STS, 23 de Febrero de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia con fecha 29 de mayo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 463/2007 ) en la que desestima el recurso interpuesto por la Administración del Estado (Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente) contra el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 6 de febrero de 2007 por el que se reconoce a los núcleos poblacionales de Punta Prieta, La Puente, La Caleta y El Tablado (Ayuntamiento de Güimar) como núcleos con consolidación de edificación propia del suelo urbano con anterioridad al 29 de julio de 1988; y contra la desestimación del requerimiento de anulación del acto anterior formulado por la Dirección General de Costas a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial de Canarias; sin hacer expresa imposición de costas.

En el proceso que dicha sentencia vino a resolver la parte demandante solicitaba la anulación del acuerdo recurrido por falta de justificación del carácter urbano de los terrenos a la entrada en vigor de la Ley de Costas.

En el fundamento segundo de la sentencia la Sala de instancia recuerda, con carácter previo, que la cuestión planteada por la Administración del Estado fue objeto de consideración por la Audiencia Nacional en los recursos contencioso-administrativos 398/2006 , 111/2007 y 117/2007. Lo indica la sentencia en los siguientes términos:

(...) Segundo: Que previamente hemos de considerar que la declaración de consolidación por edificación típica de suelo urbano a la fecha de la entrada en vigor de la Ley de costas para los cuatro núcleos de referencia, ya fue objeto de consideración por parte de la Audiencia Nacional en sendos recursos 398/2006 , 111/2007 y 117/2007 que terminaron con sentencias estimatorias de fechas 4 de junio de 2008, 11 de septiembre de 2008 y 21 de mayo de 2009, estimando dicha consideración a los efectos de rectificar la servidumbre de protección a la anchura de 20 metros en lugar de los 100 metros propuestos por el deslinde aprobado para dicho tramo de costa

.

En sus fundamentos tercero a sexto, la sentencia fundamenta la desestimación del recurso por haber adquirido firmeza el acto recurrido, pues los plazos para la interposición del recurso contencioso-administrativo vencieron mucho antes de su interposición ya que la Administración del Estado dirigió el requerimiento al que hace referencia el artículo 44 de la Ley de esta Jurisdicción a órgano incompetente para derogar o anular el acuerdo recurrido. El texto de dichos fundamentos es el siguiente:

(...) Tercero: Que hemos de considerar que la Administración del Estado fue notificada el cinco de marzo de 2007, expresando el referido acuerdo de la COTMAC el carácter definitivo del acto por la finalización de la vía administrativa, con el correspondiente ofrecimiento a pie de página de recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses. Plazo que término el cinco de mayo de 2007; ganando el acto administrativo firmeza por no haber sido recurrido en tiempo y forma.

Cuarto: Que la Dirección General de costas con fecha 13 de abril de 2007 se dirigió a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio al amparo del artículo 44.1 de la Ley 29/1998 de 13 de julio con carácter previo a la interposición de un recurso contencioso administrativo al objeto de "requerir a esa Consejería" para que anulase el acuerdo de la COTMAC.

Que a dicho requerimiento respondió la administración autonómica oponiendo falta de legitimación para contestar al requerimiento formulado por la Administración General del Estado al amparo del artículo 22.14 del Reglamento Orgánico de la Consejería de Medio Ambiente ordenación Territorial, por cuanto no está dentro de su competencia requerir a la COTMAC, órgano dotado de autonomía funcional decisoria en el aspecto requerido, lo que además desvirtuaría el principio de autotutela administrativa al ser su presidente miembro del propio órgano requerido.

Quinto: Que en efecto, el artículo 44. de la Ley jurisdiccional establece las similitudes del requerimiento previo entre administraciones con el recurso de reposición frente a la administración, al exigir que deberá dirigirse al órgano competente respecto de la disposición o el acto requerido, y ese no es otro que la COTMAC, que dictó el acuerdo impugnado no como una mera facultad atribuida dentro del organigrama de la Consejería de medio ambiente, sino con la autonomía que le otorga el ejercicio de una competencia propia otorgada por la Ley de urbanismo de Canarias, Decreto Legislativo 1/2000 de ocho de mayo.

Así el Artículo 226 establece que:

1. La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias es el órgano de deliberación, consulta y decisión de la Comunidad Autónoma en materia objeto de este Texto Refundido. Funciona en pleno y en ponencias técnicas para la preparación de los asuntos que deban someterse a la consideración y, en su caso, decisión de éste.

2. Son funciones de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias:

a) El ejercicio de la potestad de planeamiento de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística en los términos de este Texto Refundido.

b) La emisión de los informes previstos en este Texto Refundido y cuantos otros le sean solicitados por o a través del Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística sobre cuestiones objeto de regulación en la misma.

c) La formulación de propuestas y sugerencias en materia de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística al Consejero competente en la misma.

d) El seguimiento y la evaluación de la política territorial.

e) Las demás que reglamentariamente se le asignen.

Sexto: Que es la Comisión y no la Consejería el órgano que dictó el acto recurrido, y aquel al que debería haberse dirigido la Dirección General de Costas, y al haberse dirigido erróneamente contra la Consejería, resulta correcta la falta de competencia excepcionada por esta para cumplir el requerimiento de nulidad del acto.

Como quiera que el órgano competente para derogar o anular el acuerdo recurrido en aplicación del articulo 44 de la LJ no fue ciertamente requerido, los plazos para la interposición del recurso contencioso administrativo vencieron mucho antes de la interposición del presente recurso habiendo ganado firmeza, que impide cualquier pronunciamiento de la Sala sobre la declaración de consolidación de los núcleos de Punta Prieta, La puente, la Caleta y el Tablado como núcleos con consolidación de edificación propia del suelo urbano con anterioridad al 29 de julio de 1988

.

La representación de la Administración del Estado preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 11 de enero de 2010 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , alegando la infracción de los artículos 33, apartados 1 y 2, y 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , porque la sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo por un motivo que no había sido opuesto por ninguna de las Administraciones demandadas, que en sus escritos de contestación a la demanda no habían alegado la extemporaneidad del recurso ni la firmeza del acuerdo impugnado, ni habían solicitado la inadmisión del recurso por este motivo. Por ello, la Sala de instancia no ha juzgado dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y ha omitido el trámite previsto en el artículo 33.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , pues si consideraba que existían en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición debió haberlo sometido a las partes, concediéndoles un plazo común de diez días para formular las alegaciones que estimasen oportunas.

Termina el escrito solicitando que se estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida y mandando reponer las actuaciones para que el Tribunal de instancia cumpla lo establecido en los artículos 33.2 y 65.2 de la Ley de esta Jurisdicción , o, subsidiariamente, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 19 de febrero de 2010 se acordó la admisión del recurso de casación interpuesto y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta conforme a la reglas del reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 12 de abril de 2010 se dio traslado a las administraciones autonómica y local personadas como partes recurridas para que formalizasen por escrito su oposición al recurso de casación.

La representación del Ayuntamiento de Güimar presentó escrito el 27 de mayo de 2010 en el que señala que la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo puede ser apreciada de oficio. Termina el escrito solicitando la desestimación del recurso de casación y confirmación de la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la parte recurrente.

La representación de la Comunidad Autónoma de Canarias presentó escrito el 17 de junio de 2010 en el que aduce que las dos resoluciones recurridas fueron dadas por reproducidas en el fundamento jurídico séptimo de la contestación a la demanda, por lo que deben considerarse alegadas; además, no existe un único motivo del fallo sino varios, pues en su fundamento jurídico segundo la sentencia recurrida pone de manifiesto que la Audiencia Nacional ya ha tratado la cuestión relativa a la declaración de consolidación por edificación para los cuatro núcleos de referencia. Por último, alega que sí se excepcionó la falta de competencia orgánica para contestar al requerimiento, ya que el contenido de dicha contestación fue dado por reproducido en el escrito de contestación a la demanda. Por todo ello termina solicitando la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 21 de febrero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación nº 4716/2009 lo dirige la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, de 29 de mayo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 463/2007 ) en la que se desestima el recurso interpuesto por dicha Administración contra el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 6 de febrero de 2007 por el que se reconoce a los núcleos poblacionales de Punta Prieta, La Puente, La Caleta y El Tablado (Ayuntamiento de Güimar) como núcleos con consolidación de edificación propia del suelo urbano con anterioridad al 29 de julio de 1998; y contra la desestimación del requerimiento de anulación del acto anterior formulado por la Dirección General de Costas de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial de Canarias.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar el único motivo de casación esgrimido por la recurrente, cuyo enunciado y contenido hemos resumido el antecedente tercero.

En el único motivo de casación que formula la Administración del Estado se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, causando indefensión a la parte recurrente -se citan como vulnerados los artículos 33, apartado 1 y 2, y 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción - ya que la sentencia de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo "...por un exclusivo motivo que no había sido opuesto por ninguna de las Administraciones demandadas, como es la supuesta extemporaneidad del recurso y la consiguiente firmeza del acuerdo de la COTMAC", con infracción del citado artículo 33.1, que impone el deber de los órganos del orden jurisdiccional contencioso- administrativo de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición, y con omisión del trámite previsto en el artículo 33.2, por no haber sometido a las partes el motivo en el que se basa la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El motivo de casación así planteado debe ser acogido.

La controversia entablada en el proceso de instancia venía referida a la declaración por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de los núcleos poblacionales de Punta Prieta, La Puente, La Caleta y El Tablado (Ayuntamiento de Güimar) como núcleos con consolidación de edificación propia del suelo urbano con anterioridad al 29 de julio de 1988, a los efectos de determinar la anchura de la servidumbre de protección según la legislación de Costas.

La sentencia recurrida, en su fundamento segundo, y con carácter previo, puso de manifiesto que dicha cuestión fue objeto de consideración por la Audiencia Nacional en los recursos contencioso-administrativos 398/2006 , 111/2007 y 117/2007, que finalizaron con sentencias estimatorias a los efectos de rectificar la servidumbre de protección a la anchura de 20 metros en lugar de los 100 metros propuestos por el deslinde aprobado para dicho tramo de costa.

En los restantes fundamentos de la sentencia (tercero a sexto) la Sala de instancia razona la desestimación del recurso por haber adquirido firmeza el acto administrativo impugnado, ya que el órgano competente para derogar o anular el acuerdo recurrido conforme a lo previsto en el artículo 44 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción no fue requerido por la Administración del Estado, por lo que "... los plazos para la interposición del recurso contencioso-administrativo vencieron mucho antes de la interposición del presente recurso, habiendo ganado firmeza, (lo) que impide cualquier pronunciamiento de la Sala sobre la declaración de consolidación de los núcleos de Punta Prieta, La Puente, La Caleta y el Tablado, como núcleos con consolidación de edificación propia del suelo con anterioridad al 29 de julio de 1988".

De lo anterior se desprende que la apreciación de la firmeza del acto impugnado por no haber sido recurrido en tiempo y forma fue el único motivo determinante de la desestimación del recurso, la ratio decidendi de la sentencia. Y ello a pesar de que dicha cuestión no había sido suscitada por ninguna de las demandadas en sus escritos de contestación a la demanda, ni sometida por la Sala a la consideración de las partes, con lo que se alteró de forma decisiva los términos de la controversia, sustrayendo a las partes la ocasión de un verdadero debate contradictorio sobre la cuestión que a la postre resultó determinante; y produciéndose, en definitiva, una decisión no ajustada a lo alegado y debatido en el proceso.

Tal forma de proceder generó una clara indefensión a la parte demandante, que vio desestimado el recurso sin haber tenido ocasión de manifestar su parecer en relación con el órgano al que en su día se remitió el requerimiento previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, según lo previsto en el artículo 44 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ; el órgano que efectivamente respondió al requerimiento; el contenido de la respuesta; y, en fin, el cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo cuando se ha utilizado la vía del requerimiento previo regulada en dicho precepto.

Como hemos declarado reiteradamente, aunque en el proceso contencioso-administrativo el órgano jurisdiccional no está vinculado por la invocación que hagan las partes de las normas jurídicas aplicables al caso, sino que puede decidir conforme a las que considere procedentes, el artículo 33 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción obliga al Tribunal a someter a la consideración de los litigantes la posibilidad de fundar el recurso o la oposición en otros motivos distintos de los alegados por ellas cuando a su juicio la cuestión pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes. También hemos declarado que la sentencia que decide sobre motivos no alegados por las partes comete una infracción que trasciende la propia sentencia y afecta a las garantías procesales, por lo que si se estima un recurso de casación fundado en tal infracción la consecuencia debe ser la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a la consideración de las partes, según lo indicado en el artículo 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Puede verse en este sentido la sentencia de esta Sala de 7 de julio de 2011 (casación 1055/2008 ) y las que en ella se citan de 14 de diciembre de 2010 (casación 5746/06 ), 26 de junio de 2008 (casación 4618/2004 ) y 15 de octubre de 2010 (casación 5469/2006 ).

En conclusión, en el caso que nos ocupa la Sala de instancia no respetó el principio de contradicción, al no someter a la consideración de las partes la cuestión relativa a la firmeza del acto impugnado y extemporaneidad del recurso interpuesto, en la que, en definitiva, se basa su decisión, y que hasta la sentencia había sido ajena al debate. Por ello, debe declararse haber lugar al recurso de casación interpuesto y ordenar la retroacción de actuaciones al momento anterior a dictar sentencia para que la Sala de instancia someta a la consideración de las partes el argumento introducido ex novo por la sentencia que ahora se anula, y resuelva luego en consecuencia, explicando razonadamente el alcance del fallo que se dicte.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede hacer condena en las costas del mismo, a tenor de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,