicional Sexta del D.L 1/97, de 31 de octubre , ya citado, con arreglo a la cual se crea el cuerpo superior de Administración, y dentro de él la escala superior de administración general, para cuyo acceso se exige la posesión de uno de los títulos del grupo A, correspondiendo a los funcionarios pertenecientes a dicha escala desempeñar las funciones de carácter administrativo de nivel superior: de dirección administrativa, de gestión, de estudio y propuestas, de preparación de normativa, de elaboración de informes que requieran completo conocimiento de la legislación administrativa y similares.

Es precisamente desde tal óptica que adquiere especial relevancia la previsión contenida en el artículo 16 de la Ley 30/84, de 2 de agosto , de reforma de la función Pública, precepto declarado básico al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución y en consecuencia aplicable al personal de todas las Administraciones Públicas, con arreglo al cual las Comunidades Autónomas y la Administración Local formaran también la relación de los puestos de trabajo existentes en su organización, que deberá incluir, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño, añadiendo que estas relaciones de puestos serán públicas.

En el mismo sentido se expresa el artículo 29 del D.L 1/97, de 31 de octubre , al decir que la relación de puestos de trabajo es pública y debe incluir todos los puestos de funcionarios, laborales y eventuales existentes en la Administración de la Generalidad, añadiendo que el contenido de las relaciones de puestos de trabajo será, al menos, el siguiente: a) la denominación y las características esenciales de los puestos, b) los requisitos esenciales para ocuparlos, c) (...si son puestos de personal funcionario), d) (...para los puestos de carácter laboral) e) La forma de provisión de los puestos y, (...) f) los requisitos que deben cumplir los funcionarios de otras Administraciones (...)

A ello debe añadirse que con arreglo al artículo 32 del mismo cuerpo legal la creación, la modificación, la refundición y la supresión de puestos de trabajo se realizarán en todo caso mediante la relación de puestos de trabajo, añadiendo que para proveer un puesto de trabajo, es preciso que conste en la correspondiente relación, salvo que deban realizarse temporalmente tareas urgentes, mediante personal con contratos laborales de duración determinada, para la realización de los programas de inversiones a cargo de los créditos destinados a esta finalidad.

En definitiva, de todo lo anteriormente expuesto cabe concluir que el mínimo contenido que ha de expresar la relación de puestos de trabajo asegura el correcto ejercicio de la potestad discrecional y de autoorganización que en materia de personal eventual la Ley prevé, y la constancia previa en la relación de puestos de trabajo con aquel contenido asegura, con alejamiento o contención de la arbitrariedad, la propia corrección de la técnica de gobierno y su sometimiento al Derecho.

Y atendido lo hasta aquí expuesto habrá que concluir que el examen de la resolución impugnada no permite tener por satisfecho ese mínimo contenido, al menos referente a los puestos de trabajo que luego se indicará, que el legislador exige a la relación de puestos de trabajo dado que, limitándose esta relación a referirse a la disposición de creación del concreto puesto de trabajo, no es posible, por su sola contemplación, concluir cuales son los requisitos esenciales para su desempeño, sus características (que no puede entenderse cumplida con la mera referencia a puesto estructural, de asesoramiento especial o de políticas sectoriales, máxime la indefinición anterior) o las retribuciones que les correspondan (cuya asimilación genérica a personal funcionario, alto cargo, con retribución específica o sin retribución, no permite, en los tres primeros, fijar de antemano cual es la retribución concreta que ha de percibir el personal eventual).

Sobre este aspecto se menciona de forma expresa, referente al Departament de Cultura, los puestos de trabajo de Coordinador Territorial, que tiene la calificación de estructural, cuando en el resto de los Departamentos de la Generalitat, el mismo puesto de trabajo es desempeñado por funcionarios de libre designación. Pero nada se acredita en este aspecto, ni tampoco es óbice que la coordinación territorial, en el mencionado Departamento, por su específico contenido y finalidad merezca ser desempeñado por personal eventual.

Sin embargo, los puestos de trabajo de dirección del Museu d'Historia de Catalunya, de la Institución de les Lletres Catalanes y del Centro de Promoció de la Cultura Popular y Tradicional Catalana, son, efectivamente, puestos que deberían estar reservados a funcionarios, por su carácter estructural, sin que en su función aparezca justificada ni la confianza ni tampoco el asesoramiento exigible en estos casos. Lo mismo cabe decir de los puestos de Director del Centre de Mediació Familiar de Catalunya, que son reservados a personal eventual, y deberían ser desempeñados por funcionario, pues tampoco se cumple en este caso el requisito exigido en el artículo 12 del DL 1/1997 .

Por todo lo cual, debemos estimar la pretensión de la demanda, en los términos anteriormente indicados, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa

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El recurso de casación formulado por la Generalidad de Cataluña consta de tres motivos, todos ellos articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional .

En el primero, se denuncia la infracción de los artículos 16 y 20.2 de la Ley 30/1984, de Medidas para la reforma de la Función Pública, argumentando para ello, de un lado, que la redacción del artículo 16 no precisa ni distingue entre personal funcionario, laboral o eventual, y que la lectura conjunta de ambos preceptos no permite advertir la necesidad de que las relaciones de puestos de trabajo, en lo que se refiere a los puestos del personal eventual, hayan de incluir la referencia a los requisitos y retribuciones en los términos que señala la sentencia recurrida; de otro lado, añade, que la descripción de las características esenciales no aparecían exigidas en la versión del artículo 16 de la Ley 30/1984 que estaba vigente en la fecha en que la Generalitat determinó el número de puestos de personal eventual, su creación, publicación y régimen aplicable, en los años 2001 y 2004.

El segundo de los motivos postula que la sentencia recurrida vulnera el artículo 12 del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007 ), por cuanto no motiva su afirmación de que determinados puestos de trabajo deban ser ocupados por personal funcionario y no por personal eventual, considerando, por otro lado, que tal afirmación no es cierta ya que, tanto el puesto de trabajo Director del Centro de Mediación Familiar de Cataluña, el Director del Museo de Historia de Cataluña, de la Institución de las Letras Catalanas y del Centro de Promoción de la Cultura Popular y Tradicional Catalana, tienen funciones de asesoramiento, vienen siendo declarados como puestos a ocupar por personal eventual y de la descripción de las funciones propias de los mismos, se deduce que se trata de tareas propias de un alto cargo, nivel Director General, y no deben, en consecuencia, ser desempeñadas por un funcionario de carrera. Dicha falta de motivación de la sentencia genera indefensión e infringe tanto el artículo 24.1 como el artículo 120.3 de la Constitución española .

En el tercero, se aduce que el fallo recurrido es también contrario a la doctrina contenida en la Sentencia de esta Sala, de 26 de mayo de 2008 (casación 662/2004), en el Auto de 16 de diciembre de 2003 del Tribunal Constitucional y en la Sentencia de esta Sala, de 26 de mayo de 1994 (recurso 9032/1991), en relación con lo que debe contener una RPT de personal eventual.

La parte recurrida no formuló alegaciones en el trámite correspondiente.

Pasando al análisis del recurso de casación, se debe significar que esta Sala ya se ha pronunciado sobre las cuestiones que en el mismo se suscitan, entre otras, en sentencias de 22 de junio , 22 de noviembre de 2011 , y 16 de febrero de 2012 , dictadas en los recursos de casación números 5536/2008 , 5359/2009 y 3414/2010 , respectivamente, interpuestos asimismo por la Generalitat de Cataluña contra sendas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña (Sección 4ª), en las que se mantiene idéntica fundamentación a la que es objeto de enjuiciamiento en este caso.

Y así, decíamos en las sentencias referenciadas lo siguiente:

" TERCERO.- Tiene razón la Generalitat de Catalunya en que lo que viene a aducir sobre que el especial régimen legal aplicable al personal eventual está contenido en el artículo 20.2 de la Ley 30/1984 [LMRFP ] y, según lo dispuesto en este precepto legal, es el acto de creación el que determinará sus características y retribuciones y, por lo que hace a estas últimas, podrá disponer su asimilación a alto cargo o establecer retribuciones propias y exclusivas del puesto.

Es correcto también lo que sostiene, con base en la sentencia de esta Sala de 26 de mayo de 2008 (Casación 662/2004 ), que, por la propia naturaleza que según dicho régimen legal especial corresponde al personal eventual, no es exigible a la RPT que precise los requisitos de quienes pueden ser libremente nombrados y cesados como personal eventual.

Acierta igualmente en lo que afirma sobre que la versión vigente en 2004 del artículo 16 de la Ley 30/1984 [la resultante de la redacción introducida por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre] ha prescindido de la necesidad, antes establecida, de que la RPT incluya las características esenciales y, en lo que concierne a las retribuciones, únicamente dispone que se incluyan las complementarias.

Como así mismo es de compartir que, en lo concretamente referido a las retribuciones, únicamente tendrán reconocidos el complemento de destino y el complemento específico los puestos de personal eventual cuyas retribuciones hayan sido asimiladas a personal funcionario.

Consiguientemente, deben acogerse esas infracciones que son denunciadas en los dos motivos de casación porque, como principalmente razona el recurso, no es exigible que en la RPT correspondiente al personal eventual necesariamente figure una referencia a los requisitos, a las características esenciales y a la totalidad de sus retribuciones; y tampoco cabe considerar que lo anterior impida el conocimiento de todos estos datos, pues podrán ser conocidos a través de lo que sobre ellos se haya establecido en el correspondiente acto de creación que, precisamente, la aquí polémica RPT sí se preocupa de identificarlo de manera completa al indicar la clase de disposición que decidió esa creación, su número y su fecha.

Y no siendo de apreciar incumplimiento legal en la RPT controvertida, debe decaer esa principal idea que parece animar el razonamiento de la sentencia recurrida de que la Administración demandada ejercitó la discrecionalidad inherente a su potestad de autoorganización de manera arbitraria.

Finalmente, debe significarse, que el escrito de oposición presentado en esta fase casacional por la FEDERACIÓ DE SERVEIS PÚBLICS DE LA UNIÓ GENERAL DE TREBALLADORS DE CATALUNYA no ha rebatido eficazmente el recurso de casación porque, en lugar de contestar a los concretos argumentos de la Generalitat de Catalunya, se ha limitado prácticamente a remitirse al texto de la sentencia recurrida".

Por tanto, siguiendo la doctrina antes expuesta, por razones de seguridad jurídica y unidad de criterio, procede estimar los motivos primero y tercero del presente recurso.

Como lógica consecuencia de lo anterior y en concordancia con los anteriores pronunciamientos, el segundo motivo de casación también debe ser estimado puesto que, a pesar de que la sentencia de instancia no es suficientemente clara en su parte dispositiva, se debe entender que su pronunciamiento parcialmente estimatorio únicamente lo es en lo que respecta a determinados puestos de trabajo del personal eventual, - en concreto, los de Director del Museo de Historia de Cataluña; Director de la Institución de las Letras Catalanas; Director del Centro de Promoción de la Cultura Popular y Tradicional Catalana, y Director del Centro de Mediación Familiar de Cataluña - sobre la base de que, a juicio de la Sala de instancia, la Relación de Puestos de Trabajo recurrida no cumplía con las formalidades que le eran exigibles, no apreciando que para dichos puestos apareciera justificada ni la confianza ni el asesoramiento que, tratándose de personal eventual, les era exigible. Pues bien, por lo dicho anteriormente, no siendo preciso que la referida Relación incluyera ni especificara el concreto contenido funcional de los citados puestos y siendo ésta la única razón que, al parecer, tuvo en cuenta la sentencia recurrida para entender que se trataba de puestos que debían ser reservados a funcionarios, es por lo que también procede estimar este segundo motivo de casación.

Lo anterior es bastante para estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia.

En cuanto a costas y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , no se advierten circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre las causadas en la instancia, debiendo cada parte abonar las suyas de las correspondientes a esta casación.