STS, 2 de Julio de 2012

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 17 de octubre de 2008, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 808 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Ignacio Montes Reig en nombre y representación de Doña Delia , asistida de la Letrada Dª Carmen de Olavarrieta Jurado, contra la Resolución del Conseller de Territorio y Vivienda de fecha 1-3-2005, publicada en el DOGV de 18-4-2005, por la que se aprueba definitivamente la Modificación puntual nº 15 del PGOU de Segorbe, por el que se delimita ex novo la unidad de ejecución nº 24 y contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Segorbe de fecha 8-3-2005, por el que se aprueba definitivamente el PAI de la Unidad de Ejecución nº 24 de Segorbe y se adjudica a la mercantil Hermanos Ventura S.L. la gestión del referido programa, resoluciones que se anulan en el extremo relativo a la imputación de la cesión y urbanización del parque publico a los propietarios de la UE 24, en los términos referidos en el fundamento jurídico tercero, sin costas.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «En el caso de autos en virtud del expediente administrativo aportado y de la prueba pericial judicial practicada han resultado acreditados los siguientes hechos sustanciales para dirimir la litis: El Pleno del Ayuntamiento de Segorbe acordó exponer al publico la modificación puntual nº 15, siendo su objetivo tal como consta en su Memoria informativa y justificativa delimitar la UE nº 24 y reordenar el ámbito, así como ampliar la zona verde del Monte San Blas y facilitar la obtención de esta zona verde y el camino de la Tebaida. Después de varias rectificaciones la CTU informo favorablemente ella modificación, se emitió informe favorable del Consejo Jurídico Consultivo y por Resolución del Conseller de 1-3-2005, se aprobó definitivamente la modificación nº 15 del PGOU de Segorbe. En fecha 8-3- 2005, el Pleno municipal aprueba definitivamente la alternativa técnica y se adjudica a la mercantil Hermanos Ventura S.L. En virtud del informe jurídico del técnico de urbanismo del Ayuntamiento que consta en los folios 49 y 50 del expediente se establecen las edificaciones construidas han sido excluidas de la unidad de ejecución. Por otra parte constan en los folios 141 a 173 la alternativa técnica presentada por Hermanos Ventura S.L. y en los folios 1 a 58 la memoria justificativa de la alternativa técnica presentadas por la citada mercantil. En los folios 303 a 314, consta el informe jurídico de fecha 2-3-2005 que concluye tras un análisis de las plicas presentadas que la formulada por dicha mercantil es adecuada y en los folios 315 y 316 consta el informe de los técnicos municipales que señalan como mas ventajosa la proposición de Hermanos Ventura S.L. A partir del anterior relato fáctico hemos de señalar que constituyen asimismo antecedentes fácticos jurídicos relevantes para dirimir la presente litis los siguientes: en virtud de sentencia nº 1555/07 de 14 de Diciembre recaída en el recurso 691/06 , en el que se impugnaba directamente la modificación puntual nº 15 del PGOU de Segorbe, se desestima el recurso y dicha sentencia analiza la legalidad de la modificación puntual, en sus Fundamentos de derecho cuarto y quinto ,y reproduce lasentencia de fecha 31-10- 2006. Los razonamientos de la Sentencia nº 1555/07 se asumen asimismo en la sentencia nº 126 /2008 de fecha 11-2-2008 , dictada por esta Sala y Sección , y que en esta sede se tienen por íntegramente reproducidos. A partir de lo cual y como ya señala la Sentencia nº 126, las cuestiones planteadas en el presente procedimiento se resolverán partiendo de dicho pronunciamiento judicial al tratarse de la misma modificación puntual del Plan General de Segorbe por aplicación del principio de seguridad jurídica. Asimismo señalar que por el Juzgado de lo Contencioso administrativo de Castellón se han dictado sentencias de fechas 27-12-2007 , y de 23-1-2008 , desestimatorias de los recursos planteados y que asimismo confirman la valida configuración de la UE-24. Y por último ha sido dictada sentencia por esta Sala y Sección en los autos nº 820-05, en la que por plantearse idénticas cuestiones a las suscitadas en los presentes autos referidas a la delimitación de la UE, a la modificación puntual nº 15 del PGOU de Segorbe y cesión y urbanizaron del parque publico incluido en la UE, cuestiones que se resuelven por remisión al contenido de las citadas resoluciones.».

También se declara en el tercer párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «En cuanto a la alegación de la parte recurrente de que no procede imputar a los propietarios afectados la cesión y urbanización del parque publico incluido en la UE nº 24, por cuanto la misma constituye una dotación de la red primaria estructural y así se establece en el PGOU y su posterior ordenación modificativa. Cuestión planteadas en idénticos términos en los autos nº 661-05, y resuelta en el fundamento jurídico sexto de la sentencia nº 126-08 y en idénticos términos en la dictada en los autos 820-05. En la citada resolución se establece que en virtud de la certificación del Secretario de la Corporación Local de fecha 5-6-2006, se concluye que el referido parque urbano o zona verde es una dotación que presta servicio a toda la población, por lo que los propietarios incluidos en la UE , no deben soportar con carácter exclusivo los costes de la urbanización de dicho parque publico, y por lo que se refiere a la obtención de terrenos para esta dotación la administración deberá acudir al instituto de la expropiación. Por lo que por razones de seguridad jurídica, sin perjuicio de la impugnación de dicha sentencia en vía de recurso de casación, debe sin embargo aplicarse en el caso de autos idéntico criterio, lo que determinará en consecuencia la parcial estimación del recurso respecto a dicho extremo.».

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana y del Ayuntamiento de Segorbe presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 2 de diciembre de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrentes, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad, y el Ayuntamiento de Segorbe, representado por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto, si bien la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal dictó, con fecha 9 de julio de 2009, auto, declarando admisible el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana e inadmisible el interpuesto por el representante procesal del Ayuntamiento de Segorbe, con remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las normas de reparto de asuntos.

El recurso de casación interpuesto por la Abogada de la Generalidad, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, se basa en cuatro motivos, el primero y cuarto al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , el segundo al del apartado d) del mismo precepto y el tercero al del apartado a) de idéntico precepto; el primero porque la sentencia recurrida ha infringido las normas reguladoras de las sentencias, concretamente lo establecido en los artículos 120.3 de la Constitución , 208 , 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , con indefensión para la Administración autonómica recurrente, y vulneración, por tanto, de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución , al no citar precepto alguno que justifique su decisión de declarar nula la cesión de suelo para parque urbano o zona verde por entender que dicho suelo debe ser adquirido por expropiación y no a costa de los propietarios de suelo de la unidad de actuación, conforme a la doctrina jurisprudencial y constitucional, que cita y transcribe, que proscribe la indefensión que se causa con una resolución insuficiente, como sucede en este caso, en el que la sentencia omite cualquier referencia a los preceptos legales que justifiquen su decisión; el segundo por haber infringido el Tribunal a quo lo establecido en el artículo 14.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , ya que, en contra de lo declarado por dicha Sala de instancia, los propietarios de suelo urbano carente de urbanización consolidada deben ceder, conforme al citado precepto, obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión, de modo que el ordenamiento jurídico vigente, en el momento en que se aprobaron los acuerdos impugnados, si bien distinguía entre sistemas generales y dotaciones de carácter local, imponía la obligación de ceder el suelo tanto para unos como para otras, y así lo establece la vigente Ley del Suelo, según lo ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo en las sentencias que se citan y transcriben; el tercero, para el caso de desestimar el segundo, por abuso o exceso en el ejercicio jurisdiccional, al haber declarado el Tribunal a quo el modo en que debe redactarse la modificación del planeamiento impugnada a fin de obtener los terreros para la dotación del parque público mediante expropiación; y el cuarto por haber vulnerado la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 33.1 y 71.2 de la Ley Jurisdiccional por incurrir en incongruencia extra petita , fijando el contenido discrecional de la determinación anulada en lugar de limitarse a declarar la nulidad pedida de las determinaciones del planeamiento impugnadas, terminando con la súplica de que se tenga por interpuesto recurso de casación contra la sentencia pronunciada por la Sala de instancia con fecha 8 de octubre de 2008 bajo el número 975 de 2008.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 19 de junio de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de ls reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se alegan por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente dos motivos de casación al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , el primero por defecto de motivación de la sentencia recurrida, con infracción de lo establecido en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución , 208 , 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , y el cuarto por haber incurrido la referida sentencia en incongruencia extra petita , con vulneración de lo dispuesto en los artículos 33.1 y 71.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Uno y otro motivo de casación deben ser desestimados.

El primero porque, aun cuando la Sala sentenciadora no cita en su sentencia el precepto legal concreto en virtud del cual declara nulo el deber de los propietarios de suelo en la Unidad de Ejecución nº 24 de ceder el suelo y costear los gastos de urbanización del parque público, expresa y declara la razón de tal decisión, cual es que, al ser dicho parque urbano o zona verde una dotación que presta servicio a toda la población, los propietarios incluidos en esa Unidad de Ejecución no tienen el deber de costear la urbanización de dicho parque público ni de ceder suelo para el mismo, de modo que el perfecto conocimiento de la razón de la decisión ha permitido a la Administración recurrente combatirla en casación a través del segundo de los motivos que esgrime.

Tampoco incurre la sentencia recurrida en incongruencia extra petita partium , al expresar que, en su caso, la Administración para obtener el suelo con destino a parque urbano al servicio de toda la población habrá de acudir al sistema de expropiación.

Aunque en el pleito no se haya discutido acerca del sistema de actuación a seguir para ejecutar el referido parque urbano, sino que su objeto se ha ceñido a la conformidad o no a derecho de la cesión de suelo y de los costes de urbanización impuestos a los propietarios de la referida Unidad de Ejecución, no constituye incongruencia el que la Sala indique, por las razones señaladas, que el suelo con destino a un parque para servicio de toda la población no debe ser cedido por los propietarios de la Unidad de Ejecución, sino que para obtenerlo habrá de acudirse a la expropiación, lo que no implica imponer a la Administración urbanística el deber de expropiarlo sino una justificación añadida o a mayor abundamiento de la única razón de decidir asentada, en defintiva, sobre el principio de justa distribución de beneficios y cargas.

Por la misma causa debemos desestimar el tercer motivo de casación, en el que se reprocha a la Sala de instancia haber incurrido en exceso o abuso en el ejercicio de la jurisdicción por imponer a la Administración urbanística el modo de obtención de los terrenos con destino a parque público, incumpliendo, por tanto, lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional .

El Tribunal a quo se ha limitado a declarar nulas las determinaciones del planeamiento urbanístico impugnado, que imponen a los propietarios el deber de ceder y urbanizar el parque público en cuestión, sin imponer a la Administración el sistema a través del que haya de ejecutar dicho parque, pues, repetimos, la alusión que hace a la expropiación no tiene otra finalidad que apuntar o señalar que el principio de equidistribución impide obtener a expensas de unos concretos y singulares propietarios una dotación que presta servicio a toda la población, con lo que no se ha excedido en el ejercicio de su jurisdicción, sin perjuicio de que su decisión haya o no sido acertada jurídicamente, que es lo que seguidamente vamos a examinar al hilo del segundo de los motivos de casación invocados.

En el segundo motivo de casación se asegura que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en el artículo 14.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , al haber anulado en la sentencia recurrida el deber, para los propietarios de la Unidad de Ejecución 24, de ceder suelo y urbanizar un parque público, como se declara categóricamente en el fundamento jurídico quinto de dicha sentencia, con vulneración también de la jurisprudencia recogida en las sentencias que se citan de esta Sala del Tribunal Supremo acerca de los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado por la urbanización, conforme a lo dispuesto en el citado precepto, que, según la Disposición final única de la propia Ley 6/1998, de 13 de abril, tiene el carácter de legislación básica, y, en su caso, de condiciones básicas en el ejercicio de los derechos, a tenor de lo establecido en el artículo 149.1.1 ª, 13 ª, y 18 ª y 23ª de la Constitución .

Este motivo de casación debe prosperar en cuanto la sentencia recurrida anula el deber impuesto a los propietarios de la Unidad de Ejecución 24 de ceder suelo para parque público, pero no en cuanto ha anulado también el deber, impuesto a los propietarios de la referida Unidad de Ejecución, de costear su urbanización.

El mencionado artículo 14.2 b) de la Ley 6/1998, de 13 de abril , establece que los propietarios de terrenos de suelo urbano, que carezcan de urbanización, deberán asumir el deber de ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, haya incluído en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.

Este deber de cesión de suelo para los denominados sistemas generales, adscritos a la Unidad de Ejecución, pesa igualmente sobre los propietarios de suelo urbanizable, conforme a lo dispuesto en el artículo 18.2 de la misma Ley .

Esta Sala y Sección, a partir de su Sentencia de fecha 5 de marzo de 2007 (recurso de casación 5813 de 2004 ), ha considerado que dicho deber de cesión, obligatoria y gratuita, de suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales, que el planeamiento general incluye o adscribe al ámbito correspondiente, no comporta el deber de costear su urbanización, interpretación que, a partir de la literalidad de lo establecido para el suelo urbanizable en el apartado 6 del artículo 18 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , debe extenderse, lógicamente, a los propietarios del suelo urbano no consolidado por la urbanización, aun cuando el apartado e) del artículo 14.2, a diferencia del referido apartado 6 del indicado artículo 18 de la misma Ley , no aluda expresamente a la urbanización del sector o ámbito correspondiente sino sólo al deber de costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.

Así lo ha mantenido la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo en las Sentencias de fechas 22 de noviembre de 2007 (recurso de casación 10196/2003 ) y 18 de septiembre de 2009 (recurso de casación 3024/2005 ), que recogen la doctrina declarada en aquélla primera de 5 de marzo de 2007 , interpretación que debe ser mantenida para las actuaciones llevadas a cabo durante la vigencia de dicha Ley 6/1998, aun cuando la vigente Ley de Suelo 8/2007, de 28 de mayo, y su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, hayan establecido en sus respectivos artículos 16.1 a ) y c ), que las actuaciones de transformación urbanística comportan, según su naturaleza y alcance, el deber legal de entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones publicadas incluídas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención , así como el deber de costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización .

La estimación, por tanto, de este segundo motivo de casación conlleva la anulación de la sentencia recurrida en cuanto anuló el deber de los propietarios de la Unidad de Ejecución 24 de ceder suelo para el parque público, lo que implica que tengamos nosotros que resolver tal cuestión en los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2 d) de la Ley Jurisdiccional ).

La demandante en la instancia sostuvo que la cesión del suelo para el parque público, impuesta por la modificación impugnada del Plan General de Ordenación Urbana, no se rige por lo establecido en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sino por la legislación urbanística valenciana, concretamente la Ley Reguladora a la Actividad Urbanística 6/1994, de 15 de noviembre, según la cual para que tal deber de cesión de suelo para el sistema general de parque público pudiera legítimamente imponerse en el Plan General del Ordenación del Municipio deberían haberse delimitado áreas de reparto en suelo urbano y haberse fijado el aprovechamiento tipo, a través del cual se concretarían las cesiones dotacionales imputables a los propietarios de suelo incluídos en dichas áreas de reparto.

Estos argumentos o razones de oposición al deber de cesión de suelo para la ejecución de un parque público que, en cuanto sistema general, ha sido adscrito a la Unidad de Ejecución 24 no son atendibles porque los deberes de cesión de suelo, impuestos por el artículo 14.2 b) de la Ley 6/1998 de 13 de abril , se encuentran entre las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y constituyen las bases de la planificación general de la actividad económica ( artículo 149.1.1 ª y 13ª de la Constitución ).

Cuestión distinta es el modo y la forma de hacerse efectivo tal deber de cesión de suelo necesario para la ejecución de ese sistema general adscrito a la Unidad de Ejecución en cuestión, en este caso la número 24 del Plan General de Ordenación Urbana, por entender que tal sistema general no debió adscribirse a ese ámbito a efectos de su gestión, sobre lo que no se ha practicado prueba alguna en la instancia, que ha versado primordialmente acerca de la condición del suelo urbano a efectos de su categorización como consolidado o no consolidado por la urbanización, de la que se deduce, como hemos indicado en nuestra sentencia de esta misma fecha, recaída en el recurso de casación 457 de 2009 , que el mismo carece de urbanización consolidada, razón por la que sus propietarios deben soportar el deber, conforme a lo establecido en el citado artículo 14.2 b) de la Ley 6/1998, de 13 de abril , de ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución del parque público adscrito a la mentada Unidad de Ejecución 24, pero no así, en contra de lo establecido en el planeamiento general impugnado, de costear o ejecutar su urbanización.

Las razones por las que consideramos que se trata de suelo urbano no consolidado por la urbanización son idénticas a las que el Tribunal de instancia recogió en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia que, con fecha 8 de octubre de 2008, pronunció en el recurso contencioso-administrativo número 820 de 2005 , en el que se practicaron las mismas pruebas que en el presente proceso a fin de acreditar la condición del suelo de la Unidad de Ejecución 24.

A la vista de las indicadas pruebas, la Sala de instancia en la mencionada sentencia declaró lo siguiente: « En el caso de autos consta aportada Acta Notarial de Presencia de fecha 15-1-2004, en la que constan diversas fotografías que acreditan el grado de urbanización de la Calle Altura, por otra parte el informe pericial judicial practicado en los autos 660-2005, cuya extensión de efectos fue acordada, determina los servicios urbanísticos con los que cuentan las parcelas de la Calle Altura, y al respecto tal como se resuelve en los citados y en lo seguidos con el nº 661-2005, hay que afirmar tal como asimismo consta en dichas resolución que aun cuando en virtud de los citados informes cabe afirmar que la parcela cuenta con los servicios que refiere, no se sabe si dichas infraestructuras serían suficientes para suministrar agua luz y evacuación a las eventuales parcelas en las que se divididera dicha superficie, lo que nos conduce a la conclusión de que no esta acreditado que el terreno del recurrente tenga la condición de solar, ni tampoco la de suelo consolidado por la urbanización. Y en particular consta el certificado de fecha 16-1- 2008, del Secretario del Ayuntamiento que señala que no existe servicio de telefonía enterrada en las condiciones que exige a compañía suministradora, no existen líneas eléctricas de baja tensión enterradas, y se precisan nuevos centros de transformación, no existe red de alcantarillado conexionado a la red de depuración del EDAR de Segorbe, los servicios son precarios y poco homogéneos con conductos por fachadas o postes de distinto material, y que existe un asfaltado precario que se debe destruir, lo cual no es contradictorio con las afirmaciones de la prueba pericial que se refiere a la existencia de dichos servicios como tales pero no a sus adecuadas condiciones en los términos descritos. »

Tal apreciación de la prueba, reiterada en la sentencia ahora recurrida por remisión a la previa sentencia de fecha 8 de octubre de 2008 -recurso contencioso-administrativo número 820 de 2005 -, no ha sido cuestionda por la demandante en la instancia, que se ha aquietado con esta sentencia dictada en las presentes actuaciones por la propia Sala.

Al comprobar esta Sala la situación procesal de los pleitos a los que se remite la Sala de instancia en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia recurrida, hemos observado que la cuestión relativa a la cesión de suelo con destino a parque público y el deber de costear su urbanización, impuestos a los propietarios de la Unidad de Ejecución número 24, fue resuelta también en el proceso sustanciado ante la propia Sala de instancia con el número 661 de 2005 mediante sentencia de 11 de febrero de 2008 a instancia del demandante Don Emiliano .

En aquella sentencia de fecha 11 de febrero de 2008 , la Sala de instancia, estimando parcialmente el recurso contencioso- administrativo sostenido por el referido demandante Don Emiliano , anuló el acuerdo en cuanto imputaba la cesión y urbanización del parque público a los propietarios de la Unidad de Ejecución 24, sentencia que devino firme, según consta en diligencia extendida con fecha 2 de marzo de 2009 .

Es evidente que tal decisión firme no puede resultar anulada por esta nuestra sentencia, pero lo decidido en la referida sentencia pronunciada por el Tribunal a quo con fecha 11 de febrero de 2008 en el recurso contencioso-administrativo número 661 de 2005 sólo afecta al demandante en aquel pleito, si bien el suelo, que dicho demandante Don Emiliano no debe ceder como consecuencia de la mencionada sentencia firme, no acrecerá la cesión de suelo que para parque público han de hacer el resto de los propietarios de la Unidad de Ejecución número 24 del Plan General de Ordenación Urbana de Segorbe.

La estimación del segundo motivo alegado comporta que debamos declarar que ha lugar al recurso de casación interpuesto, por lo que no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, en aplicación concordada de lo establecido en los artículos 93 y 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .