STS, 16 de Mayo de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Mayo 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Mayo de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 5446/09 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por EL LETRADO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA contra Auto de fecha 13 de marzo de 2009, dictado en el recurso 795/2007 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , que fue confirmado en súplica en fecha 16 de julio de 2009 por Auto de la misma Sala y Sección. Siendo parte recurrida EL ABOGADO DEL ESTADO en la representación que ostenta
El Auto de fecha 13 de marzo de 2009 contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "LA SALA ACUERDA.- Declarar su incompetencia para el conocimiento del presente recurso por ser materia de competencia de la Jurisdicción Civil, a la que puede acudir la parte si a su derecho conviniere".
Contra dicho Auto presentó recurso de súplica el Letrado de la Junta de Andalucía, dictando la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, para su resolución, Auto de fecha 16 de julio de 2009 en el que acuerda: "Desestimar el recurso de súplica contra el auto impugnado, que se confirma en su integridad".
Notificado el anterior Auto, el Letrado de la Junta de Andalucía, presentó escrito ante dicha Sala y Sección preparando el recurso de casación contra el mismo. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... estime dicho recurso, casando el mencionado auto y acordando la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y la retroacción de las actuaciones al momento procesal en que fueron interrumpidas".
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "...dicte resolución desestimándolo, por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada".
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 8 de mayo de 2012, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.
El presente recurso de casación es interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 6ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 13 de marzo de 2009 , confirmado en súplica por auto de 16 de julio de 2009 .
Los antecedentes del asunto son como sigue. Por resolución de la Viceconsejera de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 29 de julio de 2003 se acordó la adquisición una finca situada en el Parque Natural del Cabo de Gata, mediante ejercicio del derecho de retracto previsto en el art. 10.3 de la Ley 4/1989, de Conservación de Espacios Naturales . Más tarde, en cumplimiento de lo dispuesto en la citada resolución, se presentaron las correspondientes actas de ocupación y pago ante el Registro de la Propiedad de Almería nº 4, cuyo encargado denegó la inscripción, por dos razones: primera, que el derecho de retracto, ejercido el 29 de julio de 2003, fue extemporáneo por haber transcurrido más de un año desde el 10 de junio de 2002, fecha en que había tenido lugar la transmisión de la finca; y segunda, que no había consentimiento del titular registral de la finca ni, en su defecto, resolución judicial, por lo que el principio de tracto sucesivo impedía la inscripción. A este último respecto, la Junta de Andalucía sostenía que el derecho de retracto que el art. 10.3 de la Ley 4/1989 reconoce a la Administración Pública puede ser ejercido mediante acto administrativo y que, dada la falta de desarrollo reglamentario del citado precepto legal, ha de entenderse aplicable supletoriamente la legislación de expropiación forzosa. El Registrador de la Propiedad de Almería nº 4, en cambio, consideró que ninguna norma prevé el ejercicio del derecho de retracto por vía administrativa, de manera que, a falta de consentimiento del titular registral, debe acudirse a la vía jurisdiccional contemplada en el art. 249.7 LEC .
La Junta de Andalucía interpuso recurso gubernativo contra la referida calificación negativa, que fue desestimado por la Dirección General de los Registros y el Notariado (en adelante, DGRN) mediante resolución de 16 de mayo de 2007. En sustancia, ésta reitera su doctrina tradicional en la materia, según la cual cuando la Administración Pública ejerce un derecho de retracto no actúa con imperium , por lo que no puede utilizar la vía administrativa; es decir, está desprovista del privilegio de la ejecutoriedad, debiendo acudir, como cualquier otra persona, al juez civil. La resolución considera que esta sola razón es suficiente para confirmar la corrección de la calificación negativa recurrida y, por ello reputa innecesario examinar si el derecho de retracto fue ejercido dentro del plazo legalmente establecido. En fin, la resolución de 16 de mayo de 2007 concluye recordando que contra lo así resuelto cabe formular recurso ante la jurisdicción civil.
La Junta de Andalucía, sin embargo, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la citada resolución. Con apoyo en el art. 51.1.a) LJCA , los autos ahora impugnados lo declaran inadmisible, por entender que la cuestión planteada no corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sino al civil; y ello porque, a tenor del art. 328 LH , "las calificaciones negativas del registrador y, en su caso, las resoluciones expresas y presuntas de la Dirección General de los Registros y del Notariado en materia del recurso contra la calificación de los registradores serán recurribles ante los órganos del orden jurisdiccional civil, siendo de aplicación las normas del juicio verbal".
Se basa este recurso de casación en cuatro motivos, de los que el primero se formula al amparo de la letra a) del art. 88.1 LJCA , y los restantes al amparo de la letra d) del mismo precepto legal.
En el motivo primero, se alega infracción de los arts. 1.1 y 3.a) LJCA . Sostiene el recurrente que la Sala de instancia yerra al considerar que la cuestión planteada corresponde al orden jurisdiccional civil, ya que el recurso contencioso-administrativo va dirigido contra el desbordamiento de la función calificadora en que habrían incurrido el Registrador de la Propiedad y la DGRN. El argumento fundamental del recurrente es que excede de la función calificadora decidir si la Administración Pública puede o no puede utilizar la vía administrativa para ejercer un derecho de retracto que le confiere la ley.
En el motivo segundo, se alega infracción del art. 24 CE . Afirma el recurrente que la falta de acceso al orden jurisdiccional contencioso-administrativo le priva de la posibilidad de defender adecuadamente su derecho, especialmente habida cuenta que la jurisprudencia de la Sala 1ª del Tribunal Supremo suele excluir del recurso de casación las cuestiones relativas a calificaciones negativas del Registrador de la Propiedad.
En el motivo tercero, se alega infracción del art. 45 CE en relación con el art. 10.3 de la Ley 4/1989 . Entiende el recurrente que esta norma legal debería ser interpretada del modo más acorde con el principio rector de la política social y económica consagrado en la norma constitucional que se cita como infringida. Recuerda que el art. 53.3 CE dispone que los principios rectores de la política social y económica informarán la práctica judicial.
En el motivo cuarto, en fin, se alega infracción de los arts. 81 , 117 y 122 CE . Dice el recurrente que la distribución de materias entre los diferentes órdenes jurisdiccionales está constitucionalmente reservada a la ley orgánica. De aquí infiere que el art. 328 LH no puede ser aplicado, tal como se ha hecho en el presente caso, con prioridad sobre el art. 9.4 LOPJ , que atribuye al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento "de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al derecho administrativo".
Abordando ya el motivo primero, el punto de partida no puede ser sino el art. 328 LH , cuyo tenor literal es claro e inequívoco: el conocimiento del recurso contra la calificación negativa del Registrador de la Propiedad y, en su caso, contra la resolución del ulterior recurso gubernativo está encomendado a "los órganos del orden jurisdiccional civil, siendo de aplicación las normas del juicio verbal". Esta sola consideración bastaría para comprobar que los autos impugnados en el presente recurso de casación son perfectamente ajustados a derecho, pues el objeto del litigio es precisamente una calificación negativa del Registrador de la Propiedad de Almería nº 4, luego confirmada por la DGRN. El único modo de eludir esta conclusión sería sostener que el citado art. 328 LH es inconstitucional, planteando la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad; algo que el recurrente ni siquiera sugiere. En la medida en que el art. 328 LH es una norma legal vigente y aplicable al caso, a ella hay que estar.
Dicho esto, no es ocioso hacer dos consideraciones adicionales. Por un lado, ninguna duda cabe que la actividad relacionada con la calificación de los títulos presentados para su inscripción registral -incluida la resolución del recurso gubernativo por la DGRN, que es un órgano de la Administración del Estado- puede, en principio, ser subsumida dentro de la idea de "actuación de las Administraciones Públicas" en el sentido del art. 1.1 LJCA . Sin embargo, para que el conocimiento de una pretensión corresponda al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, no basta que verse sobre alguna actuación de las Administraciones Públicas, sino que es preciso además que dicha actuación esté "sujeta al Derecho Administrativo". Así lo exigen expresamente el citado art. 1.1 LJCA , que el recurrente invoca como infringido, y el art. 9.3 LOPJ . El problema a dilucidar, por consiguiente, es si la resolución de la DGRN que resuelve el recurso gubernativo es una actuación sujeta al Derecho Administrativo. Pues bien, la respuesta ha de ser negativa, ya que los requisitos que debe satisfacer un título para ser inscribible están regulados en la legislación civil y, más específicamente en la Ley Hipotecaria. Determinar si el Registrador de la Propiedad ha incurrido -por defecto o por exceso- en algún error en la calificación será, así, algo que habrá de examinarse a la luz del Derecho Civil, no del Derecho Administrativo. Esto es precisamente lo que sucede en el presente caso, donde se discute si la Administración Pública puede ejercer un derecho de retracto legal por vía administrativa y, por tanto, si título inscribible puede ser un acto administrativo. Y ésta es una cuestión de Derecho Civil, porque lo debatido no es la validez del acto administrativo, sino si éste puede surtir determinado efecto civil.
Por otro lado, la tesis de la aplicabilidad supletoria de la legislación de expropiación forzosa, tendente a justificar la pretensión de ejercicio del derecho de retracto legal por vía administrativa, es insostenible y, sobre todo, internamente contradictoria. La expropiación forzosa es un modo de adquirir la propiedad peculiar de la Administración Pública, cuya justificación se halla en la utilidad pública o el interés social. Pero la expropiación forzosa debe llevarse a cabo por el procedimiento correspondiente, que implica, entre otras cosas, la fijación y el pago del justiprecio. El derecho de retracto legal también permite adquirir la propiedad, pero sus requisitos y modo de ejercicio son distintos. Si la Junta de Andalucía creía que concurrían las condiciones para expropiar la finca aquí considerada, habría debido iniciar el correspondiente procedimiento expropiatorio; algo que no hizo. Lo que no tiene sentido es pretender aplicar, sin apoyo en norma jurídica alguna, los privilegios de la Administración Pública en materia de expropiación forzosa al ejercicio de un derecho de retracto legal.
Por todo lo expuesto, el motivo primero de este recurso de casación ha de ser desestimado.
Una vez sentado lo anterior, es claro que los restantes motivos están condenados al fracaso. En efecto, que la Sala de instancia declarase su falta de jurisdicción no ocasiona indefensión alguna al recurrente, pues éste puede acudir al juez civil, quien examinará si el título presentado reúne los requisitos legalmente exigidos para ser inscribible. Hay así un órgano judicial que, con plenas garantías, puede conocer del litigio. Y la referencia que el recurrente hace a la jurisprudencia de la Sala 1ª del Tribunal Supremo sobre el alcance del recurso de casación en lo relativo a calificación registral es irrelevante, pues la delimitación entre órdenes jurisdiccionales no puede depender de la mayor o menor accesibilidad al recurso de casación dentro de cada uno de ellos. Como atinadamente recuerda el Abogado del Estado en su escrito de oposición, salvo en materia penal, el art. 24 CE no otorga un derecho fundamental a un determinado sistema de recursos: éstos son de configuración legal y, por tanto, no cabe hablar de indefensión por la sola circunstancia de que no quepa recurso de casación para cierta clase de supuestos.
En cuanto a la invocación del art. 45 CE , es básicamente retórica. Ciertamente los principios rectores de la política social y económica -como es el relativo a la protección del medio ambiente, allí proclamado- deben informar "la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos" según dispone el art. 53.3 CE ; pero no cabe olvidar que este mismo precepto constitucional establece que "sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen". Y ninguna ley permite que el derecho de retracto legal previsto en el art. 10.3 de la Ley de Conservación de Espacios Naturales sea ejercido por vía administrativa.
El art. 328 LH , en fin, no vulnera ninguna reserva de ley orgánica. Es verdad que la delimitación entre órdenes jurisdiccionales está sometida a la reserva de ley orgánica del art. 122 CE . Pero, como se vio más arriba, el art. 9.3 LOPJ , que enumera las materias correspondientes al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, habla de la "actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo" y la actividad cuya impugnación el art. 328 LH encomienda al juez civil no está sujeta, por las razones ya expuestas, al Derecho Administrativo.
De aquí que los motivos segundo, tercero y cuarto de este recurso de casación deban ser desestimados.
Con arreglo al art. 139 LJCA , la desestimación del recurso lleva aparejada la imposición de las costas a la recurrente, que, teniendo en cuenta las características del presente asunto, quedan fijadas en un máximo de tres mil euros en cuanto a los honorarios de abogado la parte recurrida.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra los autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 6ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 13 de marzo y 16 de julio de 2009 , con imposición de las costas a la parte recurrente en un máximo de tres mil euros en cuanto a los honorarios de abogado de la parte recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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