STS, 8 de Junio de 2012

La mercantil Explotaciones Forestales y Agrícolas, S.A. (Huelva) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 130/2006, de 27 de junio, de aprobación definitiva del Plan de Ordenación del Territorio Litoral Occidental de Huelva.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictó sentencia en dicho recurso el 29 de mayo de 2009, con la siguiente parte dispositiva: "

"FALLAMOS Con estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil "Explotaciones Forestales y Agrícolas, SA." contra la referida resolución del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, debemos anularla y la anulamos, dada su inadecuación al Orden jurídico. No ha lugar a pronunciamiento sobre las costas.".

La sentencia impugnada, en su fundamento segundo, explica que en anteriores resoluciones (recursos nº 1344/2004 y 47/2007) y con relación a instrumentos similares ya había tenido ocasión de pronunciarse sobre la cuestión relativa al incumplimiento del plazo en la tramitación del instrumento de planeamiento y se habían acogido la pretensiones anulatorias allí formuladas por considerar que la tardanza de la Administración en la tramitación del Plan resultaba injustificada. Pero la Sala de instancia continúa señalando que, a diferencia de lo que sucedía en los casos examinados en aquellos otros recursos, en el caso que se examina el Letrado de la Junta de Andalucía había aportado el acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno con fecha 16 de mayo de 2006 con el objeto de justificar una prórroga del plazo de un año inicialmente acordado, dato éste que la Sala de instancia toma en consideración, con el resultado que seguidamente veremos. El texto de este fundamento segundo de la sentencia es el siguiente:

[...] La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en anteriores resoluciones acerca de instrumentos similares al que nos ocupa. Así en la sentencia de 21.4.2006, resolviendo el recurso 1.344 de 2004 deducido contra el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz, se estimó la demanda por consecuencia de la injustificada tardanza en la tramitación del instrumento, dado que el propio Consejo de Gobierno que ordenó su tramitación se excedió sumamente en el plazo que se otorgó sin acordar temporáneamente la ampliación del mismo. Del mismo tenor fue la sentencia de 26.3.2008, dictada en el recurso 47 de 2007, contra Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 28.11.2006, por el que se rechaza requerimiento del Ayuntamiento de Punta Umbría, formulado en relación con el Decreto que aquí se recurre. La Sala no advirtió entonces la alegación esgrimida por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía de que por el Consejo de Gobierno se había procedido en este caso a ampliar el plazo, subsanando así la situación motivadora de la anterior sentencia que anuló el instrumento urbanístico en cuestión. Como quiera que el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía solicitó rectificación de la Sentencia y no podía accederse a su pretensión, al ser susceptible la misma de ser combatida mediante recurso de casación, la Sala dictó Auto en tal sentido en 2.4.2008. En el mismo se decía que "aparece que, en caso de autos, aunque resulta evidente la equivocación padecida en la Sentencia al estimar el recurso por incumplimiento de un plazo y la existencia de su prórroga, cuando en realidad sí existía...", si bien no pudo valorarse la suficiencia del Acuerdo en que se basaba la alegación al no advertirse su aportación. Por ello, habida cuenta que en el presente recurso consta la alegación del Sr. Letrado de la Junta de Andalucía, aportando una fotocopia del Acuerdo, se está en el caso de valorar el mismo a los efectos pretendidos, lo que se hará una vez hayan sido analizadas otras alegaciones formuladas por las partes.

En el fundamento tercero de la sentencia se examina la causa de inadmisibilidad del recurso que había planteado la Administración demandada -Junta de Andalucía-, objeción que se rechaza sin que sobre esta cuestión se haya suscitado debate en casación.

En el fundamento cuarto la Sala de instancia aborda la cuestión relativa al incumplimiento del plazo que el Consejo de Gobierno había establecido para la elaboración del Plan; y señala, en base al artículo 13 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que dicho plazo debe ser cumplido y que la aprobación del Plan ha tenido lugar cuando han transcurrido siete años desde la fecha del acuerdo que ordenaba su formulación y redacción (Decreto 52/1999, de 2 de marzo), afectando con ello a la seguridad jurídica, pues han podido alterarse las circunstancias que se tuvieron inicialmente en cuenta, por el dinamismo de la actividad urbanística y las necesidades que regulan su consecuente despliegue. El texto del fundamento es el siguiente:

Decreto 52/1999, de 2 de marzo, que expresamente establece en su art. 7 el plazo de un año, siendo así que la aprobación tiene lugar después de los siete años, Decreto 130/2006, de 27 de junio de 2006. Las consideraciones que en el pronunciamiento de la antedicha Sentencia se hacían por la Sala resultan de plena validez en este caso. El art 13 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía establece "

1. Corresponde al Consejo de Gobierno acordar la formulación de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, a propuesta del Consejero de Obras Públicas y Transportes de oficio o a instancia de las Corporaciones Locales. 2. Antes de elevar su propuesta, el Consejero de Obras Públicas y Transportes dará audiencia a las Corporaciones Locales afectadas por el ámbito del Plan. 3. El acuerdo establecerá el ámbito, los objetivos generales que habrán de orientar su redacción, la composición y funciones de la Comisión de Redacción y el procedimiento y plazo para su elaboración. 4. En la Comisión de Redacción participará una representación de los municipios afectados. 5. Redactado el plan, se someterá a información pública, por un plazo no inferior a dos meses, y audiencia a las Administraciones y Entidades Públicas afectadas por razón de su competencia. 6. El plan será aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno, dando cuenta al Parlamento y publicándose en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía para su efectividad" Resulta de toda evidencia que la tramitación del Plan incumple sin la menor duda el requisito del plazo que el Decreto establecía, lo que resulta trascendente, afectando a la seguridad jurídica de los ciudadanos interesados y afectados, como lo prueba el hecho de que su observancia se alce como mandato legal. La necesidad de que estos instrumentos subregionales tengan por misión homogeneizar el tratamiento de áreas con similares características, en atención a la complejidad de las mismas, hace que la Ley autorice al planificador a fijar un plazo, a su voluntad, pero necesitado de ser cumplido, por cuanto en el devenir del tiempo las características que se tuvieron inicialmente en cuenta sin duda han podido alterarse, precisamente por el dinamismo de la actividad urbanística y de las necesidades que regulan su consecuente despliegue. El anuncio de una actuación normativa de tan indudable calado hace nacer expectativas e inquietudes que no pueden permanecer sin respuesta tan dilatado espacio de tiempo, sin concretarse los efectos de la decisión de la Administración en el diseño urbanístico y su incidencia sobre el derecho de propiedad de los administrados, todo ello con independencia de que la Administración se vincula por su propia decisión de marcarse un plazo para concretar la ejecución de su mandato. >>

En el fundamento quinto, la Sala de instancia analiza el acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el 16 de mayo de 2006 para justificar la existencia de una prórroga del plazo. La sentencia considera dicho documento como una decisión precipitada y confusa, ausente de un mínimo rigor y tendente a corregir un reiterado error, formulado en términos que no pueden conceptuarse como la decisión del Consejo de otorgarse la ampliación del plazo inicialmente fijado. Los términos en los que se pronuncia la Sala de instancia son los siguientes:

"El argumento que, como novedoso, introduce la Administración es que se amplió el plazo para su elaboración, aportando -como se ha dicho- la fotocopia de una certificación expedida en 8 de junio de 2006 por su Secretario de Actas, que acredita el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 16 de mayo, por el que, en primer lugar, se toma conocimiento del estado de tramitación de diversos planes de ordenación del territorio, entre los que se encuentra el aquí recurrido y asimismo, "que los planes señalados en el apartado anterior sean elevados a este Consejo de Gobierno para su aprobación antes del 31 de diciembre de 2006" Es significativo que la sentencia que anulaba el Plan de Ordenación de Territorio de la Bahía de Cádiz (recurso 1.344 de 2004) se había dictado en 21 de abril de 2006, días antes de que se adoptara el referido Acuerdo, sin que pueda tampoco olvidarse que el Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva se aprueba en 27 de junio de 2006, días después del referido Acuerdo, que aparece adoptado cuando el Plan debía hallarse ultimado, pendiente de publicación. En primer lugar, debe manifestarse que el Acuerdo produce la desconcertante impresión de que se trata de una precipitada decisión, confusa en su formulación, ausente de un mínimo rigor y exclusivamente tendente a corregir un reiterado error, que podía previsiblemente acarrear la anulación de los Planes sobre los que aún la Sala no se había pronunciado. Y en cualquier caso, los términos en que se redacta el Acuerdo de 16 de mayo de 2006 no pueden conceptuarse como la decisión del Consejo de otorgarse una ampliación del plazo inicialmente fijado, como impropiamente se pretende por la Dirección Jurídica de la Junta de Andalucía. A la equívoca redacción del mismo debe añadirse su manifiesta falta de motivación y la ausencia de una expresa, clara e inequívoca manifestación de su decisión de ampliar el plazo que en un principio se otorgó, en uso de la facultad que un Decreto le otorgaba a la propia Administración. No puede darse al documento el valor que se pretende por la demandada"

En el fundamento sexto, la sentencia impugnada explica que ninguna eficacia puede darse al acuerdo adoptado por la Administración para su propia información interna, sin que nadie conozca su existencia. El texto del fundamento es el siguiente:

art 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su apartado 1 establece que "la Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados" y en el 3 que "tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.. " Resulta inevitable la reflexión acerca de qué eficacia pretendía la Administración demandada otorgar a un Acuerdo del Consejo de Gobierno que, tras aportarlo en los procesos como base de su alegación, dice dictarse para su propia información interna, pretendiendo, sin embargo, esgrimirlo ante los terceros y la propia Sala cuando lo estima oportuno y sin que nadie hasta entonces conozca de su existencia. Si se ha esgrimido el Acuerdo como forma acreditativa de la ampliación del plazo, debió recibir el mismo tratamiento de publicidad que aquél que modificaba y que se dictó conforme al art 13.3 de la LOUA. Si el acuerdo venía a subsanar o completar otro anterior que fue publicado, no se entiende ese extraño actuar que ha de calificarse como ineficaz, al menos. Por todo ello debe estimarse el recurso y decretarse la nulidad del Decreto aprobatorio del Plan Territorial combatido. >>

Por las razones expuestas la sentencia estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

La representación procesal de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 10 de diciembre de 2009 en el que formula cuatro motivos de casación, los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los motivos tercero y cuarto por el cauce del artículo 88.1.d) de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción del artículo 120.3 de la constitución y artículos 218 y 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con vulneración del artículo 24 de la Constitución por la indefensión causada a la Administración autonómica, al incurrir la sentencia en falta de motivación pues la sentencia carece de motivación y no es congruente al no dar respuesta a todas las cuestiones deducidas en el pleito, no expresa los hechos en los que fundamenta el supuesto desfase entre la realidad y el Plan aprobado y que justifiquen la relevancia o esencialidad atribuida un plazo; ni las razones por las que la Sala de instancia considera que, por los términos en los que se redacta el acuerdo de 16 de Mayo de 2006, este no puede conceptuarse como la decisión del Consejo de Gobierno de otorgar una ampliación del plazo. También aduce la recurrente que la sentencia incurre en incongruencia pues no da respuesta a las alegaciones formuladas en el sentido de que no se pueden aplicar las normas de la Ley 30/1992, pues el Plan aprobado goza de la naturaleza de disposición de carácter general.

2. - Infracción del artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, señalando la recurrente que la Sala de instancia llega a una consecuencia anulatoria en base a un pretendido desfase entre el Plan y la realidad a pesar de la ausencia de actividad probatoria que respalde ese planteamiento.

3. - Indebida aplicación del artículo 49 de la 30/1992, de 26 de noviembre, así como de los artículo 44,

   62.2, 63 y 92.4, en conexión con el artículo 67 de la propia Ley 30/1992, e infracción, por inaplicación, del artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno . En el desarrollo de este motivo se aduce, en primer lugar, que el Plan de Ordenación del Territorio en cuestión ostenta el rango de disposición de carácter general, por lo que no le resulta aplicable al procedimiento de su aprobación el instituto de la caducidad. En segundo lugar, que la Ley 1/1994, de Ordenación del Territorio de Andalucía, no establece un plazo para el procedimiento de elaboración del Plan, por lo que el plazo de un año fijado por Decreto 52/1999, de 2 de marzo no puede tener carácter esencial, pudiéndose rectificar por el propio Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, como así se hizo. En tercer lugar, que la supuesta superación del plazo no se incluye entre los vicios imputables a las disposiciones de carácter general regulados en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; y aún en la hipótesis de que se tratase de un vicio de anulabilidad, se habría subsanado con el propio acuerdo de aprobación definitiva del Plan, emitido por el mismo órgano que estableció el plazo en el acuerdo de incoación del procedimiento. En cuarto y último lugar, la recurrente alega que el plazo de un año fijado en el Decreto 52/1999 se cumplió en sus estrictos términos, pues sólo se refería a la elaboración del proyecto del Plan Territorial, no a su aprobación definitiva.

4. - Infracción de los artículos 56, 57, 58 en relación con el artículo 67 de la Ley 30/1992, pues la sentencia desconoce que el acuerdo de ampliación del plazo es un acto de trámite, no cualificado, meramente interno, dictado dentro del procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, y la prórroga que allí se acuerda va dirigida a los órganos encargados de su elaboración, por lo que no es necesaria notificación ni publicación alguna para que la prórroga produzca efectos.

   Termina el escrito solicitando que estime el recurso interpuesto, se case y anule la sentencia recurrida y se desestime la demanda en todos sus pedimentos, declarando ajustado a derecho el Decreto impugnado.

Por providencia de 24 de febrero de 2010, se acordó la admisión del recurso de casación interpuesto y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta conforme a la reglas del reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 12 de marzo de 2010 se dio traslado a la representación procesal de la parte recurrida para que formalizase por escrito su oposición al recurso de casación.

La representación de Explotaciones Forestales y Agrícolas, SA. presentó escrito el 3 de mayo de 2010 en el que se opone a los motivos de casación aducidos y termina solicitando que se declare la inadmisibilidad del recurso por impugnarse la interpretación de la legislación autonómica y, subsidiariamente, la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia de instancia, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 6 de junio de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación nº 5240/09 lo dirige la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 29 de mayo de 2009 en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo nº 789/2006, interpuesto por la mercantil Explotaciones Forestales y Agrícolas, SA., se anula el Decreto 130/2006, de 27 de junio, de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva y se crea su Comisión de seguimiento (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 136, de 17 de julio de 2006).

Antes de entrar en el examen de los motivos de casación procede examinar la causa de inadmisión opuesta por Explotaciones Forestales y Agrícolas, SA., que objeta que el recurso se funda en la infracción de normas de Derecho autonómico.

La objeción no puede prosperar, toda vez que los dos primeros motivos de casación, que antes hemos expuesto, se fundan en la infracción de normas procesales de Derecho estatal, reguladoras de la sentencia y de los actos y garantías procesales ( artículo 88.1.c] de la Ley Jurisdiccional 29/1998) por lo que no incurren en la causa que se opone; como tampoco incurren en ella los otros dos motivos de casación, que aducen infracción de legislación básica estatal y de la jurisprudencia que la interpreta; siendo al hilo del examen de ambos motivos cuando valoraremos si efectivamente se han producido las infracciones denunciadas.

Entrando, pues, al examen de los motivos de casación articulados por la Administración autonómica recurrente, ocurre que este recurso de casación es sustancialmente idéntico al que hemos examinado y resuelto en reciente sentencia de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2012 (recurso de casación nº 4912/2008 ). El contenido de la sentencia de instancia es coincidente, incluso de forma literal; la parte recurrente en casación es la misma en ambos recursos, y los motivos de casación desplegados por ella son asimismo idénticos. Por ello, no nos queda sino reproducir ahora lo que hemos dicho en esa sentencia de 8 de marzo de 2012, al haberse planteado el debate casacional en los mismos términos.

El primer motivo reprocha a la sentencia la infracción del artículo 218 en relación con el artículo 209, ambos de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con vulneración del artículo 24 de la Constitución .

En el desarrollo del motivo la Administración autonómica recurrente plantea tres cuestiones. La primera de ellas se refiere a la ausencia de motivación de la sentencia impugnada, pues no expresa los hechos probados por los que llega a la conclusión de la existencia de un desfase entre la realidad y el Plan que justifique la esencialidad del plazo y la consecuente anulación del instrumento de planeamiento ante su incumplimiento. En segundo lugar, la recurrente alega que la sentencia incurre en falta de motivación e incongruencia por no expresar las causas por las que considera que los términos en los que se redacta el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 16 de mayo de 2006 "no pueden conceptuarse como la decisión del Consejo de otorgarse una ampliación del plazo inicialmente fijado". En tercer lugar, se afirma que la sentencia incurre en incongruencia omisiva pues no da respuesta a las alegaciones que había formulado la Junta de Andalucía sobre la improcedencia de aplicar al caso las normas de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por tratarse aquí de una disposición de carácter general.

Estimaremos en parte el motivo, por las razones que apuntaremos a continuación.

Como hemos dicho en nuestra precedente sentencia de 8 de marzo de 2012, y reiteramos ahora, no cabe acoger la incongruencia que la Junta de Andalucía plantea en tercer lugar -el que denuncia la falta de respuesta al alegato sobre la indebida aplicación de los preceptos de la Ley 30/1992- ya que cuando la Sala de instancia aborda la cuestión referida al incumplimiento del plazo establecido para la elaboración del Plan (fundamento cuarto de la sentencia) no fundamenta su decisión en ningún precepto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino en la consideración de que la observancia del plazo establecido es necesaria dado que, de otro modo, cuando se produzca la aprobación pueden haberse alterado las características y circunstancias que inicialmente se tuvieron en cuenta. Cuando la sentencia invoca expresamente los preceptos de la Ley 30/1992 es al examinar la virtualidad del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 16 de mayo de 2006, que según la Administración demandada habría ampliado aquel plazo, y, en particular, al referirse la sentencia a la falta de publicación de dicho acuerdo (fundamentos quinto y sexto), exponiendo allí la Sala de instancia las razones por las que considera que el acuerdo debió ser publicado, sin que el acierto de tales explicaciones pueda ser enjuiciado en un motivo de casación que se formula por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Tampoco puede afirmarse que la sentencia incurra en falta de motivación e incongruencia por no expresar las razones por las que considera que los términos en los que se redacta el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 16 de mayo de 2006 "no pueden conceptuarse como la decisión del Consejo de otorgarse una ampliación del plazo inicialmente fijado", debido a la "...ausencia de una expresa, clara e inequívoca manifestación de su decisión de ampliar el plazo que un principio se otorgó, en uso de la facultad que un Decreto le otorgaba a la propia Administración" (fundamento quinto de la sentencia).

La Sala de instancia examina el citado acuerdo de 16 de mayo de 2006 y lo califica como una decisión precipitada pues se adopta unos días después de que se dictase la sentencia de la sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que anulaba el Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz (recurso 1344/2004), y sólo unos días antes de la aprobación definitiva del Plan de Ordenación del Litoral Occidental de Huelva (27 de junio de 2006), señalando también que dicho acuerdo presenta una "confusa" formulación, "ausente de un mínimo rigor" y tendente a corregir un "reiterado error". Los términos en los que se expresa la sentencia permiten claramente conocer las razones por la que la Sala de instancia niega al acuerdo la virtualidad que pretendía atribuirse la Administración demandada. Por tanto, no cabe apreciar falta de motivación de la sentencia en este punto.

Donde sí incurre la sentencia en una defectuosa motivación es en el primero de los aspectos a que se refiere el motivo de casación, esto es, el relativo a las razones por las que la Sala de instancia considera que la observancia del plazo es necesaria y que, por tanto, su incumplimiento tiene relevancia invalidante.

Según hemos visto, la sentencia fundamenta su decisión de anular el Plan de Ordenación del Territorio impugnado en el incumplimiento del plazo de un año que la Administración había establecido en el artículo 7 del Decreto 52/1999, de 2 de marzo, para la elaboración del Plan de Ordenación Territorial; y justifica la Sala de instancia la necesidad de que dicho plazo sea observado señalando que "...en el devenir del tiempo las características que se tuvieron inicialmente en cuenta sin duda han podido alterarse, precisamente por el dinamismo de la actividad urbanística y de las necesidades que regulan su consecuente despliegue" (fundamento cuarto de la sentencia); y ello porque, según indica el mismo fundamento, "... el anuncio de una actuación normativa de tan indudable calado hace nacer expectativas e inquietudes que no pueden permanecer sin respuesta tan dilatado espacio de tiempo, sin concretarse los efectos de la decisión de la Administración en el diseño urbanístico y su incidencia sobre el derecho de propiedad de los administrados".

Vemos así que la Sala de instancia fundamenta la esencialidad del plazo establecido por la Administración autonómica para la elaboración del Plan en una potencial alteración de las características inicialmente consideradas y en la existencia de expectativas e inquietudes que no podrían permanecer sin respuesta tan dilatado espacio de tiempo. Pues bien, tal forma de argumentar no cumple con los requisitos exigidos para una adecuada motivación de las sentencias, pues el razonamiento expuesto no cuenta con soporte probatorio alguno que permita constatar que el pronunciamiento que determina la nulidad íntegra del Plan de Ordenación Territorial es objetivo y racional, ni permite conocer los criterios jurídicos en los que fundamenta su decisión ya que la sentencia no cita norma alguna en la que se sustente la conclusión de que el plazo es esencial.

De lo anterior se desprende que el motivo de casación primero debe ser acogido en lo que se refiere a la ausencia de motivación de la sentencia en relación a la necesidad del cumplimiento del plazo establecido por la Administración autonómica para la elaboración del Plan de Ordenación Territorial impugnado.

En el motivo de casación segundo se reprocha a la sentencia la infracción del artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, señalando la recurrente que la Sala de instancia llega a una consecuencia anulatoria en base a un pretendido desfase entre el Plan y la realidad a pesar de la ausencia de actividad probatoria que respalde ese planteamiento.

Como esta Sala ha señalado en reiteradas ocasiones -sirvan de muestra los autos de 6 de mayo de 2010 (casación 6158/2009) y 18 de marzo de 2010 (casación 4488/2009)-, la vulneración de las reglas que rigen la carga de la prueba no constituye en puridad un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio encauzable por la vía del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, sino una infracción del ordenamiento jurídico que debe ser denunciada al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . No obstante, del desarrollo del motivo se desprende que la actora hace aquí, de nuevo, una crítica a la motivación de la sentencia, señalando que la Sala de instancia fundamenta su pronunciamiento anulatorio en unos hechos que no han sido objeto de prueba; y siendo ese el planteamiento de la recurrente, el motivo debe ser acogido.

Reiterando, de nuevo, cuanto dijimos en nuestra sentencia de 8 de marzo de 2012 a propósito de un motivo casacional idéntico, apreciamos que también en este caso, en el escrito de demanda la parte actora aducía, entre otros argumentos de impugnación, la desmesurada dilación en la aprobación del Plan de Ordenación Territorial del Litoral de Huelva, remitiéndose, sin más, a los fundamentos de la sentencia de la misma Sala de instancia de 21 de abril de 2006, dictada en su recurso 1344/04 y esta dilación fue acogida por la sentencia como razón fundamental de su pronunciamiento anulatorio, aún cuando la parte demandante no había desarrollado prueba alguna acreditativa de sus alegaciones, pues la prueba solicitada y practicada no se refería a estos extremos. Por tanto, ninguna actividad probatoria se desplegó por la demandante para probar la certeza de los hechos en los que más tarde se fundamentaría la sentencia para anular el Plan, lo que constituye, como hemos visto en el fundamento anterior, un defecto de motivación de la sentencia, pues no es posible constatar la objetividad de su decisión.

En el motivo tercero la recurrente invoca la infracción de diversos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (artículos 49, 44, 62.2, 63 y 92.4, alegando que el instituto de la caducidad no resulta aplicable al procedimiento de aprobación del Plan aquí controvertido.

Este motivo de casación no puede ser acogido.

Con carácter previo al examen del motivo, haremos una matización, siguiendo una vez más la sentencia tan citada de 8 de marzo de 2012 . A diferencia de lo que sucede en una anterior sentencia de la Sala de instancia referida al mismo Plan de Ordenación aquí controvertido - sentencia de 6 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 47/2007 )- de la que nos hemos ocupado en otra sentencia de esta Sala y Sección dictada tambièn el 8 de marzo de 2012 en el recurso de casación nº 2305/2008, la sentencia aquí recurrida no invoca el instituto de la caducidad del procedimiento para fundamentar el pronunciamiento anulatorio. De ahí que nuestros razonamientos al resolver uno y otro recurso de casación sean en parte diferentes, aunque el resultado final sea el mismo.

En efecto, como ya hemos dejado expuesto, la sentencia aquí recurrida fundamenta su pronunciamiento anulatorio en la esencialidad del plazo de un año fijado por la propia Administración; y ello debido a una supuesta -pero no acreditada- alteración de las características que inicialmente se tuvieron en cuenta, y al hecho de haber permanecido un largo tiempo sin respuesta una serie de expectativas e inquietudes y sin concretarse los efectos de la decisión de la Administración en el diseño urbanístico ni su incidencia sobre el derecho de propiedad. La Sala de instancia no aplica ningún precepto de la Ley 30/1992 de los que ahora en casación se citan como infringidos, ni analiza los efectos del incumplimiento del plazo en relación con el instituto de la caducidad, lo que conlleva la desestimación del motivo de casación pues los preceptos invocados no han sido relevantes ni determinantes del fallo.

No obstante, llegados a este punto, resulta conveniente recordar que la figura de la caducidad del procedimiento administrativo ( artículos 43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero ) viene referida a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas, no a los de aprobación de disposiciones de carácter general - pueden verse en este sentido las sentencias de esta Sala de 13 de octubre de 2011 (casación 3214/2008 ) y 17 de noviembre de 2010 (casación 1473 / 2006)-. Por esa razón, y conforme a la legislación sectorial de la ordenación territorial y urbanística, los efectos que genera la demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento de ordenación no son los de la caducidad del procedimiento sino los del silencio administrativo, positivo o negativo según los casos.

Conclusión que se refuerza si se considera la finalidad a la que responde el referido plazo de un año fijado en el Decreto de incoación del expediente, que no es otra que la de apremiar a los distintos órganos responsables de la elaboración del Plan de Ordenación del Territorio para que, con su rápida aprobación, los intereses públicos a los que da cobertura dicho Plan se vean satisfechos con prontitud. La anulación del Plan por la mera superación de ese plazo produciría precisamente el resultado contrario al que se pretendió con la fijación del plazo, generando un retraso aún mayor en la satisfacción de esos intereses públicos, lo que no dejaría de ser un absurdo ( sentencias del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 1992 (apelación 1018/1987 ), 14 de octubre de 1996 (apelación 151/1991 ) y 27 de marzo de 1998 (casación 137/1995 ).

Por otra parte, aún en la hipótesis de que no se tratase aquí de una disposición de carácter general, se alcanzaría la misma conclusión "inexistencia de caducidad del procedimiento en el que se aprobó el Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva- si se tiene en cuenta que, atendiendo a la fecha de incoación del expediente (2 de marzo de 1999), tampoco operaría el régimen de la caducidad regulado en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (en su redacción originaria, anterior a la Ley 4/1999, que sería la aplicable al caso), por cuanto dicho precepto sólo se refería a los expedientes no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos ; y en ningún caso era de aplicación a los procedimientos que -como son los relativos a la aprobación de instrumentos de ordenación del territorio-, se dirigen precisamente a producir efectos favorables para el bienestar de los ciudadanos. Pueden verse en este sentido las sentencias de esta Sala de 23 de marzo de 2011 (casación 6039/06 ) y 30 de septiembre de 2011 (casación 2377/2008 ), entre otras muchas.

En el cuarto y último motivo de casación se alega la infracción de los artículos 56, 57, 58 en relación con el artículo 67, todos ellos de la Ley 30/1992, señalando la Administración recurrente que la sentencia desconoce que el acuerdo de ampliación del plazo es un acto de trámite, no cualificado, meramente interno, dictado dentro del procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, y la prórroga del plazo va dirigida a los órganos encargados de su elaboración, por lo que no era necesaria notificación ni publicación alguna para que dicha prórroga produjese efectos.

El motivo de casación no puede ser acogido por las contradicciones que alberga.

El acuerdo de 16 de mayo de 2006, tal y como se desprende de su contenido, tenía por objeto requerir a los diferentes órganos encargados de la elaboración de los planes que en aquel se comprenden, entre los que se encuentra el Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva, para que elevasen al Consejo de Gobierno los planes señalados para su aprobación antes del 31 de diciembre de 2006.

En efecto, de los términos del Acuerdo se desprende que bien puede ser una mera comunicación interna realizada entre órganos de la Administración. Ahora bien, ante la Sala de instancia la Junta de Andalucía sostenía que se trataba de un Acuerdo de ampliación de un plazo que había sido fijado por medio de un Decreto autonómico (Decreto 52/1999) y en base a una norma legal ( artículo 13.3 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía); y, por tanto, si pretendía atribuir al Acuerdo de 16 de mayo de 2006 la virtualidad de ampliar el plazo, dicho Acuerdo debía haber sido publicado como lo había sido la disposición que pretendía modificar, para poder ser eficaz frente a terceros. Compartimos por ello la fundamentación formulada en este sentido por la Sala de instancia.

Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procedería entonces que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo

95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Sucede, sin embargo, que, dejando ahora a un lado la cuestión relativa al plazo de aprobación del Plan Territorial, la mayor parte, y la más sustancial, de las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la interpretación y aplicación de disposiciones de procedencia autonómica, como son la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental, el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental de la Comunidad Autónoma andaluza aprobado por Decreto 292/1995, de 12 de diciembre, y el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía aprobado el 28 de noviembre de 2006 (POTA). Y, siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002 ), debiéndose retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá estimar el recurso contencioso-administrativo acogiendo el argumento impugnatorio formulado en la demanda sobre el transcurso del plazo de un año inicialmente establecido para la elaboración del Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede hacer condena en las costas del mismo, a tenor de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .