STS, 13 de Marzo de 2012

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 12 de diciembre de 2008, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1040 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el presente recurso, anulando las resoluciones a que hicimos referencia en el primero de los Fundamentos por no ser ajustadas al ordenamiento jurídico. No se aprecian motivos para la imposición de las costas.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Como las partes conocen perfectamente, esta Sala ya se ha pronunciado sobre el Plan discutido en la sentencia de 26 de Febrero del presente año, autos 766/05, a la que se alude en los escritos de las partes obrantes en los últimos folios del presente procedimiento. Sentencia que estimó el recurso que habla deducido contra el Plan la entidad Dehesa del Norte, considerándolo carente de justificación y, en consecuencia, anulándolo. Transcribimos a continuación lo que decíamos en la referida sentencia: "Varios son los reproches que la demanda opone al instrumento que combate. Tiene éste su justificación en el art. 73 de la Ley 1/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , que se transcribe en su integridad: 1. El Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional y el Plan General de Ordenación Urbanística podrán establecer en cualquier clase de suelo reservas de terrenos de posible adquisición para la constitución o ampliación de los patrimonios públicos de suelo. En ausencia de los Planes a que se refiere el párrafo anterior o de previsión en los mismos de las reservas de terrenos para los patrimonios públicos de suelo, podrán proceder a su delimitación: a) Los municipios, en cualquier clase de suelo y por el procedimiento previsto para la delimitación de las unidades de ejecución. b) La Consejería competente en materia de urbanismo, en suelo urbanizable por el procedimiento previsto para la delimitación de las unidades de ejecución y en suelo no urbanizable mediante la aprobación al efecto de un Plan Especial. 2. El establecimiento o la delimitación de las reservas de terrenos con la finalidad expresada en los apartados anteriores comporta: a) La declaración de la utilidad pública y la necesidad de la ocupación a efectos de expropiación forzosa por un tiempo máximo de cinco años, prorrogable una sola vez por otros dos. La prórroga deberá fundarse en causa justificada y acordarse por la Administración competente previa información pública y audiencia a los propietarios afectados por plazo común de veinte días, procediéndose a su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia. b) La sujeción de todas las transmisiones que se efectúen en las reservas a los derechos de tanteo y retracto previstos en esta Ley en favor de la Administración que proceda. 3. Mediante convenio de colaboración, los municipios y la Administración de la Junta de Andalucía podrán acordar la gestión concertada de las reservas de suelo, pudiendo adquirirse bienes en reservas delimitadas por cualquiera de estas Administraciones. Resalta el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía cómo en 10.12.2004 se dicta Orden de Formulación del Plan Especial para la delimitación del área de reserva de terrenos en la zona de Las Aletas en Puerto Real para su incorporación al Patrimonio Autonómico del Suelo. Y como bien dice, se trata de un Plan Especial de delimitación, al que se refiere el indicado precepto y es consecuente al Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz, aprobado en 27.7.2004 y que así lo preveía. Insiste en que el instrumento viene a delimitar que no a clasificar suelos. Siendo ello así, no puede estimarse la pretensión actora en el sentido de que incide sobre el derecho de propiedad de la recurrente, dimanante de una anterior transmisión, cuyas vicisitudes se han dirimido en procesos de otros órdenes. Toda esta cuestiones se subsumen en la verdadera afirmación de la naturaleza no urbanística del Plan, llamado a delimitar una zona que abarca tanto terrenos de titularidad privada como elementos del dominio público, en su mayor parte integrante de la zona afectada. Por otra parte, los términos del precepto antes transcrito no dejan dudas acerca de la competencia de la Junta de Andalucía para actuar sobre la zona, máxime cuando la actuación puede afectar a varios municipios, pese a concretarse en uno solo. TERCERO.- El mecanismo intervencionista que el precepto establece presenta un riguroso sistema que afecta sumamente al derecho de propiedad, cuyo sentido social hace declinar el derecho de los particulares aunque no en términos absolutos ni injustificados. Es por ello que ante estos instrumentos habilitantes de reserva de terrenos debe procederse con indudable cautela. Y ello porque las consecuencias de su aprobación van mucho más allá de la simple delimitación y prueba de ello es la habilitación que contienen, conforme al propio precepto que hemos resaltado, que en su apartado 2 dice que el establecimiento o la delimitación de las reservas de terrenos con la finalidad expresada en los apartados anteriores comporta, de una parte, la declaración de la utilidad pública y la necesidad de la ocupación a efectos de expropiación forzosa y de otra la sujeción de todas las transmisiones que se efectúen en las reservas a los derechos de tanteo y retracto previstos en esta Ley en favor de la Administración que proceda. Ello requiere que la justificación de la decisión administrativa requiera de una sólida fundamentación que acredite inequívocamente que es el bien común el que justifica la actuación. La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto de no pocas sentencias, entre otras, en la que la propia demanda transcribe. Y es que la excepción a la exigencia del art. 9 de la L.E.F . requiere que el fin y destino de una expropiación a la que se le distingue en detrimento de los derechos del expropiado, se dote de una justificación rigurosa que avale esa excepcionalidad, lo que abunda en la necesidad de que el Plan contenga una descripción detallada, concreta, individualizada de los aspectos relevantes, jurídicos y materiales, de los bienes y derechos cuya expropiación sea imprescindible y asimismo una pormenorizada exposición de los fines, a fin de desvanecer cualquier sospecha de un uso indebido o posible especulación a través de la reserva y mediante la potestad administrativa, que en modo alguno puede desviarse de una finalidad garantizada plenamente de favorecer exclusivamente los intereses públicos. En la sentencia de 7.11.2003, dictada en el recurso 673 de 2002 se decía: Importa de manera capital la cuestión de la suficiencia o no de la justificación de la decisión administrativa, al punto que la Administración ofrece en sus conclusiones una argumentación que excede incluso de las que se pueden observar en la Memoria o justificación del acuerdo, que es ciertamente incompleta, sobre todo en cuanto a la diferencia de trato entre unas y otras parcelas o construcciones que, en algún caso, reconociendo la similitud de usos, basa en la distinta superficie construida como capital motivación. La cuestión que se suscita no es nueva y la Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre asuntos similares, como asimismo, consecuentemente, el Tribunal Supremo. Sin perjuicio de otras consideraciones que alega el actor, tanto en la demanda como al formular sus conclusiones, es de considerar la sentencia cuya fotocopia aporta, dictada por el Alto Tribunal el pasado 21 de mayo , en que da un giro de suma entidad al tratamiento de la cuestión. La sentencia advierte que en anterior pronunciamiento mantuvo que lo que tiene que expresar el acto es la finalidad inmediata (a saber, incorporación de los terrenos reservados al Patrimonio Municipal del Suelo, PMS) y no la mediata (futuro destino da viviendas de protección u otros usos sociales), porque esta última finalidad ya está dispuesta en la Ley, y no depende de la voluntad del Ayuntamiento .. y sólo habría lugar a anularlo cuando específica y confesadamente se exprese en el acto que la finalidad mediata perseguida no se corresponde con la requerida por la Ley, o es incompatible con ella. Cuando en la sentencia últimamente citada el Tribunal analiza la motivación, observa que no hay en la misma ninguna expresión a los fines últimos que persigue el PSM, sino sólo una referencia a problemas urbanísticos generales que pueden ser resueltos al margen de la figura del Patrimonio Municipal del Suelo, añadiendo que .. los concretos y específicos usos que se tienen previstos para ellos no es algo inocuo, en atención a esa declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación que implica. Insiste la sentencia en la necesidad de que la reserva se sostenga en una referencia seria y razonable sobre el destino hipotético concreto de los bienes, pues de otra forma podría desnaturalizarse, como decimos, la propia figura del PMS. Teniendo en cuenta esta doctrina, basta leer la actitud argumental de la Administración, para entenderla desautorizada. Se habla en su fundamentacíón de la menor extensión de la finca del actor en relación con otras cercanas como único criterio de su inclusión en la reserva, se proclama la innecesariedad de clarificar el destino urbanístico con la justificación de que no nos hallamos en el ámbito del planeamiento y se postula que la razón esencial consiste en dotar al Ayuntamiento de un PMS suficiente y diversificado. La mayor exigencia justificativa adoptada por el TS obliga a una actitud más respetuosa con la necesidad de justificación suficiente, para evitar que pueda desnaturalizarse -como afirma la sentencia en cuestión- la propia figura del PMS. CUARTO.- En consecuencia, lo anterior obliga a acudir a la Memoria a fin de analizar sí la actuación combatida encuentra una fundamentación adecuada que despeje cualquier duda de que el Plan va decididamente encaminado a servir al interés público sin resquicio alguno para cualquier tipo de especulación pública o privada, que ensombrecería esa supuesta bondad que le hace dotarse de las prerrogativas a que nos hemos referido. En los folios 466 y siguientes del expediente hallamos el texto de la Memoria del Plan de Delimitación. En ella, tras hablar de la justificación competencial de la Consejería demandada y ponderar la idoneidad del ámbito elegido con criterios discutibles como las conexiones portuarias, ferroviarias y con la red de carreteras, así como oferta de transporte que supone y la titularidad pública de la mayoría de la superficie, pasa justificar la delimitación. Esta justificación no puede aceptarse que se asiente en esa mayor parte de la titularidad pública predominante pues un solo metro de titularidad privada afectada justifica la necesidad de motivación suficiente. Para llenar esta justificación se remite al P.O.T. de la Bahía de Cádiz, lo que no puede aceptarse porque lo que hace este instrumento es posibilitar el Plan de Delimitación pero no fundamentarlo. En el P.O.T. se declaran los usos de interés público a que deben destinarse las reservas (un uso acorde con las necesidades globales de la Bahía actuaciones que apoyen el desarrollo de la actividad económica impulsar la localización de equipamientos dotacionales y servicios a la población). Aún aceptando esta genérica formulación, el Plan va más allá de sus previsiones, posibilitando la actuación en favor de intereses particulares, pues aunque la Memoria no lo dice, como pone de manifiesto el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía en su contestación a la demanda, en los folios 466 y 467, que recogen los fines de interés públicos que justifican la actuación, puede leerse: por considerar una zona de excepcional interés público, con las finalidades que figuran en la ficha ZERPLA 3 del P.O.T. de la Bahía de Cádiz: Centro de Transportes de Mercancías que aproveche las infraestructuras viarias, ferroviarias y portuarias: un parque empresarial que combine la promoción de suelo con destino productivo con el apoyo a la formación de nuevas empresas y actividades y finalmente un Parque Comercial recreativo. Esta permisibilidad sin concreción de cuáles sean el carácter de esas nuevas empresas y actividades y cuál el contenido del parque recreativo, afecta sumamente a la motivación, imprescindible en esta cuestión. Es incuestionable que no puede a esos fines dotarse a la administración de las prerrogativas que el art. 76 de la L.O.U .A . le otorga, con la abierta posibilidad de incidir sobre las propiedades privadas a través de instrumentos tan rigurosos cono una privilegiada y excepcional forma de expropiación de forma inapelable. Por ello, la Sala entiende injustificado el Plan, que debe merecer su anulación". Poco podemos añadir a lo ya expresado por la Sala en la sentencia transcrita. Tan sólo reiterar que la STS de 21 de Mayo de 2003 impone a los efectos de las reservas de terrenos para su incorporación a los Patrimonios Municipales o Autonómicos de Suelo la expresión seria y razonable de los fines a que se van a destinar, o, lo que es lo mismo, de los concretos y específicos usos que se tienen previstos, de la concreta finalidad protegida por la Ley. Y ello en el bien entendido de que el interés que ha de guiar las reservas de terrenos es el interés social, que, como dice la STS de 31 de Octubre de 2001 , "...no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1.1 de la Constitución Española , que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9.2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social". Parece pretender la Consejería demandada que las actuaciones que con posterioridad se han llevado a cabo y que cita en su escrito fechado en 4 de Junio del presente año, sirven de justificación, de motivación, al Plan combatido, pero ello resulta inaceptable, porque la Sala enjuicia el Plan abstracción hecha de cualquier otra actuación y porque, además, no se justifica tampoco en qué medida un convenio con la Administración del Estado para la constitución de un consorcio de actividades tan variadas como las logísticas, empresariales, tecnológicas, ambientales y de servicios, una declaración por Ley de un proyecto como de interés autonómico o la aprobación de un Plan Especial de interés supramunicipal, inciden en el interés social que ha de presidir actuaciones como la examinada. Procede, en consecuencia, la estimación del recurso interpuesto contra el Plan a que nos venimos refiriendo.».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía y el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, presentaron sendos escritos ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 22 de enero de 2009, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos Don Ángel Daniel , Don Bartolomé (Inmobiliaria Quirama S.L.), Don Arcadio , Doña Milagrosa , Doña María Angeles , Don Evaristo , Don Enrique , Don Balbino , Don Lucio (Gadicasa S.L.) y Doña Mónica , representados por el Procurador Don Florencio Aráez Martínez, y Doña Enriqueta , representada por el Procurador Don Antonio Palma Villalón, y, como recurrentes, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y la Letrada de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Recibidas las actuaciones de la Sala de instancia, se concedió al Abogado del Estado el plazo de treinta días para que manifestase si sostenía o no el recurso de casación preparado contra la sentencia pronunciada por la Sala de instancia y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en dicho plazo, y otro tanto se decidió respecto de la Letrada de la Junta de Andalucía.

El Abogado del Estado presentó su escrito de interposición de recurso de casación, con fecha 31 de marzo de 2009, basándose en un solo motivo, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción , por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , en relación con los artículos 24.1 de la Constitución y 47 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , debido a que la Sala sentenciadora confunde los significados de la motivación y de la justificación, ya que la primera es un requisito formal de los actos administrativos y la segunda es un requisito sustantivo o material del que depende su legalidad de fondo, y la Orden impugnada contiene la motivación de su promulgación, que excede de los requisitos exigidos por el artículo 54 de la Ley 30/1992 , y, por consiguiente, la Sala de instancia exige al Plan Especial una motivación superior a la legalmente exigible, introduciendo un factor que puede llegar a frustrar la finalidad del Plan, con lo que sobrepone un requisito procesal sobre la finalidad misma del instrumento, sin que el riesgo a que alude la Sala de instancia sea real, pues la garantía de que las reservas del suelo se destinen a actuaciones de iniciativa pública se encuentra en la propia Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía, y, en el caso de desviarse de esa finalidad para decantarse en favor del interés privado, se incurriría en desviación de poder, pero tal eventualidad nada tiene que ver con la falta de motivación del Plan, que deja bien claro el interés público al que sirve, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los acuerdos impugnados, por los que se aprueba el Plan Especial para la delimitación del Area de Reserva de los terrenos en la zona de Las Aletas, en Puerto Real.

Con fecha 28 de mayo de 2009, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el segundo al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil , por carecer la sentencia recurrida de la debida motivación, que ha producido la indefensión de la Administración recurrente, ya que la Sala de instancia ha desconocido los criterios por los que se ha aprobado el Plan Especial impugnado y por ello concluye dicha Sala que son discutibles los señalados para delimitar el Area de Reserva, y el segundo por haber vulnerado el Tribunal a quo lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , así como en los artículos 33 de la Constitución y 9 de la Ley de Expropiación Forzosa , y la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida en las sentencias que se citan y transcriben, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y dicte otra, por la que, entrando a conocer del fondo del asunto, desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo sostenido contra la Orden de 13 de octubre de 2005 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, por la que se aprueba el Plan Especial para la delimitación del área de reserva de terrenos en la zona de Las Aletas en Puerto Real (Cádiz) para su incorporación al patrimonio público del suelo, por ser ajustada a derecho.

Admitidos a trámite ambos recursos de casación interpuestos, se dió traslado por copia a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito sus respectivas oposiciones a los indicados recursos de casación, lo que efectuó la representación procesal de Don Ángel Daniel y otros con fecha 27 de octubre de 2009, y la de Doña Enriqueta con fecha 13 de noviembre de 2009, quienes adujeron lo que a su derecho convino en oposición de los recursos de casación de una y otra parte recurrente.

Formalizadas las oposiciones a ambos recursos de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 28 de febrero de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate

El objeto del presente pleito, tanto en la instancia como ahora en casación, se centra en la conformidad o no a derecho del Plan Especial para la delimitación del Area de Reserva de terrenos en la zona de Las Aletas, en Puerto Real, aprobado definitivamente por Orden, de fecha 13 de octubre de 2005, de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, cuya legalidad ya fue enjuiciada por la misma Sala de instancia, que, con fecha 26 de febrero de 2008, dictó sentencia en al recurso contencioso-administrativo número 766 de 2005 , en la que anuló la referida Orden por no ser ajustada a derecho.

Esta sentencia de la Sala de instancia, de fecha 26 de febrero de 2008 , fue impugnada en casación por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, dado que el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía fue declarado desierto, y esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha resuelto el referido recurso de casación deducido por el Abogado del Estado contra aquella sentencia por Sentencia de fecha 7 de marzo de 2012, pronunciada en el recurso de casación 1830 de 2008 , declarando no haber lugar al referido recurso de casación, de manera que la sentencia dictada por la misma Sala de instancia, con fecha 26 de febrero de 2008, en el recurso contencioso-administrativo número 766 de 2005 ha devenido firme.

Al haber quedado firme la sentencia que anula la mentada Orden, de fecha 13 de octubre de 2005, de la Consejería de Obras Públicos y Transportes, por la que se aprueba el Plan Especial para la delimitación del Area de Reserva de terrenos en la zona de Las Aletas de Puerto Real, dicha Orden ha quedado eliminada del ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma de Andalucía, razón por la que los presentes recursos de casación, en los que se impugna otra sentencia , pronunciada por la misma Sala de instancia, anulatoria de la referida Orden aprobatoria del mencionado Plan Especial, han perdido su objeto por la causa antes expresada de haber desaparecido la indicada Orden del ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, así lo debemos declarar en esta nuestra sentencia sin que, por tanto, sea necesario que analicemos los motivos de casación aducidos por el Abogado del Estado y por la Letrada de la Junta de Andalucía en sus respectivos recursos.

La declaración de pérdida de objeto de ambos recursos de casación, sin entrar a examinar los motivos invocados, es razón para que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Vistos los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .