STS, 28 de Mayo de 2012

En el recurso nº 302/2008, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el 18 de enero de 2010 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"Ante lo expuesto la Sala

FALLA

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por la Procuradora DOÑA SILVIA PALACIO OREJAS, (en representación de) DOÑA Zaida , DOÑA Celia , DON Artemio , DOÑA Lina , DON Epifanio , DOÑA Tomasa , DON Joaquín , DOÑA Carlota , DOÑA Josefa , DOÑA Salome , DOÑA Aurelia , DOÑA Florinda , DON Jose Luis , DOÑA Salvadora , DOÑA Bárbara , DOÑA Gema Y DON Anibal en representación (sic) contra Se impugna (sic) la Resolución de 29 de noviembre de 2007 por (la) que la Universidad del País Vasco modifica la Relación de Puestos de Trabajo del Personal de Administración y Servicios (BOPV nº 248 de 27 de diciembre de 2007) y, en consecuencia, anulamos el acto impugnado en cuanto no valora el puesto ni asigna el nivel correspondiente como se ha descrito en el fundamento de derecho 4º de esta Sentencia.

Cada parte abonará las costas procesales originadas a su instancia".

Contra dicha sentencia anunció recurso de casación la Universidad del País Vasco, que la Sala de Bilbao tuvo por preparado por providencia de 12 de febrero de 2010, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 5 de abril de 2010, la procuradora doña Lydia Leiva Cavero, en representación de la Universidad recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) en su día, previos los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que, tras declarar ajustada a Derecho la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Personal de Administración y Servicios de esta Universidad en lo que (se) refiere el Nivel de Complemento de Destino del puesto de "Responsable de Biblioteca de Centro", estime el presente recurso de casación y declare haber lugar a casar y anular la Sentencia recurrida, con lo demás que proceda (...)".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 4 de junio de 2010, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Sara Gutiérrez Lorenzo, en representación de doña Zaida y otros, se opuso al recurso por escrito registrado el 21 de julio de 2010 en el que pidió la desestimación del recurso, con imposición de las costas, dijo, a la parte recurrente.

Mediante providencia de 13 de marzo de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 23 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

Los recurrentes en la instancia, funcionarios de la Universidad del País Vasco (UPV), titulares de puestos de trabajo de "responsable de biblioteca de centro", impugnaron la resolución de la UPV de 29 de noviembre de 2007 por la que se dispuso la publicación de las modificaciones de las Relaciones de Puestos de Trabajo de su personal de Administración y Servicios. En particular, sostenían que el puesto que desempeñaban, cuyo nivel de complemento de destino había sino modificado aumentando solamente un nivel, de manera que quedaba en el 22, había sido objeto de un tratamiento incorrecto a la luz del manual de valoración de los puestos de trabajo y de la monografía del mismo. Para la demanda, dichos manual y monografía constituían elementos reglados a los que la UPV debía ajustarse en la ordenación de su personal mediante el instrumento de la Relación de Puestos de Trabajo.

La sentencia ahora cuestionada estimó su recurso contencioso-administrativo y anuló la resolución impugnada "en cuanto no valora el puesto ni asigna el nivel correspondiente" tal como la Sala de Bilbao entendió que debía hacerlo. Antes de explicar su decisión al respecto, descarta las causas de inadmisibilidad opuestas por la UPV: ser el recurrido un acto consentido y firme y mediar desviación procesal porque no cabe plantear pretensiones individualizadas en la impugnación de una disposición general. Después, se refiere a la potestad de autoorganización de la Administración, a la discrecionalidad técnica que le asiste, a la motivación que requiere y al principio de proporcionalidad. También menciona su sumisión al principio de legalidad y a los fines que justifican esa potestad para acabar recapitulando sobre las técnicas de control judicial de esa actuación discrecional.

Tras esa exposición, se ocupa de la controversia suscitada por la demanda. En particular, se fija, desde los presupuestos que ofrecen los indicados manual y monografía, en los tres extremos sobre los que se detienen los recurrentes para afirmar la ilegalidad del proceder de la UPV: la aplicación de los factores nº 3 Autonomía/Iniciativa , nº 7 Responsabilidad por el trabajo de otros , y nº 10 Condiciones de Trabajo .

Respecto del primero, Autonomía/Iniciativa , al puesto de los recurrentes se le asigna el grado 5 y, en su opinión, contraviene la monografía, en particular su apartado 3, a propósito de la toma de decisiones. La demanda señalaba que ese mismo grado era el que se asignó a los ayudantes de biblioteca y, sin embargo, el margen de decisión y de iniciativa de los responsables de biblioteca de centro es superior pues reciben instrucciones generales y toman decisiones para alcanzar los resultados fijados que pueden ser reconsideradas por su superior inmediato, mientras que los ayudantes, reciben instrucciones cuando el trabajo se realiza por primera vez, resuelven anomalías cuando hay precedentes y trabajan habitualmente sin la presencia del jefe, que puede decidir sobre esos aspectos en los que no hay precedentes. Su labor es objeto de control al finalizar o pasado algún tiempo. Sin pretender compararse con los ayudantes, decían los recurrentes que el contraste con ellos ponía de manifiesto el error en la valoración de este factor, pues les corresponde el grado 6 y no el 5.

En cuanto a la Responsabilidad por el trabajo de otros (factor nº 7), señalan que fueron valorados en el grado 1 (responsabilidad por el propio trabajo), el que se atribuye con carácter general a todos los puestos de trabajo, pero consideran, a partir de las premisas antes indicadas, que les corresponde el grado 2: el de quien, sin mando jerárquico, asigna con frecuencia trabajos a otros puestos y ejerce sobre ellos supervisión.

Por lo que se refiere a las Condiciones de trabajo (factor nº 10), la demanda, frente a la atribución al puesto de responsable de biblioteca de centro del grado 2, defiende que le corresponde el grado 4. El primero es el propio de los puestos cuyo desempeño genera cierta incomodidad y el segundo está previsto para los que exigen desplazamientos constantes, inspección, riesgo de accidentes, posturas incómodas durante gran parte de la jornada y una permanencia significativa en trabajos de pantalla.

La sentencia rechaza las alegaciones y pretensiones de los recurrentes sobre este último aspecto porque la demanda se limita a exponer como único fundamento que trabajan frente a la pantalla del ordenador sin referirse a los demás aspectos contemplados por ese grado 4. En cambio, acoge las relacionadas con los otros dos factores. Las del nº 3 porque

"a la vista de Monografía aportada por la demandada (folio nº 140), en concreto los apartados relativos a Autonomía e Iniciativa, constatamos que es el Grado nº 6 el que mejor acomodo presta en el caso ya que se gestiona el servicio mediante únicamente directrices generales y el control del Superior es global".

Y respecto del factor nº 7 dice:

"En el caso, el folio nº 141 muestra que, en efecto, se dan los requisitos para obtener el grado pretendido ya que no se responde únicamente por el propio trabajo sino, además, por los Ayudantes de Biblioteca, Técnicos Auxiliares, Auxiliares y Subalternos, todos ellos, también, de Biblioteca".

Las consecuencias de esos pronunciamientos las explica así la sentencia:

"Por lo tanto, a salvo de este último elemento [el factor nº 10], es acertado el criterio de la actora y a la vista de la Tabla de Equivalencias (folio nº 638) le corresponde el nivel 23 reclamado pues la valoración reconocida por la demandada ha de incrementarse en los puntos correspondientes a los factores erróneamente evaluados, esto es, según la Tabla de Puntuación (folio nº 637), 26, 9 y 15 puntos más por los aludidos factores siguiendo el orden por el que los hemos examinado".

Por último, explica que no procede el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas porque los recurrentes no han ejercitado previamente, ni sometido a la Administración pretensión individual en orden a recibir atrasos o diferencias retributivas, lo cual afirma "sin perjuicio del régimen de efectos retroactivos que con carácter general se haya establecido en el propio procedimiento de valoración cuya aplicación devendrá una consecuencia inherente al cumplimiento de esta sentencia".

El escrito de interposición del recurso de casación de la UPV, tras advertir que no mantiene el de exceso de jurisdicción que anunció en el escrito de preparación, dirige dos motivos contra esta sentencia.

El primero, que se acoge al apartado d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora, lo divide en dos. Uno sostiene que infringe los artículos 24.1 , 27.10 y 106.1 de la Constitución , 5.1 y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 1 y 71.2 último inciso de la Ley 29/1998 y 2.2 e) e i) de la Ley Orgánica de Universidades, así como la jurisprudencia expresada en las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que cita. Explica la UPV que el proceso de valoración de los puestos de trabajo que condujo a la discutida por los actores parte, ciertamente, del Manual de Valoración y de la monografía pero el Comité bipartito UPV/sindicatos que lo llevó a cabo tenía que considerar, además, los elementos prefijados de la normativa sobre el empleo público y otros periféricos, aquellos que se encuentran en los aledaños de la decisión discrecional que, en último extremo, comporta esa valoración.

A partir de aquí dice, a propósito del factor Autonomía/Iniciativa, que la sentencia no explica por qué se infringió la legalidad o incurrió en error al asignar al puesto de los recurrentes el grado nº 5 y no el nº 6. En realidad, apunta el motivo, la Sala de Bilbao se equivoca porque, en contra de lo que dice, los ayudantes de biblioteca no tienen mayor responsabilidad, además cuando considera los elementos que cuentan para atribuir el grado nº 5 o el nº 6 no tiene presentes a todos, sino solamente a una parte de ellos. De ahí que su conclusión no pueda ser acertada. Si, además, se considera la posición del puesto "responsable de biblioteca de centro" (grupo B) en el seno del organigrama de la UPV y, en particular, en la Biblioteca Universitaria, estructura compleja y altamente jerarquizada --depende del "director adjunto de biblioteca de campus" (grupo A, nivel 24)-- se comprueba que carece de responsabilidad y de capacidad para tomar decisiones sobre cómo realizar las actividades para alcanzar los resultados fijados al puesto y/o a su unidad". Y se comprobará, igualmente, sigue diciendo el motivo que quien tiene iniciativa para resolver todas las anomalías es el "director adjunto de biblioteca de campus" y no el "responsable de biblioteca de centro".

En cuanto al factor Responsabilidad por el trabajo de otros , el motivo también atribuye errores a la sentencia. Sobre todo el de confundir dos clases de responsabilidad: la jerárquica y la funcional. Dice la UPV que la práctica totalidad del personal de Administración y Servicios tiene asignado el grado nº 1 y que para que un puesto reciba uno superior debe prescindirse de si jerárquicamente dependen otros de él y atender a si incide o condiciona la tarea de otros. En el factor 6, Responsabilidad por la función , aclara, la valoración del puesto de los recurrentes fue muy alta: se le asignó el grado 6 sobre 7, porque, aun siendo el de "responsable de biblioteca de centro" un puesto del grupo B, dependen de él otros puestos. Aquí es, pues, insiste la UPV, donde se ha de valorar la responsabilidad, y se ha valorado debidamente. Sin embargo, continua, la sentencia no lo ha tenido en cuenta ni tampoco hace reproches de ilegalidad a la Relación de Puestos de Trabajo en este punto. Simplemente, añade el motivo, sustituye a la Administración en el ejercicio de una competencia de la que carece la Sala de Bilbao. De ahí que infrinja el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción y la autonomía universitaria en la medida en que, por su naturaleza normativa, la facultad de emanar dicha Relación se integra en ella.

La segunda parte de este primer motivo reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 56 y 60 de la Ley de la Jurisdicción , y 281 , 317 y 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil así como de la jurisprudencia que invoca porque ha desconocido el valor probatorio de los documentos públicos que obran en el expediente y que fueron aportados con la demanda: el organigrama, el Manual de Valoración, la Tabla de Conversión de Factores y Grados y la Tabla de Equivalencias, así como las monografías de los puestos de "director adjunto de biblioteca de campus", y "responsable de biblioteca de centro". En particular, destaca que de la literalidad del Manual no resulta cuanto argumenta la Sala de Bilbao y sí lo que mantiene la UPV.

El segundo motivo de casación, interpuesto conforme al apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , afirma que la sentencia infringe los artículos 24.1 , 106.1 y 120.1 de la Constitución , 5.1 y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 1 y 71.2 último inciso de la Ley reguladora y la jurisprudencia que invoca. Previamente, indica que, si entendiéramos que la infracción de las normas sobre el valor probatorio de los documentos públicos se debe hacer valer a través de este apartado c) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional , así lo tengamos por efectuado. A continuación, afirma que la sentencia carece de la debida motivación y de coherencia interna.

La tiene por inmotivada porque no indica donde está el error o la arbitrariedad o la conculcación de los elementos reglados que conduce a la estimación del recurso contencioso-administrativo. Y la incoherencia la aprecia porque el fundamento cuarto, el que se dedica al examen de los factores y a la asignación de grados, lo encuentra la UPV incongruente con los anteriores que destacan la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de su potestad de autoorganización. Además, observa, se ha apartado del criterio seguido por las sentencias de la propia Sala de Bilbao que cita la ahora recurrida.

En su escrito de oposición, los actores en la instancia, nos piden que inadmitamos el primer motivo de casación porque, en su primera parte, no existe en todo su desarrollo ninguna referencia a los preceptos que se dicen infringidos. Ven en ello una suerte de fraude procesal: citan unos artículos como si se hubieran vulnerado para luego desarrollar unos largos razonamientos que no tienen nada que ver con la afirmación inicial. En realidad, subrayan, ninguno de los preceptos que dice la UPV que se han infringido fue objeto de debate en la instancia. Y sobre la alegada infracción de la jurisprudencia dice que también ha de ser rechazada porque no justifica la recurrente en casación que haya identidad entre los supuestos contemplados por las sentencias invocadas y el que se ha dado aquí. Por lo demás, rechaza la crítica que hace al fundamento cuarto de la sentencia y sostiene que ésta identifica claramente las razones por las que debe estimar el recurso contencioso-administrativo.

De la segunda parte del primer motivo dice el escrito de oposición que está mal interpuesto, ya que debió invocarse el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción . En todo caso, observa, lo único que pone de manifiesto es el desacuerdo de la UPV con la valoración de la sentencia sin explicar en qué punto ha desconocido cuanto resulta de los documentos públicos que menciona.

El segundo motivo merece el rechazo de los recurridos. En cuanto reformula subsidiariamente la última parte del anterior, porque no procede, afirman, que los mismos preceptos se utilicen para fundamentar motivos diferentes. En cuanto a los reproches de falta de motivación y de congruencia, opone que la sentencia está suficientemente motivada y responde a lo planteado por las partes, sin apartarse de criterios previos que debiera haber observado sobre los que nada precisa la UPV.

Comenzaremos nuestro examen por el segundo motivo. De su pretensión subsidiaria hablaremos después. Ahora nos limitaremos a descartar que falte motivación a la sentencia o sea incongruente.

En contra de lo que mantiene la UPV, identifica los elementos en los que basa su decisión y, luego, explica por qué, a partir de ellos, llega al fallo estimatorio. Así, nos dice que el Manual de Valoración y la monografía del puesto de trabajo son elementos reglados que habían de presidir la decisión final sobre el puesto de "responsable de biblioteca de centro". Y, después, analiza los factores nº 3 y nº 7 y explica por qué considera que en los mismos se deben asignar a ese puesto los grados 6 y 2, respectivamente. Asimismo, explica por qué no acoge las pretensiones de los actores en la instancia sobre el factor nº 10. Se podrá estar de acuerdo o no con los razonamientos de la sentencia pero no cabe decir que no está motivada.

Tampoco es incongruente pues no sólo falla dentro del límite que suponen las pretensiones de las partes, sino que es perfectamente coherente en sí misma. La exposición del alcance de la potestad de autoorganización de la UPV y de los términos en que puede ser objeto de control judicial su ejercicio no se contradice con el que luego lleva a cabo ya que la discrecionalidad que aquella comporta debe observar los elementos reglados. Precisamente, por no haberlos respetado, la sentencia estima el recurso. En fin, no habiendo ofrecido la UPV una explicación mínima de por qué o en qué se ha separado la sentencia de los criterios sentados por otras previas, no es preciso que hagamos más consideraciones para desestimarlo también en ese punto.

No consideramos inadmisible el primer motivo pues contiene una crítica a la sentencia y sí dice por qué, al parecer de la UPV, ha infringido los preceptos invocados. No obstante, ha de ser desestimado.

Así, su primera parte no puede prosperar pues, de un lado, trae a colación cuestiones que no fueron objeto de debate en la instancia. En efecto, nada dijo la contestación a la demanda de cuanto ahora, ya en casación, expone respecto del Factor nº 6, Responsabilidad funcional . Es una cuestión nueva, por tanto, sobre la que no procede fundamentar la casación. De otro lado, no advertimos la relevancia que puedan haber tenido en la valoración del puesto, ni mucho menos en qué medida afectan al razonamiento de la sentencia esos elementos periféricos a los que se refiere la UPV, dado que los deja en la indeterminación. En fin, el juicio de la sentencia sobre la procedencia de atribuir al puesto controvertido el grado 6 dentro del factor nº 3, Autonomía/Iniciativa , no puede considerarse desvirtuado por cuanto afirma el motivo: de lo que ahora expone la UPV no se desprenden razones para considerar que el responsable de la biblioteca no recibe instrucciones generales ni que el control al que está sometido no sea global. En cuanto al error de la sentencia sobre la responsabilidad de los ayudantes de biblioteca, hemos de decir que no afecta al razonamiento que conduce a la estimación.

Sí podría incidir en él la circunstancia de que la sentencia suma los puntos adicionales que corresponderían al puesto de los recurrentes no sólo por los factores nº 3 y nº 7, sino también por el factor nº 10 a pesar de que no acoge sus pretensiones respecto de este último. Además, añade por él 15 puntos en lugar de los 12 reclamados por la demanda. Nada dice de ello, sin embargo, el escrito de interposición, seguramente porque carece de consecuencias prácticas: el puesto de "responsable de biblioteca de centro" fue valorado con 380 puntos, lo que le deparó el nivel 22. Sumándole los 26 puntos y 9 puntos adicionales por los factores 3º y 7º le corresponden 415 y le sitúan, aun sin sumar los 15 que le concede indebidamente la sentencia por el factor nº 10, dentro del intervalo (403-436) que, según la tabla de equivalencias (folio 638), es propio del nivel 23.

El segundo motivo de casación también ha de ser desestimado porque lo que la UPV presenta como hechos acreditados por los documentos públicos a los que se refiere, más que hechos son interpretaciones que hace la recurrente a partir del manual, de la monografía y de la posición del puesto de trabajo controvertido. Por último, entendemos que en estas condiciones ninguna relevancia tiene la inadmisibilidad que predica el escrito de oposición de la formulación subsidiaria efectuada por la recurrente de esta cuestión.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,