Sanciones y concurrencia de sanciones
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
Las sanciones son una forma o técnica de protección de los bienes jurídicos en que se concreta el interés general.
Mediante las sanciones se protege el ordenamiento jurídico y se castiga a quien comete una infracción.
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Contenido
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Cuando los ciudadanos infringen el ordenamiento jurídico pueden ser sancionados.
Las infracciones pueden ser aquellas que afectan a los bienes de más relevancia para la comunidad (la vida, la integridad física, la propiedad, etc.), las cuales son objeto de sanciones penales; o pueden ser infracciones de menor importancia que pueden ser objeto de sanciones que imponen las Administraciones Públicas . Esta dualidad se recoge en el art. 25 de la Constitución Española .
La Constitución garantiza, según refiere su art. 9.3 :
El principio de legalidad , la jerarquía normativa, la publicidad de las normas , la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Específicamente, el art. 25 CE establece:
Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa , según la legislación vigente en aquel momento.
La potestad sancionadora de la Administración Pública enlaza directamente con los principios que inspiran el Derecho penal, dado que ambas potestades son expresión del Ordenamiento Jurídico del Estado, tal y como expresa el propio Texto Constitucional ( art. 25 ) y reconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la STC 18/1981, de 8 junio [j 1] y una muy reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (desde la STS 29 septiembre de 1980 [j 2] y STS 4 de noviembre de 1980 [j 3] y STS 10 de noviembre de 1980 [j 4], entre otras), si bien ello no es óbice a que se reconozcan aspectos diferenciadores, así como límites a su ejercicio, que circunscritas a la potestad sancionadora de la Administración Pública quedaron definidas por STC 77/1983, de 3 octubre [j 5], en los siguientes términos y según cabe desprender del art. 25 CE :
a) La legalidad que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora con una norma de rango legal;
b) La interdicción de las penas de privación de libertad;
c) El respeto a los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE , y
d) La subordinación a la autoridad judicial.
Clases de sancionesLa sanción es el castigo o consecuencia previsto por la norma ante un incumplimiento o conducta ilegal. Pueden ser penales o administrativas.
Las sanciones administrativas se imponen por la Administración , mientras que las sanciones penales se imponen por los Juzgados y Tribunales de dicha Jurisdicción.
Las sanciones administrativas, a su vez, pueden consistir en:
- Privación de un bien
- Privación de un derecho
- Pago de multa
Las sanciones administrativas, asimismo, pueden imponerse como consecuencia de una situación o relación de sujeción especial o no.
Se da una relación de sujeción especial, por ejemplo, entre la Administración y sus empleados; entre la Administración y los usuarios de un servicio público (transporte, actividades deportivas, etc.); entre la Administración y los presos; etc.
El fundamento se encuentra en la necesidad de tutelar la propia organización y funcionamiento.
Principio non bis in idemEl principio de non bis in idem, que se encuentra íntimamente unido a los de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidas en el art. 25 CE , exige que no se imponga a un sujeto una duplicidad de sanciones, penal una y administrativa o disciplinaria otra, cuando se aprecie entre las dos sanciones la triple identidad de sujeto, objeto y fundamento.
Sin embargo, el sentido y alcance de tal principio debe ser matizado a la luz de la doctrina jurisprudencial, ya que el mismo no impide la concurrencia de estos dos tipos de sanción, cuando entre la Administración y el sujeto sancionado existe una relación de supremacía especial, como sucede en el ámbito disciplinario de los funcionarios públicos, en que una misma conducta viola dos ordenamientos jurídicos, el penal y el administrativo disciplinario , que protege el interés concreto de preservar el buen funcionamiento de la Administración.
Únicamente sería de aplicación este principio cuando en el expediente sancionador se atiende sólo a los hechos probados en la sentencia penal, transcribiendo las calificaciones y las penas impuestas, que vienen referidas a unos mismos sujetos, tratados en su condición de funcionarios, apareciendo dichas penas en virtud de un tipo penal, en que se tienen fundamentalmente en cuenta como elemento esencial del tipo, la condición funcionarial del autor.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en su art. 31 , al regular la concurrencia de sanciones establece:
No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.
La única excepción la encontramos en las relaciones de sujeción especial (empleados públicos, etc.). El fundamento de esta excepción lo encontramos en que se están protegiendo bienes jurídicos distintos. El reproche penal se corresponde con el que adjudica la sociedad en general, y el administrativo con el que la Administración , como empleadora, ejerce su poder disciplinario sobre los trabajadores.
Las jurisprudencia del Tribunal Constitucional señala que el principio non bis in idem va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad recogidos en el art. 25 CE . De este modo se consolida el criterio de unidad represiva entre sanciones administrativas y penas judiciales.
En cualquier caso, cuando unos mismos hechos pudieran dar lugar a penas judiciales y sanciones administrativas, tiene preferencia el orden penal para enjuiciar esos hechos.
Marco legal comúnEl Capítulo III del Título Preliminar (arts. 25 a 31) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público contiene los preceptos constitucionales que regulan la potestad sancionadora de la Administración . Concretamente:
- En su art. 27 , que regula el principio de tipicidad , señala que únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley. No obstante, las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. Finalmente, se prohíbe la aplicación analógica de las normas definidoras de infracciones y sanciones.
- En su art. 29 , al regular el principio de proporcionalidad , establece categóricamente que las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad. Asimismo, dos reglas fácilmente comprensibles. Por un lado, que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. Por otro, que en la determinación normativa del régimen de imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción...
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