STS, 3 de Julio de 2012

En el recurso contencioso-administrativo número 205/2009 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 29 de septiembre de 2011, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : ESTIMAMOS el recurso interpuesto por la representación de Don Nemesio contra el acuerdo adoptado por el Pleno de la corporación del Ayuntamiento de las Rozas, en la sesión extraordinaria celebrada el día 21 de diciembre de 2008, por el cual se aprobó definitivamente el Presupuesto General para 2009, que se anula y se deja sin efecto. Sin pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE LAS ROZAS DE MADRID, interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso, se haya producido indefensión para la parte, al infringir la sentencia recurrida lo establecido en los artículos 24.1 de la Constitución Española y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al adolecer la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la motivación suficiente.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por, infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al infringir la sentencia recurrida el artículo 165 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales en relación con lo establecido en el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 2/2007 de 28 de diciembre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

Bajo el mismo amparo procesal, por infringir la sentencia recurrida el artículo 171 del Real Decreto Legislativo 2/2004 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales en relación con lo establecido en el artículo 1 de la Ley Orgánica 2/1982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas .

Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del artículo 34 de la Ley 8/2007 de 28 de mayo del Suelo en relación con el artículo 165 del Real Decreto Legislativo 2/2004 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. Quinto .- Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores, al infringir la sentencia recurrida el artículo 167 del Real Decreto Legislativo 2/2004 que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales en relación a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989 de Estructura de los presupuestos de las Haciendas locales.

Y termina suplicando a la Sala que "...se estime este recurso, case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte nueva sentencia ajustada a Derecho, con imposición de las costas a la contraparte en caso de oponerse al presente recurso".

Mediante providencia de fecha 8 de mayo de 2012 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 5 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Concejal Portavoz del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, contra el acuerdo del Pleno de 29 de diciembre de 2008 que aprobó definitivamente el Presupuesto General correspondiente al ejercicio 2009, la Sala de instancia lo anula en su totalidad por no cumplir la exigencia de " nivelación presupuestaria ", requerida en el art. 165.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprobó el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL, en lo sucesivo).

Esa razón de decidir se sustenta esencialmente en el informe que el Tribunal de Cuentas emitió cuando aquella Sala le requirió para ello en cumplimiento de lo que dispone el art. 171.2 del TRLHL.

El primero de los motivos de casación, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción (LJ ), denuncia la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, producida, a juicio de la parte, por adolecer la sentencia de instancia de la motivación suficiente. Lo que ocurre: Porque acoge aquel informe íntegramente, como vinculante, sin discusión, sin realizar la menor crítica al mismo y sin tener en cuenta ninguna de las alegaciones que el Ayuntamiento le opuso. Y, también, porque no detalla qué inversiones entiende financiadas indebidamente con cargo al Patrimonio Municipal de Suelo (PMS, en lo sucesivo).

Motivo que debemos rechazar:

1. En lo que hace a la imputación sobre el modo en que se acoge el informe del Tribunal de Cuentas, porque no es cierto que la Sala de instancia lo considere vinculante. Al contrario, niega expresamente que lo sea en el penúltimo párrafo del fundamento de derecho cuarto de su sentencia. En esta línea, después de calificarlo de detallado; de transcribir su conclusión y algunas de sus consideraciones; de resaltar que sus datos constituyen una evidente garantía por la imparcialidad de quién lo emite y por la función que el ordenamiento jurídico le encomienda como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del sector público, afirma que su conclusión sobre el incumplimiento de las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva aparece perfectamente fundamentada, por lo que "se muestra conforme con sus consideraciones".

   Es cierto que la sentencia no alude a las alegaciones que en el trámite abierto a ese fin le opuso el Ayuntamiento. Pero ello no determina por sí solo que incurra en aquel vicio de motivación insuficiente. Ante todo, porque ese silencio no priva a la parte de conocer qué concretas circunstancias y razones son las que, por aceptación explícita del informe, han llevado a la Sala de instancia a considerar incumplida la exigencia de nivelación presupuestaria efectiva, ni le impide, por tanto, combatirlas, quedando así satisfecha la razón de ser del deber de motivación. Y, además, porque la cuestión relativa a ese incumplimiento no es -no puede ser dados los términos en que se expresa el art. 171.2 del TRLHL- una que aflore al proceso con aquel informe, sino con la misma demanda, constituyendo éste, o debiendo constituir, sólo un estudio especializado e imparcial de las imputaciones ya efectuadas que afecten o se refieran a aquella exigencia. Por ello, la atribución del vicio de motivación insuficiente cuando la Sala de instancia estudia el informe y lo acepta, exige algo más de lo que imputa el motivo que analizamos, como es, en suma, la identificación de un error patente en él y, al aceptarlo, en la sentencia, que, si es tal, comporta que su fundamentación jurídica pierda el sentido y alcance que la justifica, privándola de la exigible motivación o de una que pueda tenerse como tal, al no poder conocerse cuál hubiese sido su sentido de no haber incurrido en el error; o la identificación de alegaciones sustanciales que hubieran debido ser tratadas en el informe y luego en la sentencia. Es así, porque el cumplimiento de los deberes de motivación y congruencia no exige que el órgano judicial responda a todo lo alegado en el proceso, bastando con que lo haga a aquello que es sustancial, bien por constituir cuestiones en sentido estricto, bien por tratarse de alegaciones de las que dependa realmente la decisión de las suscitadas.

2. Y por lo que hace a la imputación de indeterminación de las inversiones que se entienden financiadas indebidamente con cargo al PMS, porque en el caso de autos no es esa la razón de decidir de la sentencia recurrida. Ésta, después de dedicar su fundamento de derecho primero a exponer las cuestiones planteadas y de negar en el segundo que el informe económico- financiero incumpliera los requisitos formales exigidos en el art. 168 del TRLHL, aborda en el tercero y cuarto la cuestión relativa al incumplimiento de aquella exigencia de nivelación presupuestaria, expresando al final de éste, con toda claridad, que es ese incumplimiento la causa por la que procede a estimar el recurso contencioso-administrativo y a anular el acto (sic) recurrido. Causa o razón de decidir que se confirma al inicio del quinto, en el que analiza aquella otra cuestión del destino dado a los ingresos provenientes de las enajenaciones del PMS, pues expresa allí que lo hace "obiter dicta".

   Es cierto que la parte recurrente, al sustentar la imputación de motivación insuficiente en aquella indeterminación, anunció que luego razonaría por qué entiende que esa otra cuestión no es una analizada por la Sala de instancia con carácter de mero obiter dicta. Pero no ha sido así, pues el anuncio se quedó sólo en eso.

   Amén de ello, no cabe olvidar que las razones por las que el informe del Tribunal de Cuentas concluyó que el Presupuesto de 2009 no cumple las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva, no tienen que ver directamente en este caso con la circunstancia de que algunas de las inversiones que prevé vayan a ser financiadas indebidamente con los bienes y recursos del PMS. Esa posibilidad es en ese informe sólo una que de ser cierta incrementaría el déficit de nivelación presupuestaria. Lo veremos después, cuando lo analicemos.

Siendo ello así, sólo será necesario tratar los restantes motivos de casación en la medida en que con un mínimo fundamento se dirijan realmente a combatir la aceptación por la sentencia recurrida del repetido informe. Lo que a nuestro juicio no ocurre:

1. Al alegar que existe un resultado presupuestario positivo que la Sala de instancia no toma en consideración (primer apartado del segundo motivo de casación), pues el documento que apoya la alegación (nº 3 de los acompañados con el escrito de 29 de noviembre de 2010), expresa sólo el criterio del Interventor del Ayuntamiento sobre ese resultado, sin ir acompañado de un análisis que acredite que las previsiones y cálculos del Presupuesto fueran las adecuadas y carecieran de las incorrecciones y deficiencias que determinaron la apreciación de incumplimiento de aquella exigencia de nivelación presupuestaria efectiva.

2. Tampoco al alegar que no toma en cuenta la declaración de interés social hecha en la Base de Ejecución 45 del Presupuesto (primer punto del apartado segundo del mismo motivo). De un lado, porque ello tiene que ver con aquella cuestión analizada obiter dicta. En concreto, con las "actuaciones declaradas de interés social", como destino posible de los bienes integrantes del PMS [ letra d) del art. 176 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid ], que, además, no es en este caso el singularmente cuestionado, pues la sentencia recurrida pone en duda el destino real de algunas de las inversiones financiadas con esos bienes en relación o con respecto a otro de los fines posibles [el de las actuaciones dirigidas a la ejecución de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, previsto en la letra anterior]. De otro, porque, qué aquella Base afirme que sí tienen la consideración de gastos de interés social las inversiones y programas que cita, y que defina este concepto jurídico indeterminado en los mismos términos en que lo hace, por ejemplo, la sentencia de este Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2001, dictada en el recurso de casación núm. 4723/1996, no significa que esa sea en efecto su finalidad real. Y, en fin, porque no vemos, ni se explica en el motivo, cómo incide aquella Base sobre las dos primeras razones [las expresadas en las letras a) y b) que luego trascribiremos] que sustentan la conclusión del informe tantas veces citado del Tribunal de Cuentas.

3. Ni con la alegación de inexistencia de exceso de formalidad en el informe de la Intervención municipal (punto cuarto de ese mismo apartado), pues no basta, como parece argumentar ahí el motivo, la aseveración de cumplimiento de la legalidad para dar por bueno, cuando lo que se pone en cuestión es precisamente la existencia de nivelación presupuestaria efectiva, que se hayan dotado suficientemente los créditos que amparan los compromisos de gastos.

4. O con el motivo de casación cuarto en su totalidad, pues en él lo que se trae a colación es otra vez aquella cuestión analizada obiter dicta, que, además, se concreta de nuevo a aquel destino posible de actuaciones declaradas de interés social, no cuestionado directamente en la sentencia de instancia. E) Ni con el quinto, a excepción de su último inciso, pues vuelve a insistir en aquella indeterminación de las partidas presupuestarias que supuestamente han sido indebidamente financiadas con cargo a los bienes del PMS.

Pese a todo lo anterior, el ánimo de no dejar sin una mínima respuesta las razones que en esos motivos cuarto y quinto y en aquellos apartados del segundo expone la recurrente, nos lleva a apuntar lo que sigue antes de seguir adelante en el análisis del recurso:

De un lado, que lo que alega al invocar las normas que han de tomarse en consideración para percibir con exactitud el significado y alcance de la descripción de las partidas presupuestarias (art. 167 del TRLHL y Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989), unido al detalle con que describe las once en las que se detiene, no es bastante, tampoco a nuestro juicio, para deducir el efectivo destino de éstas a alguno o algunos de los fines que obligadamente han de perseguirse con los bienes y recursos integrantes del PMS, pues, pese a lo uno y lo otro, sigue existiendo una descripción en exceso genérica para tener por cierta esa vinculación.

De otro, que no yerra la sentencia recurrida cuando considera que los fines posibles de esos bienes y recursos se establecen por el Legislador de modo restrictivo (estricto, más bien), ni cuando deduce de ahí que debe excluir, o no computar como financiables con ellos, las inversiones definidas de forma ambigua en el Presupuesto. La exigencia, que arranca ya de la Ley del Suelo de 1956, de que aquellos se destinen a los fines tasados que siempre ha ordenado el régimen jurídico del PMS, demanda precisamente que las previsiones presupuestarias sean ahí lo suficientemente claras para evitar (lo que no siempre ha ocurrido) que lo establecido pueda ser eludido o defraudado.

Y, en fin, que la apreciación de la Sala de instancia de que los proyectos de inversión no se ajustan a lo que se consideran redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, se sustenta en aquella descripción en exceso genérica, pero también y finalmente en la interpretación de un precepto autonómico, cuál es el art. 36 de aquella Ley 9/2001 .

Ninguno de los particulares del recurso de casación que aún no hemos tratado es bastante para desacreditar el informe del Tribunal de Cuentas, cuya conclusión es que en la elaboración y aprobación del Presupuesto impugnado no se cumplieron las condiciones de nivelación presupuestaria efectiva por:

"

1. La no consideración como recurso afecto al PMS del dividendo procedente de la Empresa Municipal de Gestión Urbanística y Vivienda por 7.000.000 # y, en consecuencia, no haber previsto su empleo en alguna de las actuaciones previstas en el art. 176 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid .

2. Utilizarse al menos 8.805.555 # de los ingresos previstos por recursos de Patrimonio Municipal de Suelo a compensar parte del remanente de tesorería negativo de 2007, no siendo éste ninguno de los destinos específicos del art. 176 de la Ley de Suelo de Madrid .

3. Utilizarse parte del préstamo previsto en el presupuesto para financiar el remanente de tesorería negativo del ejercicio 2007, sin que conste expresamente indicado en el expediente presupuestario.

4. No incluirse en el expediente del presupuesto bases objetivas suficientes que otorguen suficiente racionalidad y coherencia en la presupuestación de los ingresos. Únicamente se ha podido valorar que la cuantificación de las previsiones en el capítulo de Impuestos Indirectos (Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras) está sobrevalorada en torno a 5.500.000 #, al no exponerse ninguna evaluación previa o fundamento objetivo que sustente la citada cuantía, en relación con los datos reales más inmediatos ".

Siguiendo un orden lógico en el análisis de aquellos particulares, procede abordar en primer término el tercer motivo de casación, pues, denunciando como infringido el art. 171.2 del TRLHL, en relación con el art. 1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, sostiene que éste, en su informe, ha sobrepasado la función informadora que se le atribuye en aquél, ya que no es de su competencia determinar como correcto o incorrecto el destino dado a los bienes provenientes del PMS, lo que hace en las razones a) y b) de su conclusión y, más aún, cuando añade, después de la que expresa en la letra d), que " asimismo, existiría una falta de nivelación en una cuantía equivalente al de posibles inversiones que en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa pudieran no considerarse dentro de las expresamente recogidas como destinos de Patrimonio Público de Suelo en el art. 176 de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid ".

Motivo que no puede prosperar, pues el repetido informe aborda el destino dado a dichos bienes, no porque el Tribunal de Cuentas se considere competente para pronunciarse sobre su incorrección o no, sino, sólo, para poner de manifiesto que si la financiación prevista para algunas partidas no respetara la vinculación que impone el régimen jurídico del PMS, en la misma medida quedaría afectada la nivelación presupuestaria efectiva, al carecer ellas, en tal caso, de financiación admisible.

La razón expresada en aquella letra a) del informe se combate en un inciso del quinto motivo de casación. Pero ahí se limita la parte a remitirse, transcribiéndolo, al informe emitido por la Intervención municipal con ocasión de la impugnación del Presupuesto de 2008. Con ello, no deducimos el error o la falta de fundamentación de aquella primera razón. De un lado, porque no vemos destruida la afirmación de aquel informe de que, entre los recursos relacionados con el PMS que se incorporan al Presupuesto de 2009, figura la partida "536.00 Reparto de dividendos de empresas locales", por importe de 7.000.000 #. De otro, porque no podemos compartir la afirmación del informe de la Intervención de que "Contablemente, las parcelas del PMS que se ceden a EMGV sufren una mutación en la cesión y pasan de ser un Inmovilizado material del Ayuntamiento a Existencias comerciales de la EMGV, y esta mutación se produce en el momento de la cesión de las parcelas, por lo que los beneficios obtenidos en la gestión de las mismas son beneficios obtenidos en la gestión ordinaria de la empresa". Y, en fin, porque como ya dijimos en la sentencia del pasado día 26 de junio, referida a aquel Presupuesto de 2008, la vinculación de los dividendos así obtenidos a los fines o destinos del PMS se desprende sin dificultad del art. 174.2, letras a ) y c), de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, pues disponen, respectivamente, que son fondos adscritos al patrimonio público de suelo, los ingresos obtenidos en la gestión y disposición de ese patrimonio, y los beneficios de sociedades públicas o mixtas, cuando la aportación de capital público consista en bienes integrantes del patrimonio público de suelo.

La razón expresada en aquella letra b) parece querer combatirse en el punto dos del apartado segundo del motivo de casación segundo, con el añadido, tal vez, de lo que se dice en el punto siguiente sobre la existencia de un plan cuatrienal 2008- 2011. Pero ahí, no llegamos a ver argumentos definitivos, o que acrediten que la Sala de instancia asumiera de modo ilógico o contrario a las reglas de la sana crítica aquella segunda razón. Logramos percibir con alguna claridad lo que a juicio de la parte refleja el "detalle" que se corresponde con la realidad, del que extrae que deba quedar desautorizado el excedente que aprecia el Tribunal de Cuentas entre ingresos previstos por enajenaciones del PMS e importe de inversiones vinculadas. Pero no que su criterio tenga un mayor fundamento racional del que expresa ese Tribunal en su informe. Lo cual, claro es, es insuficiente en casación.

No llegamos a ver que sean claramente combatidas en el escrito de interposición de este recurso de casación las razones expresadas en aquellas letras c) y d) del tantas veces citado informe del Tribunal de Cuentas. Muy en especial, no lo vemos para la última, única de las dos que entendemos realmente relevante para constatar si se cumplió o no la exigencia de nivelación presupuestaria efectiva.

Por fin, debemos decir que el principio de conservación de los actos administrativos que invoca la parte recurrente no es en este caso hábil para llegar a un pronunciamiento de anulación parcial y no total. Debe ser así por la relevancia que en un Presupuesto general con un estado de ingresos de 164.787.177,80 # tiene la suma (no menor de 21.000.000 #) de los importes que determinan el incumplimiento de esa exigencia. Y por el hecho de que éste no se traduce, o no nos costa que así sea, en la afectación singular de partidas concretas, separables del Presupuesto como un todo.

No procede que impongamos las costas causadas en este recurso de casación, pues la parte actora ha dejado de personarse en él.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,