STS, 23 de Marzo de 2012

Por el Abogado del Estado se interpuso recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, que se tramitó con el nº 333/2004 , contra el Decreto 79/2004, de fecha 17 de febrero, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía del siguiente 13 de abril, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de la Bahía de Cádiz.

La Sala de instancia dictó Sentencia, con fecha 8 de octubre de 2008 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

"FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, y en consecuencia, anular y dejar sin efecto el particular del Decreto 79/2004 de 17 de febrero que ha sido objeto de impugnación en este proceso, por cuanto es contrario a derecho. Sin pronunciamiento de condena respecto al pago de las costas devengadas en este proceso".

Este "fallo" se basa en la siguiente fundamentación jurídica:

"Objeto de este proceso es el Decreto 79/2004, de 17 de febrero, de la Consejería demandada, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía del siguiente 13 de abril. Este Decreto aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural Bahía de Cádiz.

Concretamente la Abogacía de Estado solicita que declaramos nulo el apartado 4.2.9 del Anexo II, que reza así: "

"Actividades militares.

La realización de todo tipo de maniobras de carácter militar y ejercicios de mando deberá limitarse a las zonas adscritas a la Defensa Nacional y ser comunicada previamente a la Consejería de Medio Ambiente, salvo en aquellos supuestos que contempla la Ley 4/1981, de 1 de junio , relativa a los Estados de Alarma, de Excepción y de Sitio"

A dvertimos un error lamentable: la Ley 4/1981 nada tiene que ver con los estados de alarma, excepción y sitio, sino que es la Ley "de Reclasificación del Parque Nacional de la Caldera de Taburíente (Isla de la Palma)".

El Decreto impugnado quiso referirse a la Ley Orgánica 4/1981.

[...] Esta salvedad hecha, el Tribunal comparte todas y cada una de las acertadas argumentaciones que la demanda desarrolla. Las hacemos nuestras y las damos por reproducidas.

Sin el menor género de dudas, la Junta de Andalucía se ha extralimitado en sus competencias cuando exige a la administración central comunicar a la Consejería de Medio Ambiente, con carácter previo a su realización, actividades tan especialísimas y sensibles como son las maniobras de carácter militar. Y nada menos que con carácter general, en todo tiempo y ocasión, sin distinción alguna, salvo cuando el país se encuentre en estado de excepción, alarma, y sitio.

La regla 4ª del Art. 149. 1 de la Constitución que nos rige reserva como competencia exclusiva del Estado la Defensa y las Fuerzas Armadas.

Cabe añadir que en caso de conflicto entre la Defensa Nacional y la titularidad del espacio protegido, siempre y en todo caso, aquella -la Defensa- tendría predominio absoluto, como se deduce de lo dispuesto en el Art. 30 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional , a cuyo decir, en las zonas del territorio nacional consideradas de interés para la defensa, en las que se encuentren constituidas o se constituyan zonas de seguridad de instalaciones, militares o civiles, declaradas de interés militar, así como en aquellas en que las exigencias de la defensa o el interés del Estado lo aconsejen, podrán limitarse los derechos sobre los bienes propiedad de nacionales y extranjeros situados en ellas, de acuerdo con lo que se determine por ley.

El Parque Natural contiene diversos enclaves militares: el campo de tiro del Centro de Ensayos de Torregorda y el campo de tiro de armas portátiles de Camposoto.

El destino natural de estos Campos no es otro sino el de ejercicio y práctica militar: en suma, maniobras militares.

Y no puede ponerse en tela de juicio que las maniobras militares inciden de lleno dentro del ámbito propio de la Defensa Nacional y de las Fuerzas Armadas.

Esto, por lo que se refiere a las maniobras.

[...] En lo que hace a los "ejercicios de mando" es lo cierto que no alcanzamos a entender qué significado pueda tener la expresión, y a qué se refiera.

De entre las diversas definiciones que aparecen en el diccionario de la lengua española, la más próxima a la materia que tratamos alude a ejercicio como "movimientos y evoluciones militares con que los soldados se ejercitan y adiestran".

Muy loable es la intención de la administración andaluza a la hora de dictar medidas para proteger una comarca de la belleza que adorna a la bahía de Cádiz y a su parque natural. Pero de aquí a condicionar el ejercicio de las competencias propias de la defensa nacional al previo aviso a una Consejería de esta autonomía, hay un abismo que la contestación a la demanda de ninguna forma puede cubrir.

No son precisas más consideraciones para estimar la demanda".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por el Letrado de la Junta de Andalucía se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual se tuvo por preparado por Providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de noviembre de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, Junta de Andalucía, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación en fecha 25 de febrero de 2009, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala se dicte Sentencia por la que se declare haber lugar a la casación y se case y revoque la de instancia, declarando ajustado a Derecho el precepto anulado.

Mediante Auto de la Sección primera de esta Sala de 9 de julio de 2009 se acordó inadmitir a trámite el motivo primero del recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, formulado al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , así como la admisión del recurso respecto del motivo segundo, fundado en el apartado d) de dicho precepto.

La parte recurrida formuló escrito de oposición al recurso de casación interpuesto, solicitando que se dicte Sentencia desestimando el recurso de casación por ser plenamente ajustado a Derecho la resolución jurisdiccional que se impugna.

Por Providencia de fecha 14 de marzo de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de marzo de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala

La sentencia de instancia, ahora combatida en casación, estimó íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra el Decreto autonómico andaluz 79/2004, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural Bahía de Cádiz, declarando la nulidad del apartado 4.2.9.5 del Anexo II (Plan Rector de Uso y Gestión), en el que, recordemos, se establecía lo siguiente:

"La realización de todo tipo de maniobras de carácter militar y ejercicios de mando deberá limitarse a las zonas adscritas a la Defensa Nacional y ser comunicada previamente a la Consejería de Medio Ambiente, salvo en aquellos supuestos que contempla la Ley 4/1981, de 1 de junio, relativa a los Estados de Alarma, de Excepción y de Sitio" .

Sustancia el Letrado de la Junta de Andalucía su recurso en dos motivos, el primero de ellos articulado al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de la LJCA , pero inadmitido a trámite por Auto de la Sección primera de esta Sala de 9 de julio de 2009 a que antes hemos hecho referencia. El segundo motivo, articulado a través del cauce previsto en la letra d) del mismo precepto de la Ley Jurisdiccional y único admitido a trámite en esta casación, denuncia la conculcación del artículo 149.1.4 de la Constitución española de 1978 (CE), en relación con los artículos 45 , 103 y 149.1.23 de la propia Constitución , así como la infracción de los artículos 13.7 , 12.3.5 y 15.7 del Estatuto de Autonomía para Andalucía en la redacción dada por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre , del artículo 4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y del artículo 3 del Código Civil , en relación con la Jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, entre otras, la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio .

El Letrado de la Junta de Andalucía sostiene que, en contra de lo que se afirma en la Sentencia impugnada, no hay invasión competencial, sino articulación coordinada de distintos títulos competenciales a través de un instrumento concreto: la comunicación previa, que a su juicio no es sino una forma de materializar el deber de colaboración entre Administraciones impuesto en el artículo 103 de la CE y concretado en el artículo 4 LPAC. Así, señala que es precisa la adecuada articulación de mecanismos e instrumentos de colaboración entre distintas Administraciones territoriales, en especial en aquellas materias o ámbitos físicos en los que confluyen distintos tipos de titularidad de unas y otras Administraciones. A tal fin, cita e invoca jurisprudencia del Tribunal Constitucional en donde se pone de manifiesto que la atribución de una competencia en un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese mismo espacio, en cuyo caso la articulación de competencias estatales y autonómicas pasará por una valoración ponderada de los intereses públicos en juego, y en la búsqueda de soluciones de cooperación y colaboración inherentes al carácter complejo del Estado Autonómico.

Concluye la Administración recurrente afirmando que la Administración autonómica, competente en materia medioambiental, ha venido a establecer en la Orden impugnada y anulada en este extremo un mecanismo de colaboración con la Administración competente en materia de defensa, titular de distintos enclaves militares dentro del Parque Natural: el campo de tiro del centro de ensayos de Torregorda y el campo de tiro de armas portátiles de Camposoto, sin que en la Sentencia impugnada se explique por qué la comunicación previa prevista en el artículo 4.2.9 del Decreto supone una invasión de competencias estatales. Sostiene la recurrente que, muy al contrario, el precitado mecanismo de colaboración se inspira directamente en el principio de lealtad institucional, pues se respeta por la Junta el ejercicio legítimo por parte del Estado de sus competencias, y no se condiciona en modo alguno la práctica de maniobras militares y ejercicios de mando a la previa autorización de la Consejería de Medio Ambiente, por lo que no hay atisbo alguno de menoscabo de competencia ajena, sino una medida de comunicación previa justificada y proporcionada que, llegado el caso y junto con una adecuación e interpretación conjunta del artículo 4 de la Ley 30/1992 , puede llegar a excepcionarse atendidas las circunstancias concretas que pudieran concurrir.

La existencia de enclaves militares en el interior del espacio al que se refiere el Plan de Ordenación de los recursos naturales donde se llevan a cabo prácticas de tiro y otras maniobras militares, exige, a juicio de la recurrente en casación, que la Administración competente para la gestión de dicho espacio natural conozca cuándo se van a realizar las mismas al efecto de articular las medidas preventivas o, en su caso, correctoras para la protección de la fauna y la flora que pudiera verse afectada por el desarrollo de maniobras militares y prácticas de tiro, o articular y activar planes de prevención de incendios que pudieran provocarse a consecuencia de actuaciones militares, evacuación de personas, etc.

Como quiera que la cuestión debatida en este litigio se centra en torno a la concurrencia de títulos competenciales, autonómico y estatal, sobre el territorio, hemos de comenzar nuestra respuesta recordando que como hemos señalado en sentencia de esta Sala y Sección de 22 de marzo de 2011 (RC 1845/2006 ), las competencias autonómicas y locales en materia de ordenación del territorio y medio ambiente no pueden terminar desvirtuando las competencias que la propia Constitución reserva con carácter exclusivo al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de esa competencia exclusiva por la existencia de las otras competencias, aunque sean también exclusivas, de las Comunidades autónomas y los entes locales, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución. No se puede olvidar que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva (como la aquí concernida), lo hace bajo la consideración de que la atribución competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, aunque, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.

Ciertamente, en estos casos en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, ahora bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.

Concretamente, la Defensa nacional constituye un ámbito de competencia estatal ( art 149.1.4 CE ) que bien puede calificarse de rigurosamente exclusiva, en el sentido de que las Comunidades Autónomas no ostentan competencias de ninguna clase sobre él. Por lo demás, se trata de un sector de la actividad estatal cuya relevancia ha sido resaltada por el Tribunal Constitucional, que se ha referido en numerosas resoluciones a " los altos fines que el art. 8.1 CE asigna a las Fuerzas Armadas, esto es, garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional " ( STC 179/2004 de 21 de octubre , entre otras).

Obviamente, en la medida que las actividades ligada a la Defensa tienen una indudable proyección o repercusión territorial, resulta obligado articular en su regulación y desenvolvimiento las técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas a que acabamos de referirnos, pero siempre partiendo de la base de que el Estado no puede verse privado del ejercicio de esas competencias exclusivas so pretexto de la competencia medioambiental de la Administración autonómica.

En éste sentido no estará de más recordar, como señala la Sentencia del T.S. de 9 de marzo de 2004 , que la indudable pecualiaridad de la función de defensa ha dado lugar a previsiones singulares en relación con el medio ambiente.

Situados en esta perspectiva, y volviendo al examen del caso que ahora nos ocupa, coincidimos con la Sala de instancia en que el precepto impugnado en el proceso y anulado en su sentencia no supera el examen de legalidad, en la medida que a través del mismo la Junta de Andalucía impone unilateralmente al Estado la obligación de comunicar previamente a la Consejería de Medio Ambiente la realización de todo tipo de maniobras de carácter militar y ejercicios de mando, con la única excepción de las actuaciones contempladas en el propio precepto por remisión (técnicamente incorrecta, como resalta la sentencia de instancia) a la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, de excepción y de sitio.

Resaltemos, ante todo, que el precepto no se limita a establecer un simple deber de comunicación, entendida como mero aviso o puesta en conocimiento, de la realización de ejercicios y maniobras militares, sino que trasciende de esa limitada y aparentemente neutra finalidad para convertirse en un instrumento de intervención y limitación, encuadrable en la tradicionalmente denominada actividad administrativa de policía, que se impone por la Comunidad autónoma al Estado.

Así resulta, de hecho, del propio escrito de interposición del recurso de casación de la Junta de Andalucía. Esta, en un primer momento, parece querer decir que esa exigencia de comunicación no implicará obstáculo alguno para el libre desarrollo de las actividades militares, y así, señala que " en modo alguno se condiciona la práctica de maniobras militares y ejercicios de mando a la previa autorización de la Consejería de Medio Ambiente, por lo que- como no puede ser de otra forma- el ejercicio y desenvolvimiento de la competencia: las prácticas militares, se gestionan y ponen en práctica en la forma en que el Ministerio de Defensa y los Mandos Militares competentes tienen por conveniente, sin condicionamiento alguno por parte de la Consejería de Medio Ambiente" . Sin embargo, a continuación se aparta de esta línea argumental, cuando puntualiza que " la existencia de enclaves militares en el interior del espacio al que se refiere el PORN, donde se llevan a cabo prácticas de tiro y maniobras militares, exige que la Administración competente para la gestión del espacio natural protegido conozca cuándo las mismas se van a realizar y conocer a grandes rasgos -sin necesidad de entrar en particularidades, nada en tal sentido impone el art. 4.2.9, que en efecto puedan comprometer la Seguridad Colectiva o la Defensa de España- pues solo de esta forma puede articular medidas preventivas, o en su caso correctoras para la protección de la flora y la fauna que pudiera verse afectada por el desarrollo de las maniobras militares y prácticas de tiro, o articular y activar preventivamente planes de prevención ..." Reconoce, pues, la misma Administración autonómica ahora recurrente que ese deber de comunicación unilateralmente impuesto por ella no se reduce a un aviso o puesta en conocimiento sin mayor trascendencia para la operativdad de la actividad militar, sino que se ordena imperativamente a fin de, primero, valorar si las actividades pretendidas comprometen o no la Defensa Nacional o la seguridad colectiva, y segundo, establecer medidas preventivas y correctoras, realmente encauzadoras y por ende limitativas, del desarrollo del ejercicio.

Así pues, la regulación autonómica controvertida, por encima de su solo aparentemente inofensiva literalidad, puede erigirse en sistema de control e intervención sobre el desarrollo de la competencia estatal en materia de Defensa nacional y Fuerzas Armadas, y lo hace además mediante una orden de comunicación que prescinde de cualquier mecanismo cooperativo y pretende imponerse unilateralmente por la Comunidad autónoma al Estado.

No nos hallamos, pues, ante un instrumento de articulación coordinada de distintos títulos competenciales, o una forma de materializar el deber de colaboración entre Administraciones impuesto por la Constitución - art. 103- y la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas -art. 4-; antes al contrario, se trata de un instrumento de intervención y fiscalización impuesto por la Comunidad Autónoma por el que esta pretende controlar el ejercicio por el estado de una de sus competencias más típicamente exclusivas.

Pudiera oponerse a cuanto acabamos de razonar (dicho sea en términos dialécticos) que el precepto es susceptible de una interpretación que salve su legalidad, en cuanto se caracterice esa comunicación en el sentido puramente neutral para la competencia estatal que antes hemos apuntado, pero tal argumento no puede ser aceptado.

En la antes citada STS de 22 de marzo de 2011 ya advertimos que no cabe extender generalizadamente y sin matices a este Orden jurisdiccional el siempre polémico método de las llamadas "sentencias interpretativas" con el mismo sentido y alcance con que lo hace el Tribunal Constitucional, a fin de que los Tribunales contencioso-administrativos fijemos un contenido de la norma que realmente ésta no explicita, ni cabe inferir de forma implícita aunque evidente, pero que permita salvar su legalidad. Como es bien sabido, el Tribunal Constitucional dicta " sentencias interpretativas " con el fin de limitar la declaración de inconstitucionalidad únicamente a los casos en que no es posible salvar el precepto cuestionado con una " interpretación conforme "; pero en el ámbito de la Jurisdicción contencioso-administrativa tal posibilidad se encuentra con el obstáculo de que no incumbe a este Tribunal determinar la forma en que han de quedar redactadas las normas jurídicas ( artículo 71.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ). Es verdad que cualquier sentencia incorpora una interpretación de los preceptos que aplica, y desde esta perspectiva todas las sentencias son, de alguna forma, interpretativas, pero lo que no puede hacer esta Jurisdicción es pronunciar una sentencia que adicione el texto de la norma examinada cuando ese sentido ni se expresa en la norma ni se desprende con naturalidad de su redacción, pues los Tribunales de justicia carecen de potestades normativas.

Así ocurre en este caso, desde el momento que el precepto controvertido, tal y como está redactado, no se presta con evidencia a una interpretación inofensiva para la competencia estatal, antes al contrario; y en todo caso, la dicción que presenta deja la cuestión relativa a la finalidad y trascendencia de ese deber de comunicación en un nivel tal de indefinición e incertidumbre que resulta incompatible con el principio constitucionalmente consagrado de certeza y seguridad jurídica, que se proyecta también, como no puede ser de otro modo, sobre las relaciones interadministrativas.

Por último, pero no menos importante, es necesario tener en cuenta que al tiempo de aprobarse la normativa de protección autonómica aquí concernida, ya existían sobre el espacio físico los establecimientos militares que la sentencia de instancia cita (el campo de tiro del Centro de Ensayos de Torregorda y el campo de tiro de armas portátiles de Camposoto). Este dato de la preexistencia de las dependencias militares no puede dejar de ser tomado en consideración, pues, siguiendo la doctrina expresada en el auto del Tribunal Constitucional nº 428/1989 de 21 de julio (referido a la pretensión de declarar un parque natural en una zona destinada a polígono de tiro), es cierto que las Comunidades Autónomas poseen la competencia de declarar espacios protegidos desde la perspectiva medioambiental, pero también lo es que la referida competencia no puede ejercerse de modo que quede menoscabada o invadida la competencia del Estado para declarar una zona como de interés para la Defensa Nacional, ya que el Estado no ha de verse privado del ejercicio de sus competencias por la existencia de una competencia autonómica; de manera que no resulta válido aprovechar o invocar la declaración de un territorio como parque natural por la Comunidad autónoma para inhabilitar la operatividad de una zona previamente declarada de interés para la Defensa por el Gobierno de la Nación, pues en tales casos, apunta el Tribunal Constitucional, " la acción estatal impide de raíz toda posibilidad de una acción autonómica de signo contrario ".

No quiere decirse con ello que el Estado tenga libertad para desarrollar su competencia en materia de Defensa y Fuerzas Armadas prescindiendo de toda consideración a las competencias autonómicas concurrentes sobre el territorio, simplemente se trata de que la Comunidad autónoma no puede irrogarse competencia para imponer al Estado controles limitativos de su competencia exclusiva en esta materia.

Por lo expuesto, el apartado 4.2.9 del Anexo II del Decreto 79/2004, de 17 de febrero, de la Administración autonómica recurrente, es contrario al Ordenamiento Jurídico, como correctamente ha señalado la Sala de instancia, por lo que procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto.

Procede imponer las costas del recurso de casación a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), con el límite (art. 139.3) de 2.000 €, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.