STS, 4 de Octubre de 2012

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 898/2010 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó el 25 de noviembre de 2009, en su Recurso Contencioso-administrativo 856/2000 , que desestimó el formulado por DON Gerardo contra la Resolución de la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 28 de diciembre de 1999, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la anterior Resolución del Servicio de Costas de Alicante, de fecha 24 de mayo de 1999, por la que se impuso a la recurrente la sanción de multa, en la cuantía de 11.487 pesetas, por la infracción que en la misma se indica, del artículo 90.c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , por la explanación de terrenos sin la previa autorización administrativa, en zona de servidumbre de tránsito, para la construcción de viviendas entre los hitos NUM001 y NUM002 de la DIRECCION000 , en la Isla de Tabarca, término municipal de Alicante, y se le concede un plazo de 15 días para la restitución de los terrenos de la zona de servidumbre a su estado anterior.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. Después de identificar el acto impugnado en el primero de los fundamentos jurídicos, se mencionan los siguientes hechos en el segundo de esos fundamentos que se consideran de interés para la resolución del recurso: "La Comisión Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Alicante a solicitud de los hermanos D. Gerardo , otorgó en fecha 11 de noviembre de 1998, licencia de obra mayor para la construcción de seis viviendas unifamiliares adosadas, en las CALLE000 y en proyecto en la Isla de Tabarca, término municipal de Alicante. Antes habían emitido informes favorables el Departamento Técnico de Disciplina Urbanística, el Departamento de Obras y Proyectos, la Unidad de Patrimonio Histórico Artístico Municipal y por la Dirección General de Patrimonio perteneciente a la Consellería de Cultura, Educación y Ciencia.

   Previamente había obtenido del Ayuntamiento de Alicante, el 17-9-1996 cédula de urbanización, el 6-10-1998 licencia de segregación y parcelación.

   La Resolución de 17 de junio de 1999, del Iltmo. Sr. Director General de Obras Públicas de la Generalidad Valenciana, concede autorización para la construcción de seis viviendas".

2. La alegación formulada acerca de la incompetencia del órgano que dictó la resolución impugnada se desestima al señalar lo siguiente: "TERCERO.- Alega el actor, como primer motivo impugnatorio, la nulidad de la resolución impugnada por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente por cuanto, como señala el Tribunal Supremo, de las sentencias del Tribunal constitucional se desprende que la competencia para otorgar autorizaciones en las zonas comprendidas dentro de las servidumbres de protección y de tránsito, así como para sancionar la comisión de infracciones consistentes en la realización, sin título administrativo exigible conforme a la Ley de Costas, de cualquier tipo de obras o instalaciones en las zonas de aquellas dos servidumbres, corresponde a las Comunidades Autónomas.

   El Abogado del Estado, en cuanto al vicio competencial alegado de contrario, aduce que la sentencia del Tribunal constitucional núm. 149/91 , en su fundamento jurídico tercero e), ha declarado, respecto de la realización de obras sin autorización en la servidumbre de tránsito, que el art. 27 de la Ley de Costas no vulnera las competencias autonómicas sobre ordenación del litoral y/o territorio.

   Como expresa la STS 3ª Sec. 3ª, de 16-07-2002 -rec. 198/1997 - "el Tribunal Constitucional había declarado que "siendo las Comunidades Autónomas litorales las competentes para ejecutar las normas sobre protección del medio ambiente habrán de ser ellas, en principio, las encargadas de perseguir y sancionar las faltas cometidas en las zonas de servidumbre e influencia, aunque puedan serlo también directamente por la Administración del Estado cuando la conducta infractora atente contra la integridad del demanio y el mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso que garantizan su libre uso".

   Y la STS 3ª Sec. 3, de 17-12-2001 -rec. 5505/1995 - manifiesta:

   "El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1º de julio, otorga, en su artículo 319 a esta Comunidad Autónoma, competencia exclusiva en el ámbito de "ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda". Por tanto, en la fecha en que se dictó el acto impugnado eran los órganos de dicha Comunidad los encargados de velar por el cumplimiento de las normas reguladoras de las obras en la zona de servidumbre de protección que se contienen en la Ley de Costas, sin perjuicio de las potestades que corresponden a la Administración del Estado en defensa de la integridad del demanio y de las servidumbres de tránsito y acceso al mar, como se preocupa de matizar la sentencia constitucional mencionada al resolver sobre los artículos 90 y 91 de dicha Ley ".

   La doctrina jurisprudencial expresada conlleva la necesaria desestimación del motivo de impugnación invocado por el demandante, por ser la Administración del Estado competente para sancionar los hechos de autos".

3. Sobre la vulneración alegada de la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas , se indica en la sentencia de instancia:

   "CUARTO.- Manifiesta el recurrente, de otro lado, que la resolución impugnada vulnera el principio de legalidad, por inaplicación de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Novena , 2.3ª, del Reglamento de la Ley de Costas , porque la Administración no otorga carácter preferente a las medidas derivadas del Plan Especial de Protección de la Isla de Tabarca frente a las contenidas en la Ley de Costas.

   En apoyo de su pretensión sostiene:

   El Plan Especial de Protección (1984) Prevé la prolongación natural de las actuales alineaciones, lo que en general sigue el esquema del planeamiento original trazado en el siglo XVIII ... Parece lógico y procedente el completar el parcelario urbano de la primitiva y original planificación.

   Como es de notar en los informes, así como del texto del Plan Finalmente aprobado, se contiene una distinción de usos permitidos en tres zonas: en la del pueblo o recinto amurallado, que tiene la clasificación de suelo urbano, se permite el uso residencial, condicionado a una serie de requisitos establecidos en el Plan Especial, pero, en lo ahora relevante, manteniendo las manzanas existentes en la trama histórica diseñada en el siglo XVIII, como se constata a la vista de los planos 6.2, 6.5 y 6.6 del Plan Especial.

   La vida registral de la finca matriz permite afirmar que desde el año 1868 ya existía referencia registral sobre una edificación que se levantaba sobre el mismo suelo, que, procedente de segregación de la matriz, adquiere la demandante y es sobre el mismo suelo en el que el Ayuntamiento concede licencia de obra mayor. En el documento nº 4 de la demanda, se constatan vestigios de la antigua construcción, y parte de la muralla.

   Sobre la manzana ya existía una edificación, por lo menos hasta el 10-7-1868 (fecha en que se practica la primera inscripción registra). La finca matriz ( NUM003 ) tenía una extensión de 948,50 m2, albergaba una edificación, casa con almacén trastero y patio descubierto con aljibe, linde sur con las murallas ...y por espaldas con las murallas.

   Esta finca matriz pasa a transformarse, por traslado operado por la creación del Registro de la Propiedad nº 7 de Alicante, en la finca registral nº NUM004 ; cuya inscripción primera ya comprende la superficie resultante de 197 m2, una vez descontadas las dos segregaciones obrantes en la nota marginal a la inscripción sexta de la antigua NUM003 , de 76,50 m2 (finca NUM005 ) y 675 m2 (finca nº NUM006 ), conforme licencia de parcelación.

   El argumento del demandante ha de desestimarse.

   En el recurso contencioso-administrativo nº 1393/1999, interpuesto contra la Resolución de 17 de junio de 1999, del Iltmo. Sr. Director General de Obras Públicas de la Generalidad Valenciana, por la que se autoriza la construcción de seis viviendas, esta Sala y Sección dictó la sentencia nº 549/2003 de 2 de abril , que estimó el recurso y anuló la referida resolución del Director General de Obras Públicas de la Generalidad Valenciana. La referida sentencia es del siguiente tenor literal:

   "PRIMERO.- En el presente proceso la parte demandante Ministerio de Medio Ambiente interpone recurso contra Resolución de 17 de junio de 1999, del Iltmo. Sr. Director General de Obras Públicas de la Generalidad Valenciana, por la que se autoriza la construcción de seis viviendas en zona afectada por las Servidumbres de Tránsito y Protección del Dominio Público marítimo terrestre, en la Isla de Tabarca (termino Municipal de Alicante), así como contra la desestimación por silencio administrativo del Requerimiento efectuado por la Administración del Estado en fecha 17.8.1999.

   SEGUNDO.- Para la resolución del caso examinado son hechos relevantes de los que debemos partir:

   1. - En el año 1996, el demandante solicitó al Ayuntamiento de Alicante cédula urbanística sobre la parcela sita en las CALLE000 , dicha cédula le fue expedida por el Ayuntamiento el 17.9.1996, en vista de la misma el demandante solicitó licencia de segregación y parcelación, concedida a través del Decreto 6.10.1998 a la que siguió licencia para la construcción de seis viviendas sobre la parcela resultante.

   2. - Dicha licencia se otorgó el 11.11.1998 previa la emisión de dictámenes favorables del Departamento Técnico de Disciplina Urbanística, el Departamento de Obras y Proyectos, la Unidad de Patrimonio Histórico Artístico Municipal y por la Dirección General de Patrimonio perteneciente a la Consellería de Cultura, Educación y ciencia.

   3. - Que habiéndose iniciado las primeras tareas de construcción, el 17.2.1999, el Servicio de Costas de Alicante, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, notifica la incoación de dos expedientes de infracción, uno, por depósito de áridos en zona de dominio público, otro, por invasión de la zona de servidumbre de tránsito, que son objeto de otros recursos contencioso- administrativos.

   4. - Finalmente, la Dirección General de Obras Públicas de la Generalidad Valenciana el 17.6.1999 da la correspondiente autorización que se recurre por el Ministerio de Medio Ambiente tras el oportuno requerimiento sin efecto.

   TERCERO.- El planteamiento de las partes es el siguiente, la Generalidad Valenciana en la resolución recurrida autoriza a realizar obras de construcción de seis viviendas en zona de servidumbre de protección, en la Isla de Tabarca (Municipio de Alicante), se basa para ello en la Disposición Transitoria Novena 2. Regla 3ª) del Reglamento de Costas en relación con el art. 48 de la citada norma , añadiendo, que siendo la Isla de Tabarca Conjunto Histórico Artístico por Decreto de 27 de agosto de 1964, le lleva a reconocer la aplicación preferente del Régimen de protección especial de la Isla de Tabarca sobre las medidas derivadas de la Ley de Costas, y existiendo no sólo la licencia municipal de obras, sino también autorización expresa de la Dirección General de Patrimonio Artístico respecto al proyecto que sirve de base al expediente concluye autorizando la construcción.

   La Administración el Estado en su requerimiento hace una extensa argumentación no contestada de la que la Sala entresaca los siguientes puntos fundamentales:

   "...La interpretación que hace el Iltmo. Sr. Director General es errónea, pues no puede, tal autorización, al amparo de la de la regla 3ª de la disposición Transitoria novena 2 del Reglamento de la Ley de Costas , vulnerar los artículos 27 y 25 de la Ley de Costas , por el siguiente razonamiento:

   La servidumbre de tránsito se justifica, como dice el Tribunal Constitucional por la defensa del uso general del dominio público marítimo-terrestre que al titular de este dominio corresponde hacer efectiva..." (STC FJ.-3 E), de ahí que el citado artículo 27 establezca que ésta recaerá sobre una franja de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar y tal zona deberá dejarse permanente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, pudiendo ampliarse dicha anchura en lugares de tránsito difícil o peligroso, hasta un máximo de 20 metros.

   Es cierto que la Isla de Tabarca está declarada Conjunto Histórico Artístico en virtud del Decreto de 27 de agosto de 1964, así como declarada reserva marina natural por Orden Ministerial de 4 de abril de 1986, de la Consejería de Agricultura y Pesca y del Ministerio de Agricultura y Pesca, y por Ley 11/1994, de 27 de diciembre de la Comunidad Valenciana se la declara espacio natural protegido, pero no es menos cierto que todo este entramado de normas va dirigido a reforzar la protección integral de este entorno, de tal forma que dichas normas, no pueden ser aplicadas unas en detrimento de otras, sino todo lo contrario, es decir, tales normas protectoras, no sólo no han de ser excluyentes unas de otras, sino complementarias, para conseguir así el verdadero espíritu finalista de las leyes.

   CUARTO.- El art. 25.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , establece con claridad"...1. En la zona de servidumbre de protección estarán prohibidos: Las edificaciones destinadas a residencia o habitación..."., por su parte, la Disposición Transitoria Novena , punto 2 regla 3 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , por el que se Aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, establece"...En los núcleos que hayan sido objeto de una declaración de conjunto histórico o de otro régimen análogo de especial protección serán de aplicación las medidas derivadas de dicho régimen con preferencia a las contenidas en la Ley de Costas..."., según la Generalidad Valenciana y el codemandado propietario de los Terrenos esto implica aplicación preferente de la normativa de Especial Protección que dejaría sin efecto el art. 25 de la Ley de Costas .

   La Sala ante la aparente pugna de normativa y la existencia de la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 222/1995, de 28 de mayo (Rec. 2152/91 ) entiende que no existe contradicción alguna entre la normativa de protección, o al menos la existente es más aparente que real.

   La disposición transitoria novena como toda disposición transitoria trata de adecuar el régimen legal existente durante la vigencia de una determinada Ley o norma a la nueva realidad que dibuja o pergeña una nueva Ley o norma, este sistema lo podemos ver, por lo que respecta al art. 25 de la Ley de Costas examinado en la Disposición Transitoria Décima del propio Reglamento de Costas "...Sin perjuicio de lo dispuesto en las disposiciones anteriores, la ordenación territorial y urbanística del litoral existente a la entrada en vigor de la Ley de Costas deberá adecuarse a las normas generales y específicas que se aprueben conforme a lo previsto en los arts. 22 y 34 de la citada Ley y concordantes de este Reglamento ( disposición transitoria tercera , 4, de la Ley de Costas )...". y el propio núm. 1 de la Disposición Transitoria Novena cuando establece "...Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas , estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de veinte metros.

   No obstante, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas y concordantes de este Reglamento ...". Lo que se acaba de exponer significa que, si a la entrada en vigor de la Ley de Costas existían construcciones o terrenos necesarios para ese conjunto histórico artístico, deben respetarse y seguir las normas de Protección que correspondan a tal declaración, de lo contrario, no existiendo interferencias a la entrada en vigor de la Ley, obviamente la normativa municipal o de protección debe respetar las "servidumbres", por tanto, deben respetar el régimen establecido en el art. 25 de la Ley de Costas aducido por el Ministerio de Medio Ambiente en su demanda, por ello, la Disposición Transitoria Novena, punto 2 regla 3 no afirma que no se deban respetar las "servidumbres" sino que: "...serán de aplicación las medidas derivadas..."., caso de existir medidas concretas a la entrada en vigor de la Ley que afecten a construcciones o terrenos declarados como conjunto histórico artístico, deben respetarse "las medidas", es decir, las que ya se hubiesen dictado pero para el futuro no puede el planteamiento sino cumplir con la Disposición Transitoria Décima y cumplir con lo establecido en el art. 25.1.a) de la Ley de Costas .

   La Sala, a falta de cualquier otra prueba entiende que para la existencia de la Isla de Tabarca como "Conjunto Histórico Artístico" en modo alguno era ni es necesario construir en unos terrenos que son de "..servidumbre de Protección" y que deben servir de paso al público en general, este criterio se ajustaría igualmente a la normativa de protección que estaría constituida por los art. 9 a 25 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , y 26 y ss de la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano ".

4. Pues bien, tal decisión y argumentaciones de fundamento fueron confirmadas por esta Sala del Tribunal Supremo, tal y como la misma sentencia de instancia recoge:

   "La sentencia de esta Sala y Sección nº 549/2003 de 2 de abril, ha sido confirmada por la STS, Sala 3ª Sección 5ª, de 14 de enero de 2009 ; que sostiene:

   "QUINTO.- El segundo motivo de casación invocado por cada una de las tres partes recurrentes tiene su común denominador en la defectuosa interpretación, que se atribuye a la Sentencia impugnada, del artículo 25 y las disposiciones transitorias tercera.3 de la Ley de Costas de 1988 y novena.2 del Reglamento General de 1989 .

   La infracción del artículo 25 de la Ley de Costas que se imputa a la Sentencia recurrida carece de fundamento y ha de comportar la desestimación, en este punto, de los motivos invocados. Así es, el expresado artículo 25 establece las prohibiciones propias de la zona de servidumbre de protección. Fundamentalmente, en lo que se refiere al apartado a) del citado artículo, se trata de una protección de los "valores naturales y paisajísticos" del demanio costero ( STC 148/1991 ).

   Esta prohibición tiene un carácter general y, por tanto, se refiere, a esta franja de terreno cualquiera que sea la clasificación urbanística del suelo. Siendo una cuestión diferente, que no afecta a esta prohibición general del artículo 25, que el régimen transitorio establezca determinados supuestos de hecho o jurídicos a los que se anude, en cada caso, una consecuencia jurídica, como sucede con la transitoria tercera de la Ley de Costas y novena del Reglamento de ejecución.

   Reparemos que Ley de Costas mantiene la tradición de nuestras leyes anteriores al sujetar los terrenos colindantes con el dominio público a determinadas limitaciones ---prohibiciones a la construcción o realización de determinadas actividades---, cambiando la rancia terminología de " servidumbre de salvamento" por la de "protección", acorde con su finalidad de conservar en su integridad el dominio público marítimo terrestre, y de contribuir a la adecuada protección de un medio natural tan sensible, como la experiencia ha puesto de relieve, según indica la Exposición de motivos de la citada Ley de Costas. De manera que, siguiendo con la mentada exposición, la garantía de la conservación del dominio público marítimo-terrestre no puede obtenerse sólo mediante una acción eficaz sobre la estrecha franja que tiene esa calificación jurídica, sino que resulta también imprescindible la actuación sobre la franja privada colindante, para evitar que la interrupción del transporte eólico de los áridos y el cierre de las perspectivas visuales para la construcción de edificaciones en pantalla, la propia sombra que proyectan los edificios sobre la ribera del mar (...). La anchura de esta zona de servidumbre de protección ha de ser, lógicamente, convencional, si bien debe fijarse conjugando con carácter general una profundidad de 100 metros, si bien en las zonas ya urbanizadas se mantiene la anchura de 20 metros de la anterior servidumbre de salvamento, como en su articulado dispone el artículo 23 de la Ley de Costas .

   Al servicio de tal finalidad, el régimen jurídico de la zona de servidumbre de protección se traduce en importantes limitaciones que actúan como prohibiciones en el artículo 25.1.a) de la Ley de Costas impidiendo en esta zona las edificaciones destinadas a residencia o habitación. De manera que esta prohibición es de carácter general y el régimen transitorio lo que introduce son determinadas excepciones que no pueden tener, como veremos, la interpretación que se postula en los escritos de interposición del recurso de casación, si tenemos en cuenta, sobre todo, que la finalidad de las normas transitorias es atemperar o mitigar los efectos derivados de la entrada en vigor de la Ley, y no convertir dicho régimen en un regulación paralela y, en todo caso, ajena a los principios, finalidad y exigencias derivadas del régimen que alumbra la Ley de Costas de 1988.

   SEXTO.- La indicada prohibición general establecida legalmente admite, como decimos, excepciones, algunas derivadas de los usos preexistentes en determinados casos y otras, por lo que hace al caso, relativas a "nuevos usos y construcciones", en los términos que seguidamente exponemos.

   El régimen transitorio previsto en la Ley de Costas, en relación con el suelo urbano, dispone, en la disposición transitoria tercera.3, que los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros. Se declara el respeto a las construcciones existentes y autorizaciones otorgadas. Y en relación con los nuevos usos y construcciones se exige que se garantice, de un lado, la efectividad de la servidumbre y, de otro, que no se perjudique el dominio público marítimo terrestre, haciendo una remisión reglamentaria que ha de entenderse referida a la disposición transitoria novena,2 del Reglamento General .

   Por su parte, el Reglamento General de 1989, en la mentada disposición transitoria novena.2, cuya infracción también se alega, establece el régimen al que han de someterse "los nuevos usos y construcciones". Estableciendo al respecto, en la regla 3 ª invocada, que en los núcleos que hayan sido objeto de una declaración de conjunto histórico o de otro régimen análogo de especial protección serán de aplicación las medidas derivadas de dicho régimen con preferencia a las contenidas en la Ley de Costas.

   Esta norma reglamentaria es una regla de colisión cuando se produce una contradicción entre la norma referente a un régimen de protección y otro, esto es, entre la protección del dominio público marítimo terrestre y la protección del conjunto histórico artístico. Atendida esta naturaleza de la norma, fácilmente se colige que su aplicación solo procede ante una colisión normativa que deba solucionarse mediante la preferencia establecida. Sucede, sin embargo, que en este caso no se aprecia contradicción o colisión alguna entre ambos regímenes de protección, pues no se entiende, ni se ha formulado explicación alguna al respecto, en qué medida la defensa del carácter de conjunto histórico artístico precisa, para su protección, de la nueva construcción de seis viviendas unifamiliares adosadas, en la zona especialmente protegida como es la servidumbre de protección en la Isla de Tabarca (término municipal de Alicante). No se comprende, partiendo de los intereses públicos que subyacen en ambos regímenes de protección --conjunto histórico artístico y dominio público marítimo terrestre--, en qué medida el interés público de protección del conjunto histórico puede demandar una nueva edificación como es la construcción de seis viviendas adosadas en la zona de servidumbre para imponerse al otro régimen de protección previsto en la Ley de Costas, mediante la aplicación de la expresada regla de colisión prevista en el Reglamento.

   No pueden entenderse infringidas, por tanto, las citadas normas transitorias legal y reglamentariamente previstas por la ausencia de los presupuestos que determinan su aplicación. Téngase en cuenta que la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas (que desarrolla la transitoria novena del Reglamento) cuando se refiere a la autorización de "nuevos usos y construcciones" establece dos prevenciones significativas, a saber, que en todo caso se "garantice la efectividad de la servidumbre" y que "no se perjudique el dominio público marítimo terrestre", a las que ni siquiera se alude en los escritos de interposición".

   La anterior doctrina, el hecho de que haya quedado anulada de manera firme la Resolución de 17 de junio de 1999, del Iltmo. Sr. Director General de Obras Públicas de la Generalidad Valenciana, que concedió autorización para la construcción de seis viviendas; nos ha de llevar a la desestimación de este motivo; y ello aun siendo ciertos los hechos en la que se funda la actora, pues aunque hubiera existido una construcción en el suelo donde se pretenden levantar las seis viviendas; en el presente caso la conservación del Conjunto Histórico Artístico de la Isla de Tabarca no pasa por la construcción de las seis viviendas" .

5. Respecto de la alegada vulneración del principio de culpabilidad se señala: "QUINTO.- Aduce el actor, como tercer motivo de impugnación, que la resolución sancionadora impugnada vulnera el principio de culpabilidad, por cuanto la actuación de aquél está desprovista del elemento de culpabilidad necesario en todo procedimiento administrativo de índole sancionador, puesto que actuó plenamente convencido de hacerlo conforme a la ley, bajo la apariencia de buen derecho que le otorgaba la licencia municipal así como las autorizaciones administrativas favorables, y porque la Administración debió depurar las responsabilidades tanto del promotor como de los facultativos y contratistas que ejecutaron las obras.

   La jurisprudencia tiene reiteradamente declarado que no existe duda de la aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador de los principios que inspiran el orden penal, en cuanto ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, y entre ellos cobra especial virtualidad el elemento o principio de culpabilidad, siendo así que la presunción de inocencia no sólo tiene que ver con la prueba de la autoría de los hechos, aunque sea su vertiente más usual de aplicación, sino que además se relaciona con la culpabilidad imputable al que, en su caso, los realiza, sin que pueda acantonarse, -así se expresa la sentencia de este Tribunal de 24 de enero de 1994 -, el ámbito de su funcionalidad en aquel primer plano de demostración de los hechos, ( Sentencias del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril y 14/1997, de 28 de enero ) ya que toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos.

   Ahora bien, ninguno de los dos argumentos exculpatorios aducidos por el recurrente puede ser estimado. En primer lugar, la existencia objetiva de la infracción no queda afectada por el error invocado por el mismo, quien no ha acreditado que no hubiera podido vencerlo con el empleo de la diligencia que le era exigible; antes al contrario, para evidenciar el error es preciso ponderar las circunstancias de hecho y las personales del autor, con el claro fin de evitar que una mera invocación de la ignorancia o del error se constituya en factor enervador de los mandatos jurídicos prohibitivos, y en el caso enjuiciado entiende la Sala, tomando en consideración la condición de Alcalde de Santa Pola del infractor, que se le presume a éste racionalmente el conocimiento de que las licencias municipales que le habían sido concedidas no le eximían de solicitar y obtener las preceptivas licencias exigidas por la legislación de costas. Y en segundo lugar, resulta sorprendente que el actor pretenda que la Administración hubiera procedido a depurar las responsabilidades tanto del promotor como de los facultativos y contratistas que ejecutaron las obras, siendo que ni siquiera solicitó la pertinente autorización que para la explanación de terrenos impone la Ley de Costas, por lo que el Instructor del expediente no podía conocer quién era el constructor ni el director de los trabajos, y por otra parte, el promotor en ningún momento de la tramitación del procedimiento manifestó la existencia ni la identidad de terceros responsables" .

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto DON Gerardo recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, todos ellos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

   1. - Por vulneración, en concreto, de los artículos 110.c ) y 114 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), así como de la doctrina constitucional contenida en las SSTC números 149/1991 y 198/1991 , al establecer la competencia de la Comunidad Autónoma para sancionar la comisión de infracciones cometidas en zona de servidumbre.

   2. - Por inaplicación de la Disposición Transitoria Novena, apartado segundo, regla tercera, del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC), y por aplicación indebida del artículo 27 de la LC .

   3. - Por infracción por parte de la sentencia de instancia del derecho constitucional a la presunción de inocencia, reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución Española (CE ), al considerar esa sentencia que concurre el elemento de culpabilidad en la actuación del sancionado, en contra de la jurisprudencia que cita.

   CUARTO .- En el primero de los motivos de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia infringe los preceptos a los que antes se ha hecho mención, así como la doctrina contenida en las SSTC 149/1991, de 7 de julio , que resuelve los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra determinados preceptos de la Ley de Costas de 1988 (LC), y 198/1991, de 15 de noviembre, que resuelve los conflictos de competencia interpuestos contra determinados preceptos del citado Reglamento para el desarrollo y ejecución de la citada Ley de Costas (RC), así como la jurisprudencia que cita, por no haber declarado la nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado pues, a juicio del recurrente, ha sido dictado por órgano manifiestamente incompetente.

   Este motivo no puede prosperar.

   En efecto, frente a lo que se alega por el recurrente, la Administración General del Estado es competente para dictar el acto impugnado, que le sanciona con la multa que en el mismo se contiene por la explanación de terrenos realizada, sin previa autorización administrativa, en la mencionada zona de servidumbre de tránsito , para la construcción de viviendas, entre los hitos NUM001 y NUM002 , en la Isla de Tabarca, y le impone la obligación de restituir los terrenos de esa zona de servidumbre a su estado anterior.

   No se vulnera por la sentencia de instancia el artículo 114 de la LC , pues las competencias que en el mismo se contemplan en favor de las Comunidades Autónomas no impiden el ejercicio de las que ostenta legítimamente la Administración General del Estado en materia de costas. En este sentido ha de señalarse que el artículo 110.c) de la LC ---que tampoco se vulnera por el Tribunal a quo--- atribuye a la Administración del Estado la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, así como la vigilancia del cumplimiento de las condiciones con arreglo a las cuales hayan sido otorgadas las concesiones y autorizaciones correspondientes, y, por otra parte, añadimos, el artículo 203 del RC, en la redacción dada por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre , atribuye también a la Administración estatal, en sus apartados 1.b) y 5, diversas competencias en relación con la "servidumbre de tránsito" ; entre otras, la de perseguir las conductas infractoras que atenten contra la integridad del dominio público o el mantenimiento de la servidumbre de tránsito.

   En relación con el citado artículo 110.c) de la LC , en la STC 149/1991 se señala, por lo que ahora importa, que " En lo que toca a la tutela y policía de las servidumbres demaniales, tampoco cabe negar por las mismas razones expuestas la competencia de la Administración estatal, aunque, como también es evidente, esta competencia ni autoriza a esta Administración para llevar a cabo actuaciones que no estén orientadas por la necesidad e asegurar la protección del dominio público y garantizar su libre utilización, ni excluye en modo alguno la competencia propia de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo la tutela y la policía de las actividades que se lleven a cabo en la zona de protección . La eventual duplicidad de actuaciones ha de ser resuelta de acuerdo con los criterios expuestos en el art. 116, que no ha sido objeto de impugnación".

   En la citada STC 149/1991 también se señala ---en relación con el régimen sancionador establecido en los artículos 90 y siguientes de la Ley de Costas ---, que "... siendo las Comunidades Autónomas litorales las competentes para ejecutar las normas sobre protección del medio ambiente habrán de ser ellas, en principio, las encargadas de perseguir y sancionar las faltas cometidas en las zonas de servidumbre e influencia, aunque puedan serlo también directamente por la Administración del Estado cuando la conducta infractora atente contra la integridad del demanio o el mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso que garantizan su libre uso ...".

   La doctrina contenida en esa STC 149/1991 , no es contradicha en la posterior STC 198/1991, de 15 noviembre , dictada en relación con el RC.

   Pues bien, en este caso, no puede considerarse incompetente a la Administración General del Estado para el dictado de la Resolución administrativa impugnada al afectar la conducta infractora del recurrente al mantenimiento de la servidumbre de tránsito, como se ha dicho.

   Así lo ha señalado esta Sala del Tribunal Supremo en la sentencia de 5 de julio de 2010 (casación 3263/2006 ), en la que se indica: " El planteamiento de la Sala de instancia es conforme con la jurisprudencia de esta Sala de la que es exponente la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, Sección 3ª, de 7 de octubre de 2002 (casación 6932/96 ), que sigue la senda iniciada en una anterior sentencia de 16 de julio de 2002 (casación 198/97 ), y de la que extraemos los siguientes párrafos:

   (...) DÉCIMO.- El argumento relativo a la incompetencia de la Administración estatal para ordenar el restablecimiento de la legalidad en los terrenos objeto de litigio (...) se pretende basar en la sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 1991 ; pero ni siquiera se plantea sobre todos aquéllos (la propia parte no lo aduce respecto de los de dominio público), sino exclusivamente sobre los de dominio privados sujetos a las servidumbres de protección y de tránsito.

   Planteada en estos términos la objeción, y dado que las resoluciones impugnadas no afectan a los terrenos sobre los que recae la servidumbre de protección, el problema queda limitado tan sólo a los que se asientan sobre la franja de servidumbre de tránsito.

   Respecto de ellos, esta Sala se ha pronunciado en reiteradas ocasiones afirmando la competencia de las autoridades estatales para exigir la preservación de sus características físicas, de modo que se respete la finalidad que justifica el establecimiento de esta servidumbre legal. Por citar sólo una de las últimas sentencias en este sentido, así lo hemos recordado en la de 16 de julio de 2002 (recurso de casación 198 de 1997 ) al destacar que, siendo las Comunidades Autónomas competentes, en su caso, para sancionar las faltas cometidas en las zonas de servidumbre e influencia, puede directamente la Administración del Estado imponer sanciones y órdenes de ejecución si los hechos atentan "contra la integridad del demanio y el mantenimiento de las servidumbres de tránsito y acceso que garantizan su libre uso" (...).

   Tales consideraciones son enteramente trasladables al caso que nos ocupa, puesto que aquí se trata de una sanción impuesta por la construcción realizada en la servidumbre de tránsito.

   Es cierto que los párrafos que acabamos de transcribir vienen a matizar, y en alguna medida a corregir, la jurisprudencia anterior -representada por la sentencia de 28 de julio de 1999 (apelación 5792/1991 ), invocada por la recurrente, y los demás pronunciamientos que en dicha sentencia se citan- en la que se afirma la competencia sancionadora de las Comunidades Autónomas sin contemplar excepciones. Pueden verse en ese mismo sentido las sentencias de la Sección 3ª de 24 de octubre de 2000 (casación 4294/1993 ) y 18 de octubre de 2001 (casación 1317/1995 ). Sin embargo, acabamos de ver las matizaciones y precisiones que introdujo la línea iniciada en la sentencia de la propia Sección 3ª de esta Sala de 16 de julio de 2002 (casación 198/97 ), continuada luego por la ya reseñada de 7 de octubre de 2002 (casación 6932/96 ), siendo esta interpretación jurisprudencial más reciente la que aparece observada en la sentencia ahora recurrida...".

   Por todo ello ha de desestimarse este motivo de impugnación.

   QUINTO .- En el segundo motivo de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia infringe la Disposición Transitoria Novena.2.regla 3ª del RC, por su inaplicación, así como el artículo 27 LC , que el recurrente considera aplicado indebidamente. Se señala, así, que la regla 3ª de esa Disposición Transitoria Novena.2 del RC permite, frente a lo que se indica en la sentencia recurrida, la construcción de las viviendas de que se trata, dado el carácter de Conjunto Histórico-Artístico de la Isla de Tabarca.

   Este motivo también ha de ser desestimado por las razones que se exponen a continuación.

   La servidumbre de tránsito se establece en el artículo 27.1 de la LC sobre una franja de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar. Esta zona ha de dejarse "permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos" , como también se contempla en ese precepto.

   En el número 2 de ese artículo 27 se dispone que en lugares de tránsito difícil o peligroso dicha anchura podrá ampliarse en lo que resulte necesario, hasta un máximo de 20 metros, y en su número 3 que dicha zona podrá ser ocupada excepcionalmente por obras a realizar en el dominio público marítimo-terrestre. "En tal caso ---continúa diciendo ese precepto--- se sustituirá la zona de servidumbre por otra nueva en condiciones análogas, en la forma en que se señale por la Administración del Estado. También podrá ser ocupada para la ejecución de paseos marítimos" .

   La servidumbre de tránsito se justifica, como ha señalado la STC 149/1991 ---FJ.3.E)---, por la defensa del uso general del dominio público marítimo-terrestre que al titular de ese dominio corresponde hacer efectiva.

   La regulación que se contiene en ese artículo 27 LC de la servidumbre de tránsito, permite concluir que en el terreno afectado por la misma no pueden construirse nuevas viviendas al ser incompatible esa construcción con la finalidad de la servidumbre de quedar "permanentemente expedita" para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, como ha señalado esta Sala en la sentencia de 30 de septiembre de 2010 (casación 2476/2006 ). Y no puede considerarse de aplicación al presente caso, para permitir la construcción que pretende el recurrente, la salvedad que se establece en el número 1 del citado artículo 27, que ha de entenderse como una medida de protección, aplicable por ello a los "espacios especialmente protegidos" en los que, por sus características peculiares, no pueda llevarse a cabo o sea necesario impedir el tránsito público peatonal y el de los vehículos de vigilancia y salvamento, circunstancias que no concurren en el terreno litigioso.

   La sentencia de instancia no vulnera tampoco la Disposición Transitoria Novena.2.regla 3ª, del citado Reglamento de la Ley de Costas , al señalar en su fundamento jurídico cuarto que la conservación del Conjunto Histórico-Artístico de la Isla de Tabarca "no pasa por la construcción de las seis viviendas" . En este sentido hemos de reiterar lo indicado en nuestra STS de 14 de enero de 2009 (casación 9276/2004 ), que se cita en la de instancia, y que desestimó el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 2 de abril de 2003 , que anuló la Resolución de 17 de junio de 1999, de la Dirección General de Obras Públicas de la Generalitat Valenciana, que había autorizado la construcción de seis viviendas al Sr. Gerardo en zona de servidumbre de protección en la Isla de Tabarca, aunque la misma también afectaba a la zona de servidumbre de tránsito.

   Se dice así en esa STS de 14 de enero de 2009 (FJ Quinto) "(...) Reparemos que Ley de Costas mantiene la tradición de nuestras leyes anteriores al sujetar los terrenos colindantes con el dominio público a determinadas limitaciones -prohibiciones a la construcción o realización de determinadas actividades-, cambiando la rancia terminología de" servidumbre de salvamento" por la de "protección", acorde con su finalidad de conservar en su integridad el dominio público marítimo terrestre, y de contribuir a la adecuada protección de un medio natural tan sensible, como la experiencia ha puesto de relieve, según indica la Exposición de motivos de la citada Ley de Costas.

   De manera que, siguiendo con la mentada exposición, la garantía de la conservación del dominio público marítimo-terrestre no puede obtenerse sólo mediante una acción eficaz sobre la estrecha franja que tiene esa calificación jurídica, sino que resulta también imprescindible la actuación sobre la franja privada colindante, para evitar que la interrupción del transporte eólico de los áridos y el cierre de las perspectivas visuales para la construcción de edificaciones en pantalla, la propia sombra que proyectan los edificios sobre la ribera del mar (...).

   La anchura de esta zona de servidumbre de protección ha de ser, lógicamente, convencional, si bien debe fijarse conjugando con carácter general una profundidad de 100 metros, si bien en las zonas ya urbanizadas se mantiene la anchura de 20 metros de la anterior servidumbre de salvamento, como en su articulado dispone el artículo 23 de la Ley de Costas .

   Al servicio de tal finalidad, el régimen jurídico de la zona de servidumbre de protección se traduce en importantes limitaciones que actúan como prohibiciones en el artículo 25.1.a) de la Ley de Costas impidiendo en esta zona las edificaciones destinadas a residencia o habitación.

   De manera que esta prohibición es de carácter general y el régimen transitorio lo que introduce son determinadas excepciones que no pueden tener, como veremos, la interpretación que se postula en los escritos de interposición del recurso de casación, si tenemos en cuenta, sobre todo, que la finalidad de las normas transitorias es atemperar o mitigar los efectos derivados de la entrada en vigor de la Ley, y no convertir dicho régimen en un regulación paralela y, en todo caso, ajena a los principios, finalidad y exigencias derivadas del régimen que alumbra la Ley de Costas de 1988".

   SEXTO.- La indicada prohibición general establecida legalmente admite, como decimos, excepciones, algunas derivadas de los usos preexistentes en determinados casos y otras, por lo que hace al caso, relativas a "nuevos usos y construcciones", en los términos que seguidamente exponemos.

   El régimen transitorio previsto en la Ley de Costas, en relación con el suelo urbano, dispone, en la disposición transitoria tercera.3, que los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros.

   Se declara el respeto a las construcciones existentes y autorizaciones otorgadas. Y en relación con los nuevos usos y construcciones se exige que se garantice, de un lado, la efectividad de la servidumbre y, de otro, que no se perjudique el dominio público marítimo terrestre, haciendo una remisión reglamentaria que ha de entenderse referida a la disposición transitoria novena,2 del Reglamento General .

   Por su parte, el Reglamento General de 1989, en la mentada disposición transitoria novena.2 , cuya infracción también se alega, establece el régimen al que han de someterse "los nuevos usos y construcciones".

   Estableciendo al respecto, en la regla 3ª invocada, que en los núcleos que hayan sido objeto de una declaración de conjunto histórico o de otro régimen análogo de especial protección serán de aplicación las medidas derivadas de dicho régimen con preferencia a las contenidas en la Ley de Costas.

   Esta norma reglamentaria es una regla de colisión cuando se produce una contradicción entre la norma referente a un régimen de protección y otro, esto es, entre la protección del dominio público marítimo terrestre y la protección del conjunto histórico artístico.

   Atendida esta naturaleza de la norma, fácilmente se colige que su aplicación solo procede ante una colisión normativa que deba solucionarse mediante la preferencia establecida.

   Sucede, sin embargo, que en este caso no se aprecia contradicción o colisión alguna entre ambos regímenes de protección, pues no se entiende, ni se ha formulado explicación alguna al respecto, en qué medida la defensa del carácter de conjunto histórico artístico precisa, para su protección, de la nueva construcción de seis viviendas unifamiliares adosadas, en la zona especialmente protegida como es la servidumbre de protección en la Isla de Tabarca (término municipal de Alicante).

   No se comprende, partiendo de los intereses públicos que subyacen en ambos regímenes de protección -conjunto histórico artístico y dominio público marítimo terrestre-, en qué medida el interés público de protección del conjunto histórico puede demandar una nueva edificación como es la construcción de seis viviendas adosadas en la zona de servidumbre para imponerse al otro régimen de protección previsto en la Ley de Costas, mediante la aplicación de la expresada regla de colisión prevista en el Reglamento.

   No puede entenderse infringidas, por tanto, las citadas normas transitorias legal y reglamentariamente previstas por la ausencia de los presupuestos que determinan su aplicación.

   Téngase en cuenta que la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas (que desarrolla la transitoria novena del Reglamento) cuando se refiere a la autorización de "nuevos usos y construcciones" establece dos prevenciones significativas, a saber, que en todo caso se "garantice la efectividad de la servidumbre" y que "no se perjudique el dominio público marítimo terrestre", a las que ni siquiera se alude en los escritos de interposición".

   Lo expuesto en esa sentencia sirve también para desestimar la vulneración que se alega por el recurrente de la Disposición Transitoria Novena.2.regla 3ª, pues, si no pueden edificarse las seis nuevas viviendas de que se trata en la zona de servidumbre de protección, al haberse anulado por sentencia firme la Resolución de la Generalitat Valenciana de 17 de junio de 1999, que las había autorizado en esa zona, con mayor razón tampoco pueden afectar esas nuevas viviendas a la zona de "servidumbre de tránsito" , a la que se refiere la Resolución de la Dirección General de Costas impugnada de 28 de diciembre de 1999, al tener esa servidumbre de tránsito una regulación mucho más restrictiva que la de protección, como antes se ha puesto de manifiesto.

   No impide la anterior conclusión las alegaciones del recurrente sobre el alcance que tiene la declaración de Conjunto Histórico- Artístico de la Isla de Tabarca que, a su juicio, permitiría la construcción de las viviendas de que se trata, pues esa nueva construcción ---en la parte que afecta a la servidumbre de tránsito, que ahora se examina--- impediría el cumplimiento de la finalidad de dicha servidumbre. Ya se ha dicho antes, con referencia a la mencionada STS de 14 de enero de 2009 , que "la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas (que desarrolla la transitoria novena del Reglamento) cuando se refiere a la autorización de "nuevos usos y construcciones" establece dos prevenciones significativas, a saber, que en todo caso se "garantice la efectividad de la servidumbre" y que "no se perjudique el dominio público marítimo terrestre"".

   A mayor abundamiento, debe citarse la doctrina contenida en la STS de 28 de enero de 2004 (RC 6222/2000, Asunto La Caleta de Cádiz ) en la que se decía:

   "También el Tribunal Constitucional resolvió esta cuestión, relativa a la incidencia de la titularidad del dominio público estatal sobre la precedente de la distribución competencial Estado-Comuniades Autónomas. De tal jurisprudencia no puede, en modo alguno, desprenderse, que el título competencial autonómico que se esgrime cuente con potencialidad para poder convertir a la Junta de Andalucía en titular del Bien de Interés Cultural y no simplemente en titular de un mero derecho concesional.

   Por ello fue rechazada la pretensión autonómica de que las normas de protección del patrimonio histórico y las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma respecto del mismo, deben prevalecer frente a las disposiciones de la Ley de Costas en cuanto al bien inmueble declarado bien de interés cultural enclavado en la zona de dominio público marítimo-terrestre, pues no resulta de recibo que el título competencial relativo a la protección del patrimonio histórico, con la titularidad autonómica que impone, sea preferente a la titularidad demanial del Estado.

   Esto es, como antes dijimos, citando la STC que nos ocupa, la competencia autonómica andaluza, ---constitucional y estatutariamente reconocida en materia de patrimonio histórico (en los términos que hemos concretado)--- no puede implicar una afectación de (los) intereses generales, o bien de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada, como en el supuesto de autos serían las competencias en materia de costas, pues tales títulos estatales deben también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto".

   La misma STS, tras recordar los pronunciamientos ---por otra parte conocidos--- del Tribunal Constitucional en relación con las leyes estatales de Costas y de Aguas, señaló que:

   "La Constitución se refiere expresamente a los bienes de dominio público en los dos primeros apartados del art. 132 . Este precepto reserva a la ley la regulación de su régimen jurídico, sobre la base de algunos principios que ella misma establece (apartado 1), y dispone que "son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo- terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental» ( apartado 2 ). Ciertamente, este art. 132.2 no es en sí mismo una norma de distribución de competencias, ni traza nítidamente la frontera entre un dominio público estatal y otro autonómico. Lo que establece, junto a la asignación directa y expresa de algunas categorías genéricas de bienes al dominio público estatal, es una reserva de ley ---obviamente de ley del Estado--- para determinar qué otros bienes han de formar parte de ese mismo dominio público adscrito a la titularidad estatal. Pero eso no significa, como es evidente, que corresponda en exclusiva al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse, por esta misma razón, de la titularidad del Estado.

   Ello no obstante, el art. 132.2 de la Constitución ofrece una clara pauta interpretativa para determinar los tipos de bienes que el legislador estatal corresponde en todo caso demanializar, si así lo estima oportuno en atención a los intereses generales, incluyéndolos en el dominio público estatal. Dicha pauta se deduce de una lectura sistemática del conjunto del precepto, y se confirma, en la línea de la interpretación unitaria de la Constitución a que hemos hecho referencia con anterioridad, si se tiene en cuenta, por un lado, el significado y alcance de la institución del dominio público y, por otro, los preceptos constitucionales relativos a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que guardan directa relación con el régimen jurídico de la titularidad de los bienes.

   La Constitución ha dispuesto así que algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al demanio "natural" formen parte del dominio público del Estado. Sin embargo, con un criterio flexible, no ha pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros de bienes que, asimismo, en virtud de sus caracteres naturales, pueden integrarse en el demanio estatal ("en todo caso", reza el art. 132.2 ), pero sí ha querido explícitamente reservar a la ley, y precisamente a la ley estatal, la potestad de completar esa enumeración. Así se desprende, por lo demás, del inciso inicial de este art. 132.2 : "Son de dominio público estatal los que determine la ley ...". Tanto el verbo utilizado ."son", en vez de la expresión "pueden ser"--, como la misma reserva absoluta de ley indican a las claras que la Constitución se está refiriendo no a bienes específicos o singularmente identificados, que pueden ser o no de dominio público en virtud de una afectación singular, sino a tipos o categorías genéricas de bienes definidos según sus características naturales homogéneas. En caso contrario, resultaría difícilmente explicable la reserva absoluta a la voluntad del legislador estatal que el precepto establece, pues no es imaginable que la afectación de un bien singular al dominio público requiera en todo caso la aprobación de una ley, asimismo singular, sino que normalmente deberá bastar el correspondiente acto administrativo adoptado en virtud de una genérica habilitación legal. En cambio, cuando se trata de categorías completas de bienes formados por la naturaleza, a semejanza de los que en el propio precepto constitucional se declaran de dominio público, el art. 132.2 exige la demanialización por ley y sólo por ley del Estado . Al tiempo, y por lo que aquí interesa, viene a señalar que, en tales supuestos, los bienes demanializados se integran necesariamente en el dominio público estatal.

   Por todo ello, debe afirmarse que la conclusión alcanzada por la Sala de instancia resulta de todo punto correcta. La titularidad estatal sobre el dominio público natural ---que, entre otros, el marítimo terrestre constituye--- no es un título competencial estatal que excluya las competencias autonómicas sobre el mismo; pero, tales competencias autonómicas ---en el supuesto de autos, en materia de patrimonio histórico--- en modo alguno cuentan con potencialidad jurídica suficiente para alterar ---o sustraer--- el régimen estatal en relación con el dominio público natural. Esto es, las competencias autonómicas andaluzas, con toda la amplitud constitucional y estatutariamente antes señalada, no pueden afectar a la titularidad estatal del dominio público marítimo terrestre, ni siquiera utilizando la vía expropiatoria, ni aun amparándose en una inscripción registral, como luego se examinará".

   Por todo ello, ha de desestimarse este motivo de impugnación.

   SEXTO .- El tercero de los motivos de impugnación también ha de ser desestimado.

   La sentencia de instancia no niega que tenga que existir el elemento culpabilístico en el infractor para la imposición de la sanción que se contiene en la Resolución impugnada de la Dirección General de Costas ---en este caso de multa de 11.487 pesetas (ahora 69,04 euros), pues la restitución de los terrenos en la zona de servidumbre de tránsito a su estado anterior, que también se contiene en esa Resolución, no tiene carácter sancionador, como resulta del artículo 95.1 LC ---, elemento de culpa que la Sala sentenciadora considera que concurre en el recurrente por las circunstancias que se mencionan en el quinto de los fundamentos jurídicos de esa sentencia.

   Las alegaciones que se formulan frente a ello por el recurrente no pueden llevar a la anulación de la sentencia de instancia en este aspecto teniendo en cuenta: 1) que no se han desvirtuado las circunstancias que concurren en el recurrente a las que hacen referencia en el citado fundamento jurídico quinto; 2) que la licencia de obras municipal que se menciona no impide la necesidad de la correspondiente autorización cuando se actúa en zona de servidumbre de costas, en este caso en zona de servidumbre de tránsito, como se ha reiterado; 3) que el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , establece que podrán ser sancionadas las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los hechos constitutivos de infracción administrativa "aun a título de simple inobservancia" ; 4) que la autorización para realizar obras de construcción de seis viviendas en zona de servidumbre de protección, y que fue otorgada por la Resolución de la Generalitat Valenciana de 17 de julio de 1999, a la que antes se ha hecho mención, fue solicitada por el Sr. Gerardo el 10 de marzo de 1999 ---según consta en el Resultando 1) de esa Resolución---, con posterioridad, por tanto, a las actuaciones realizadas por el recurrente en la zona de servidumbre de tránsito, pues la denuncia de obras de excavación y explanación para la construcción de viviendas es de fecha 5 de febrero de 1999 ---folio 10 del expediente---, y, el acuerdo de iniciación del mismo se notificó al recurrente el 17 de febrero de 1999 ---folio 40---, como el mismo reconoce en su escrito de 22 de febrero de 1999 ---folios 42 y 43---; y 5) que la STSJ de la Comunidad Valenciana de 1995, que se cita en el recurso de casación, no puede servir de exculpación para la conducta infractora del recurrente, pues, aparte de no concurrir en ese caso las circunstancias que aquí se han puesto de manifiesto, esa sentencia se refiere a la regulación de la servidumbre de "protección" , como resulta de su fundamento jurídico quinto, y, en este caso, la sanción impuesta al recurrente lo ha sido por la explanación de terrenos, sin previa autorización administrativa, en zona de servidumbre de tránsito, para la construcción de viviendas, como se ha reiterado,

   SÉPTIMO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuanto a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida a la cantidad total de 3.000 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. . No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 898/2010, interpuesto por la representación procesal de DON Gerardo contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 25 de noviembre de 2009, en su Recurso Contencioso administrativo 856/2000 .

2. . Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.