STS, 27 de Junio de 2012
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2012:4584 |
| Número de Recurso | 414/2010 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 27 de Junio de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Junio de dos mil doce.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 414/2010 interpuesto por "CASTING ROS, S.A.", representada por el Procurador D. Emilio Martínez Benítez, contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 17 de diciembre de 2009 sobre incumplimiento de condiciones de disfrute de incentivos regionales; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
"Casting Ros, S.A." interpuso ante esta Sala, con fecha 24 de septiembre de 2010, el recurso contencioso- administrativo número 414/2010 contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 17 de diciembre de 2009 que en el expediente TE/265/E50 acordó: "Declarar el incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales a las empresas relacionadas en el anexo de este Acuerdo. En consecuencia, se modifica el importe de las subvenciones concedidas en proporción al alcance del incumplimiento según se detalla en el anexo". Los relativos a "Casting Ros, S.A." se refieren a la resolución individual de 12 de diciembre de 2003, que ascendían a 369.203,28 euros.
Segundo.- Por escrito de 11 de enero de 2011 solicitó la ampliación del recurso a la resolución de fecha 28 de octubre de 2010 que confirmó aquélla en reposición .
Tercero.- En su escrito de demanda, de 17 de marzo de 2011, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "en la que estimando la misma:
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Declare transcurrido el plazo de caducidad de la administración para resolver el expediente de incumplimiento desde su iniciación, siendo los efectos de dicha caducidad la extinción del expediente de incumplimiento, retrotrayendo el expediente al estado en que se encontrase antes de dictar resolución declarando incumplidas las condiciones particulares.
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Para el que no estima la anterior solicitud y sobre el fondo del asunto, declare
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El cumplimiento del expediente TE/265/E50 por parte de Casting Ros, S.A., en la forma, grado y proporción siguientes:
(i) Cumplimiento parcial de la inversión material a realizar por la Empresa, la cual ascendía a un total de 6.153.386,00 euros, y de la que se han acreditado 5.945.816.- euros, es decir que la inversión realizada ha sido un 3,37 % inferior a la incentivada, siendo éste el porcentaje máximo en el que se deberá reducir la subvención, es decir, 12.442,15.- euros, debiendo considerarse procedente una subvención de 356.761,14.- euros.
(ii) El cumplimiento total por parte de Casting Ros sobre la condición particular de creación y mantenimiento de empleo, en el marco de una interpretación global y unitaria de las cuatro fases del proyecto en esta materia.
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Subsidiariamente, y para el eventual supuesto de que no se reconozca el cumplimiento total solicitado, se acuerde la concesión de una prórroga extraordinaria de la condición particular 2.3 de la Resolución individual de 12 de diciembre de 2003.
Todo ello con expresa imposición de costas a la demandada".
Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.
Cuarto.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 11 de mayo de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que desestime el recurso e imponga las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad".
Quinto.- Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 24 de mayo de 2011 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 9 de abril de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 19 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
La sociedad recurrente, que se dedica a la fabricación de piezas para la industria del automóvil, fue beneficiaria de una ayuda pública en el marco de la política de incentivos regionales, reconocida en virtud de la resolución de 12 de diciembre del año 2003 (expediente TE/265/E50). Su otorgamiento se insertó en el marco del programa previsto por el Real Decreto 491/1998, de 6 de mayo, de creación y delimitación de la zona promocionable de Aragón.
La entrega de fondos públicos quedó condicionada al cumplimiento, por parte de la sociedad beneficiaria, de determinadas condiciones de inversión y creación y mantenimiento del empleo, a las que acto seguido nos referiremos. Y se produjo tras haber recibido aquélla otras subvenciones similares por resoluciones aprobadas en los años 1990, 1995 y 1998. Los términos exactos de las condiciones fueron los que siguen:
"
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Realizar inversiones por importe de 6.153.388,00 .
-
Compromiso de empleo:
Crear y mantener 24 puestos de trabajo.
Mantener en el centro 421 puestos de trabajo, de los cuales 337 puestos de trabajo son con los tipos de contrato admitidos para la creación de empleo.
La empresa, después del plazo de vigencia, deberá mantener como mínimo dos años los puestos de trabajo exigidos en la concesión.
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Disponer de un nivel de autofinanciación de 31.947.481,00 , concretado en los fondos propios, de los que se deducirá el saldo de las cuentas de activo de acciones no desenvolsadas.
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Cumplimiento formal de sus obligaciones fiscales y frente a la Seguridad Social y de cualesquiera otras que le sean exigibles conforme a la legislación vigente".
Mediante el acto ahora impugnado la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos resolvió el 17 de diciembre de 2009 que la sociedad no había cumplido sus compromisos y no procedía la entrega de los fondos públicos. Recurrido en reposición, fue confirmado por resolución de 28 de octubre de 2010.
Segundo.- El primer argumento de la demanda es de carácter formal y se refiere al procedimiento administrativo seguido para la declaración de incumplimiento, procedimiento que la recurrente considera caducado pues entre su fecha inicial (6 de abril de 2009) y la final (17 de diciembre del mismo año, día en que se le notificó la declaración) habrían mediado más de los seis meses que prescribe el artículo 35.8 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de Incentivos Regionales.
La alegación no puede prosperar. Dada la fecha en que se incoó (2009), eran aplicables las reglas de procedimiento (incluidas las relativas a su duración) que contiene el nuevo Reglamento aprobado por el Real Decreto 899/2007, de 6 de julio, que sustituyó al precedente Real Decreto 1535/1987. A tenor del artículo 45 del Real Decreto 899/2007 son doce meses, y no seis, los establecidos como máximo para la resolución de este género de procedimientos ("el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de incumplimiento será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación").
No existe, en contra de lo que afirma la recurrente, retroactividad prohibida por la circunstancia de que un reglamento aprobado en el año 2007 se aplique a procedimientos incoados en el año 2009. El hecho de que la subvención fuese otorgada en el año 2003 no implica que los trámites ulteriores para comprobar el cumplimiento, de naturaleza adjetiva y no sustantiva, deban ser precisamente los aplicables en el año 2003.
El reconocimiento en la resolución administrativa de que el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987 era aplicable al caso de autos resulta coherente con la naturaleza de su contenido, en la medida en que aquél se refiere a las causas de reintegro y la graduación de las consecuencias del incumplimiento. Quien recibió la ayuda pública con unas condiciones materiales a las que era aplicable un determinado régimen normativo de fondo puede razonablemente esperar que aquéllas no sea alteradas ex post . Pero tal garantía no afecta a las meras reglas de procedimiento, incluidas las relativas a su duración máxima, que rigen desde su aprobación los trámites correspondientes. Como bien afirma el Abogado del Estado, la norma procesal aplicable es la que está en vigor cuando el procedimiento se incoa.
Y fue precisamente el plazo máximo de doce meses el que se hizo saber expresamente a la sociedad recurrente que regiría para su sustanciación, cuando se le notificó la incoación del procedimiento de incumplimiento (folio 563 del expediente, que refleja el acuerdo inicial de 3 de abril del año 2009).
Tercero.- En cuanto al fondo del debate, la recurrente admite haber realizado inversiones por importe de 5.945.816 euros en vez de los 6.159.388 comprometidos, por lo que acepta la reducción proporcional que en su caso correspondiera. No es éste, sin embargo, el factor clave para la subsistencia de la subvención. En la resolución desestimatoria del recurso de reposición ya se le dijo que "[...] si el incumplimiento sólo hubiera sido de inversión, la reducción de la subvención hubiera sido del 3,37%".
El núcleo del litigio es si hubo o no "incumplimiento total" en relación con los compromisos relativos a la creación y mantenimiento del empleo. A ello se refiere el fundamento jurídico V de la demanda (páginas 20 a 22), bajo la rúbrica "sobre el cumplimiento total por parte de Casting S.A. de la condición particular de creación y mantenimiento de empleo". En él se remite a un informe de la administración autonómica para, acto seguido, afirmar en cuanto a la "oscilación a la baja de la creación y mantenimiento de empleo" que el número de trabajadores se mantuvo en los años 2007 y 2008. Añade que "las circunstancias por las que se produjo un descenso del número de contratos de trabajo son realmente excepcionales y susceptibles de una valoración equivalente a la fuerza mayor".
Como es bien sabido y se deriva de la regulación aplicable a los incentivos regionales (tanto en el año 2003 como en el año 2009) si se ha impuesto a la beneficiaria -y ésta lo ha aceptado- el mantenimiento de los puestos de trabajo existentes en el momento en que solicita los incentivos, más la creación de otros nuevos, la subsiguiente destrucción de empleo implicará el incumplimiento "total" de las condiciones.
La resolución mediante la que se concedían los fondos públicos, aceptada por la beneficiaria sin reservas, impuso precisamente como condición a "Casting Ros, S.A.", tal como ya hemos consignado, que debería crear y mantener 24 puestos de trabajo además de mantener en el centro hasta el final del plazo de vigencia otros 421, de los cuales como mínimo 337 estarían cubiertos con algunos de los tipos de contratos admitidos. No se discute que aquel plazo corría desde el día 13 de diciembre de 2004 hasta el 12 de diciembre de 2006.
Pues bien, según las cifras oficialmente admitidas por la Administración del Estado, que ésta obtiene a su vez de "los propios datos aportados por la empresa", desde el mes de enero del año 2005 hasta diciembre del año 2006 la sociedad "no dispone en ningún momento de los 361 puestos de trabajo computables que debía mantener (337+24); es más, la empresa ha destruido el empleo computable existente, ya que a partir de julio/2005 hasta diciembre/2006 es inferior a los 337 puestos de trabajo computables, lo que supone un incumplimiento del 100%".
Estos datos, en cuanto tales, no han sido desvirtuados a lo largo del presente recurso, en el que ni siquiera se ha solicitado el recibimiento del pleito a prueba. Lo que se hace en la demanda constituye, más bien, un intento de explicación o justificación de lo que la recurrente denomina "oscilación a la baja" del nivel de empleo. Las razones que aduce, no son, sin embargo, bastantes para el éxito de su pretensión.
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El informe de la Dirección General de Política Económica del Gobierno de Aragón, al que tan reiteradamente se refiere la recurrente, alude más bien a la "plantilla media", a la "media de mantenimiento" o al nivel de empleo en años posteriores al término del plazo de vigencia. Pero no desmiente en realidad que durante un prolongado espacio de aquel período de tiempo la empresa destruyera empleo computable, por más que ulteriormente lo recuperara.
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En cuanto a la "no imputabilidad" a la empresa de las circunstancias económicas y laborales que determinaron las bajas laborales (caídas cíclicas del mercado, desaceleración del consumo de automóviles, bajas voluntarias, dificultad de contratación de personal especializado, acogimiento de los trabajadores al régimen especial de jubilación de la minería y otras análogas), aquéllas no pueden conceptuarse como sucesos de fuerza mayor ajenos al ámbito de la actividad empresarial y de todo punto imprevisibles o inevitables, tanto menos cuanto que nada habría impedido el reemplazo de los trabajadores.
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Tampoco es de recibo el intento de "contextualizar" la concesión de los incentivos regionales otorgados en el año 2003 con los ya recibidos en años anteriores (1990, 1995 y 1998) para concluir que la empresa ha contribuido a la reactivación económica de la zona mediante su inversión y la generación de empleo directo o inducido.
Sin perjuicio de que esto último sea así, lo cierto es que la empresa asumió unas condiciones que debe cumplir rigurosamente, como contrapartida a la entrega de los fondos públicos que se le dispensan. Frente a la "interpretación global y unitaria de las cuatro fases" que propugna la demanda, es claro que cada una de las resoluciones singulares de concesión de las ayudas tiene sus propias determinaciones y a ellas debe estarse. No es válido, pues, el intento de sumar cifras de empleo referidas al conjunto de las "cuatro fases" desde el año 1990.
Cuarto.- En el último epígrafe de la demanda "Casting Ros, S.A." afirma que en su recurso de reposición "argumentó sobre la procedencia de la concesión de una prórroga extraordinaria de la condición particular 2.3 de la resolución individual" (la relativa al empleo) y que, de haberse concedido aquélla, hubiera cumplido las condiciones pues "en 2007 y 2008 se superaron el número de puestos de trabajo válidos según criterios de la resolución individual". Afirma asimismo que "en contra del derecho a la tutela judicial efectiva (sic) esta cuestión no ha sido resuelta por la CDGAE".
Con independencia de que poco tiene que ver con la tutela judicial efectiva el hecho de que la Administración responda o deje de responder a una de las alegaciones que se vierten en un recurso de reposición, al margen de ello, decimos, la eventual prórroga no alteraría la conclusión ya alcanzada, esto es, que la empresa dejó de cumplir, durante un período prolongado de tiempo, sus compromisos de empleo para los años 2005 y 2006. Dado que, como reiteradamente hemos afirmado, el mantenimiento del empleo debe ser permanente durante el plazo de vigencia del incentivo, resultaría irrelevante que dicho plazo se ampliara en dos años más pues subsistiría en todo caso el incumplimiento sustancial ya consumado.
Quinto.- Procede, por todo lo expuesto, desestimar el recurso, sin que haya lugar a la imposición de costas al no concurrir temeridad o mala fe en la actuación procesal de las partes.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
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No ha lugar a estimar las pretensiones deducidas en la demanda del recurso contencioso-administrativo número 414/2010 interpuesto por "Casting Ros, S.A." contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 17 de diciembre de 2009 (confirmada posteriormente en reposición el 28 de octubre de 2010), que en el expediente TE/265/E50 declaró el incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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