STS, 16 de Febrero de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 30 de abril de 2009 (recurso contencioso administrativo número 5415/2003 ) en la que se desestima el recurso interpuesto por Dª Blanca contra la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Santiago de Compostela para la creación de la Ordenanza Especial OE-4 (Colegio Manuel Peleteiro), aprobada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santiago de Compostela de 30 de junio de 2003.

Dicha sentencia, una vez identificado en el antecedente primero el objeto del recurso, ofrece en los antecedentes segundo y tercero una síntesis de las cuestiones suscitadas y argumentos esgrimidos por los litigantes en apoyo de sus respectivas posiciones, en los términos que a continuación se transcriben:

(...) Segundo.- Recibido el expediente administrativo se puso de manifiesto a la parte recurrente para que, dentro del plazo legal, formulara demanda, lo que así hizo, alegando como fundamento de su impugnación que los terrenos afectados por la modificación tienen la calificación de Suelo Urbano Consolidado, mereciendo la condición de solar, con arreglo a lo que se viene en llamar la fuerza normativa de lo fáctico, sin que pueda atribuírsele la condición de Suelo Urbano No Consolidado por la decisión del planificador de remitir la ordenación detallada a un Plan Especial de Reforma Interior, por una aplicación indebida del Art. 70.2 de la LOUGA , cuando lo que debió hacerse fue operar mediante una modificación del PGOM detallando la ordenación y remitirse a un Estudio de Detalle posterior, aunque defiende la posibilidad de que en Suelo Urbano Consolidado también se opere sobre un Plan Especial con arreglo al Art. 26.2 c) de la Ley 1/97 del Suelo de Galicia y el Art. 83 del Reglamento de Planeamiento , de lo que concluye que tratándose de Suelo Urbano Consolidado no resultan exigibles cesiones que excedan de los parámetros establecidos en el Art. 16 del PGOM que establece en 31 m2 por cada vivienda o 100 metros cuadrados construidos las cesiones de suelos reservados para dotaciones públicas de equipamiento comunitario, parques y jardines públicos en suelo urbano, de modo que se concreta en 1.395 metros cuadrados los que han de ser objeto de cesión, resultando injustificadas las que excedan de éstos que, además, harían inviable la actuación, por lo que termina suplicando que se dicte sentencia por la que, con estimación de la demanda, se declare no conforme a derecho la resolución recurrida y la nulidad de las cesiones obligatorias de suelo superiores a los metros indicados.

Tercero.- Presentada la demanda se dio traslado de la misma, para su contestación, a la administración demandada, que presentó su escrito en tiempo y forma, en el que si bien admite la firma del protocolo de intenciones y el carácter de solar de los terrenos con anterioridad a la modificación del PGOM operada, de conformidad con el informe de la Consellería de 26/6/2003 y como consecuencia de la propia modificación al establecerse una ordenación sustancialmente diferente, como resulta de que de los 11.500 metros edificables se pase a 23.500 metros cuadrados, exigen la clasificación como Suelo Urbano No Consolidado, con determinación de un polígono de actuación y la concreción de un sistema de actuación, sin que pudiera concretarse la ordenación detallada en la propia modificación del PGOM en atención a la necesidad de aprobación con anterioridad al 30/6/2003, por imponerlo la DT 3 de la LOUGA, por lo que concluye que resultando la exigencia de mayores dotaciones para espacios libres y equipamientos del incremento de la intensidad de uso y lo dispuesto en el Art. 50.2 de la Ley 1/97 del Suelo de Galicia , después de indicar que no resulta acreditada la inviabilidad de la operación, termina suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda

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Centrada así la discrepancia en la categorización que el Plan General asigna a los terrenos del antiguo Colegio Manuel Peleteiro como suelo urbano no consolidado, con el consiguiente régimen de obligaciones que de ello se deriva para los propietarios, la sentencia de instancia aborda la cuestión comenzando por la transcripción, en su fundamento primero, de extensos párrafos de nuestras sentencias de 26 de octubre de 2006 (casación 3218/2003 ) y 30 de enero de 2008 (casación 615/2004 ), referidas a las categorías en que se divide el suelo urbano.

Partiendo de tal reseña jurisprudencial, en el fundamento de derecho segundo de la sentencia se rechaza el planteamiento de la demandante con el siguiente razonamiento:

(...) Segundo.- sentado lo anterior ha de recordarse que a tenor del art. 65 de la ley 1/97 del suelo de Galicia se considera suelo urbano no consolidado los terrenos que hayan de someterse a un proceso de ejecución integral, obligándoles el art. 70.2 letra a) a la cesión del 10% del aprovechamiento, también el art. 12.b) de la vigente Ley 9/2002 de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia incluye en la categoría del suelo urbano no consolidado los terrenos en los que resulten necesarios procesos de urbanización, reforma interior, renovación urbana o la obtención de dotaciones urbanísticas con equidistribución y aquellos sobre los que el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente de la realmente existente, así como las áreas urbanizadas al margen del planeamiento.

En el presente caso nadie discute que con ocasión de la modificación puntual se prevé una ordenación del solar de la recurrente sustancialmente diferente al existente, incrementándose considerablemente el aprovechamiento, por lo que, de conformidad con la doctrina antes referida, ha de concluirse que la clasificación como suelo urbano no consolidado resulta correcta, lo que determina la íntegra desestimación de la demanda

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La representación procesal de Dª Blanca preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 27 de julio de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 14.1 de la Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , 82 del Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 , 21 de Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978 de 23 de junio, así como de la jurisprudencia que los interpreta. En el desarrollo de este motivo la recurrente aduce que la modificación del planeamiento impugnada introduce un cambio de categorización del solar sito en el número NUM000 de la RUA000 , que de constituir suelo urbano consolidado ha pasado a ser considerado como suelo urbano no consolidado, con la obligación que ello comporta de efectuar cesiones de aprovechamiento, y que esa alteración no es ajustada a derecho por tratarse de un terreno consolidado por la urbanización, que además tiene la condición de solar, y no precisa completar la urbanización ni mucho menos someterse a operaciones integrales para la adquisición de servicios de los que ya dispone. Señala, en fin, que el planificador no puede alterar la condición de suelo urbano consolidado que viene determinada por las circunstancias fácticas concurrentes.

2. Infracción de los artículos 14.1 y 14.2 de la Ley 6/1998 en relación con el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y los artículos 94,3 y 47,2 de la Ley 9/2002, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia y jurisprudencia. Sostiene la recurrente que la modificación del Plan General determina una recalificación de los terrenos -se pasa del uso dotacional educativo al residencial- pero no puede pretenderse que de ello se derive una reclasificación del solar.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se resuelva de acuerdo con la súplica del escrito de demanda.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 17 de diciembre de 2009 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la representación del Ayuntamiento de Santiago de Compostela (parte recurrida) para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado el 3 de febrero de 2010 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisión del recurso de casación por incumplir lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , ya que aunque la recurrente invoca preceptos de la legislación estatal lo cierto es que la demandan se fundaba exclusivamente en disposiciones de la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia. Tras exponer luego los fundamentos de su oposición a los motivos de casación aducidos, termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso (en el suplico no pide la inadmisión, aunque está expresamente planteada en la primera parte del escrito), con imposición de costas al recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 14 de febrero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación nº 4377/09 lo interpone la representación Dª Blanca contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 30 de abril de 2009 (recurso contencioso administrativo número 5415/2003 ), en la que se desestima el recurso interpuesto por la Sra. Blanca contra la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Santiago de Compostela para la creación de la Ordenanza Especial OE-4 (Colegio Manuel Peleteiro), aprobada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santiago de Compostela de 30 de junio de 2003.

En el antecedente segundo han quedado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de la recurrente, cuyos enunciados hemos dejado resumidos en el antecedente tercero; pero antes habremos de referirnos a la causa de inadmisión planteada por la parte recurrida, a la que ya nos hemos referido en el antecedente quinto.

Según hemos visto, la representación del Ayuntamiento de Santiago de Compostela plantea la inadmisión del recurso de casación por incumplir lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , ya que aunque la recurrente invoca en casación la vulneración de preceptos de la legislación estatal -Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones- lo cierto es que la demandan se fundaba exclusivamente en disposiciones de la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia.

La causa de inadmisión del recurso debe ser rechazada.

Lo que caracteriza a la recurribilidad de las sentencias en casación no es la procedencia estatal o autonómica de las normas aplicadas en el proceso, sino, en relación con la fundamentación jurídica de la resolución judicial, el carácter estatal de las normas en las que el recurrente pretende basar su recurso, a las cuales ha de referirse el escrito de preparación, justificando que su vulneración, que puede haber consistido en su inaplicación, ha sido relevante para el fallo que se recurre.

En el presente caso, es claro que la sentencia de instancia parte del régimen de obligaciones establecido en el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del Suelo y Valoraciones , pues la regulación que en dicho precepto se contiene aparece expresamente mencionada e interpretada en las sentencias de este Tribunal Supremo de las que la sentencia aquí recurrida transcribe diversos fragmentos. Por ello, aunque igualmente se haya tenido en cuenta, a la hora de resolver, la regulación contendida en la legislación urbanística de Galicia, ese entrecruzamiento de ordenamientos, y la singular incidencia de la legislación estatal en lo que afecta al estatuto jurídico del derecho de propiedad, impide acoger la objeción de admisibilidad opuesta por el Ayuntamiento de Santiago de Compostela.

En todo caso, es la normativa estatal contenida en la Ley 6/1998, de 13 de abril, la que determina el distinto régimen de deberes que opera en las categorías del suelo urbano consolidado y no consolidado, sin que la incidencia de esa regulación en la resolución de la controversia pueda ser negada o ignorada por la existencia de legislación urbanística autonómica, que ciertamente, se anticipó a la regulación estatal mediante la Ley autonómica 1/1997, del Suelo de Galicia.

Procede, pues, que entremos a examinar los motivos de casación; y los abordaremos de manera conjunta pues, según hemos visto en el antecedente tercero, ambos motivos se sustentan en un mismo eje argumental: que el planeamiento urbanístico no puede negar la realidad atribuyendo la consideración de suelo urbano no consolidado a unos terrenos que con toda evidencia reúnen las características del suelo urbano consolidado y aun las de solar.

Para dilucidar la cuestión debemos comenzar recordando que la sentencia de instancia reconoce abiertamente, en su fundamento jurídico segundo, que no existe discrepancia sobre el hecho de que los terrenos a que se refiere la controversia, en los que se ubicaba una dotación escolar, tenían el carácter de solar antes de la modificación del planeamiento impugnada, lo que implica que también merecían la condición de suelo urbano consolidado. Este dato, aceptado por todos, va a ser determinante para la estimación de los motivos de casación, en los que se denuncia, en definitiva, la infracción del régimen relativo a la categorización del suelo urbano.

Señala la sentencia recurrida que la modificación puntual prevé una ordenación del solar de la recurrente sustancialmente distinta a la existente, incrementando considerablemente el aprovechamiento; y, ese cambio de ordenación es el que permitiría alterar la categoría de los terrenos. Pues bien, ese razonamiento de la Sala de instancia se opone a lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones.

En efecto, en nuestra sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ) resolvimos la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril) con la autonómica (en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias) en el sentido de dar preferencia a "la realidad existente" sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la doctrina contenida en dicha sentencia de 23 de septiembre de 2008 , que luego hemos reiterado en ocasiones posteriores -pueden verse, entre otras, las sentencia de 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (casación 1590/2007 ) 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07 ) y 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 )-, no resulta admisible «... que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística.... ».

Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 ), lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Como indica la sentencia antes citada de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ) «...Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar ».

Estos razonamientos son trasladables íntegramente al caso examinado, puesto que la modificación del Plan General objeto de impugnación se refiere a una parcela cuya condición de solar nadie discute, como es la situada en el número NUM000 de la RUA000 , que venía destinada a dotación docente de titularidad privada (Colegio Manuel Peleteiro). La modificación aprobada contempla la sustitución del uso docente por el residencial, asignando a la parcela la edificabilidad de 23.500 m2 y remitiendo la ordenación detallada a un ulterior Plan Especial de Reforma Interior. Aunque según la legislación autonómica los planes especiales de reforma interior tienen por objeto la ejecución de operaciones de reforma en suelo urbano no consolidado (artículo 70 de la Ley autonómica 9/2002), esa previsión no puede privar a los terrenos de la condición de suelo urbano consolidado ya alcanzada, máxime cuando había sido posible establecer la ordenación detallada de la parcela desde el propio Plan General.

Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procede que entremos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Pues bien, las mismas razones que hemos expuesto para fundamentar la estimación de los motivos de casación son las que nos llevar a declarar procedente la estimación del recurso contencioso-administrativo en lo que se refiere a la categorización que la modificación del Plan General impugnada asigna a los terrenos como suelo urbano no consolidado, con las consiguientes obligaciones de cesión de aprovechamiento derivadas del estatuto de esa categoría de suelo, determinaciones que son contrarias a derecho toda vez que los terrenos a que se refiere el litigio pertenecen a la categoría del suelo urbano consolidado.

Ahora bien, en el suplico de la demanda no solo se interesa un pronunciamiento declarativo de no ser conforme a derecho la categorización de la parcela del número NUM000 de la RUA000 , sino también, que se declare "...la nulidad de las cesiones obligatorias superiores a los 1.395 m2 que resultan de aplicar el artículo 16.2 del PGOU".

Sucede que para las modificaciones de planeamiento cualificadas por el incremento de la intensidad de uso, el artículo 50. 2 de la Ley 1/1997, del Suelo de Galicia , exige la previsión de los mayores espacios libres, dotaciones y equipamientos que requiera la actuación propuesta. El antecedente de este precepto se encuentre en el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , del que resultaba que para las modificaciones cualificadas, por suponer incremento del volumen, se exigía la previsión de mayores espacios libres que requiriese el aumento de población; pero lo cierto es que ahora es una norma autonómica la que, con su propia formulación, contempla esa previsión específica. Por lo demás, para traducir a términos cuantitativos dicha exigencia entran en juego las determinaciones del planeamiento general, que, en lo que ahora interesa, son también normas de procedencia autonómica. Así, en la demanda se sostiene que las cesiones derivadas del incremento de la intensidad de uso son las que resultan de aplicar el artículo 16.2 del Plan General de Ordenación Urbana, según el cual "las cesiones de suelos reservados para dotaciones públicas de equipamiento comunitario, parques y jardines públicos en suelo urbano se regularán por un estándar de 31 m2 por cada vivienda o 100 m2 construidos"; y de ello deriva la demandante la conclusión, luego trasladada a la pretensión que formula, de que, como las viviendas previstas para la zona eran 45, una sencilla multiplicación lleva al resultado de que los metros cuadrados a ceder obligatoriamente son 1.395. A dicha pretensión se opone la Administración demandada señalando que el estándar resultante de aplicar el Plan era superior al que se indica en la demanda, y, en definitiva, que está justificado lo previsto en la modificación de planeamiento.

Vemos así que para dilucidar este punto de la controversia relativo a la cuantificación de las cesiones derivadas del incremento de la intensidad del uso es necesaria la interpretación y aplicación de disposiciones de procedencia autonómica. Y, siendo ello así, no debemos abordar su examen, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que deberá acoger la pretensión de la demandante relativa a la consideración de la parcela situada en la en el número NUM000 de la RUA000 de Santiago de Compostela de suelo urbano consolidado, al haber quedado ya resuelta esta cuestión.

Al ser acogidos los motivos de casación aducidos por la recurrente no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,