STS, 30 de Enero de 2012
| Ponente | JOAQUIN HUELIN MARTINEZ DE VELASCO |
| ECLI | ES:TS:2012:352 |
| Número de Recurso | 5081/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 30 de Enero de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Enero de dos mil doce.
La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación 5081/08, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada el 18 de septiembre de 2008 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 223/05 , relativo a la imposición de una sanción en relación con el ejercicio 1994 del impuesto sobre sociedades. Ha intervenido como parte recurrida la entidad CITIBANK ESPAÑA, S.A., representada por la procuradora doña Teresa Rodríguez- Pechín.
PRIMERO .- La sentencia impugnada acogió el recurso contencioso administrativo promovido por CITIBANK ESPAÑA, S.A., contra la resolución adoptada el 17 de febrero de 2005 por el Tribunal Económico-Administrativo Central. Esta resolución había desestimado la reclamación deducida en única instancia contra la sanción infligida el 24 de julio de 2001 por el inspector jefe Adjunto Jefe de la Oficina Técnica de la Oficina Nacional de Inspección de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, en relación con el impuesto sobre sociedades del ejercicio 1995, en régimen de declaración consolidada del Grupo 8/90, por importe de 173.923,51 euros.
En el fundamento jurídico segundo de la sentencia que se discute se reseñan sucintamente los hechos relevantes para la litis:
Las anteriores actuaciones administrativas tienen su origen en el acta de conformidad, modelo A01 núm. 71596065 que el 24 de enero de 2001, le fue incoado a la entidad recurrente, y en el que se hacía constar lo siguiente:
[...] El 28 de febrero de 2001 se inició expediente sancionador por infracción tributaria grave, que fue notificado el mismo día, realizando el instructor propuesta de resolución el 16 de marzo de 2001, en que la sanción era del 10% sobre la parte de base negativa indebidamente determinada y del 15% sobre la parte de deducción por inversiones indebidamente acreditadas, con reducción del 30% por conformidad, resultando una sanción por un importe total de 174.462,02 (29.028.038 pts).
El 24 de julio de 2001, el Inspector Jefe Adjunto-Jefe de la Oficina Técnica de la Oficina Nacional de Inspección de Madrid, dictó acuerdo de imposición de sanción, modificando la base imponible de la propuesta del Instructor, en el sentido de considerar que la base imponible negativa sancionable asciende a -2.482.290,94 , por lo que la sanción ascendía a 173.923,51 ( 28.938.437 pts)
[...]
.
La Sala a quo confirma que ha cambiado de criterio a la vista de la jurisprudencia de esta Sala establecida en nuestra sentencia de 4 de julio de 2005 , casación en interés de ley 91/03, que transcribe parcialmente, para concluir en el tercer fundamento jurídico que:
"[...]
Los términos de la referida Sentencia obligan a la Sala a modificar el criterio que venía manteniendo y, en consecuencia, a concluir, sin necesidad de entrar a examinar los restantes motivos de impugnación aducidos, la procedencia de estimar el recurso y la anulación del acto administrativo impugnado, por cuanto que el artículo 49.2.j) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos , exige que se notifique al sujeto pasivo la iniciación del procedimiento sancionador, dentro del plazo de un mes desde que se firmó el acta de conformidad, constituyendo la notificación dentro de dicho plazo un requisito inexcusable para la eficacia del correspondiente acto administrativo, por lo que al haber transcurrido, en el caso de autos, más de un mes desde la incoación del acta, sin que se notificase a la entidad mercantil interesada la incoación del procedimiento sancionador, la Administración ya no podía iniciarlo".
En virtud de la doctrina expuesta y habida cuenta de que ha transcurrido más de un mes desde la incoación del acta de conformidad, 24 de enero de 2001, hasta la notificación del inicio del expediente sancionador, 28 de febrero de 2001, procede la estimación del recurso con las consecuencias legales inherentes a dicha declaración, sin que sea preciso el examen de las restantes cuestiones planteadas en el escrito de demanda. [...]
.
SEGUNDO .- El abogado del Estado preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 26 de noviembre de 2008, en el que plantea un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE 14 de julio).
Considera infringido el mencionado artículo 49.2.j) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos . A su juicio, dicho precepto no introduce un nuevo plazo de caducidad para la apertura del procedimiento sancionador en materia tributaria, ni menos aún de prescripción de la acción de la Administración para sancionar los ilícitos tributarios. Estima que de lo que se trata con dicho precepto es de regular un nuevo tipo de acto tácito o, si se quiere, presunto, que vincula como tal a la Administración, que sólo puede modificarlo o revocarlo a través de los correspondientes procedimientos de revisión de oficio, de modo paralelo a lo que venía haciendo el artículo 60 del mismo Reglamento. En suma, consiste en extraer las consecuencias oportunas en los supuestos en los que el actuario haga constar expresamente en el acta que pone término al procedimiento de comprobación que, a su juicio, no existen motivos para proceder a la ulterior apertura de un procedimiento sancionador. Para ello, se parte de una determinada manifestación incluida por el actuario en su propuesta de regularización contenida en el acta que pone término al procedimiento de comprobación y en la que expresamente se recoge un juicio favorable al administrado: el actuario manifiesta expresamente en el acta la ausencia de razones para proceder a la apertura de procedimiento sancionador en virtud de los hechos objeto del procedimiento de comprobación. Y como quiera que el actuario no tiene plenas competencias legales para cerrar el propio expediente de comprobación, el inspector jefe puede todavía rectificar su criterio dentro de los plazos previstos en el mencionado artículo 60.
Estamos, en definitiva, ante una norma favorable al administrado, pues le otorga la seguridad de que, si la manifestación expresa del actuario sobre la ausencia de motivos para iniciar el procedimiento sancionador efectuada en el acta no es objeto de rectificación por el órgano competente dentro del plazo del artículo 60 del Reglamento, se entiende que ese es el criterio oficial de la Administración, que sólo puede ser revocado por los cauces extraordinarios de la revisión de oficio de los actos declarativos de derecho. Nada que ver, pues, según el abogado del Estado, con la institución de la caducidad, ni con la prescripción.
Discrepa del criterio seguido por este Tribunal Supremo en la sentencia dictada el 4 de julio de 2005 , en el recurso de casación en interés de la ley 91/03, porque, cuando el legislador ha querido establecer un plazo especial de caducidad para la iniciación del procedimiento sancionador en materia tributaria, lo ha hecho claramente utilizando esa rúbrica y de modo absolutamente independiente de la norma especial del artículo 49.2.j) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos . Por ello, la modificación legal introducida por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (BOE de 31 diciembre), que estableció un plazo general de caducidad de tres meses para la iniciación del procedimiento sancionador en materia tributaria, lo hizo incorporándolo al artículo 81 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (BOE de 31 de diciembre), dentro del propio capítulo de las sanciones tributarias y sin perjuicio de mantener la norma especial del artículo 49.2.j) del Reglamento. En su opinión, de la exposición de motivos de la Ley 53/2002 se infiere que antes no existía un plazo de caducidad para el inicio de los expedientes sancionadores.
Concluye que, como que en el caso analizado el actuario no incluyó en el acta manifestación alguna en el sentido de que a su juicio no existieran motivos para iniciar un procedimiento sancionador, no procede anular la resolución sancionadora por haberse excedido el plazo de un mes regulado en el párrafo segundo del artículo 49.2.j) citado.
TERCERO .- CITIBANK ESPAÑA, S.A. se opuso al recurso mediante escrito presentado el 20 de mayo 2009, en el que interesó su desestimación.
En síntesis, remitiéndose a sus alegaciones ante la Audiencia Nacional, invoca la jurisprudencia de esta Sala, rechazando la interpretación sustentada por la abogacía del Estado.
CUARTO .- Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 21 de mayo 2009, fijándose al efecto el 25 de enero de 2012, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- El abogado del Estado combate la sentencia dictada el 18 de septiembre de 2008, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , que anuló la imposición de una sanción en relación con el ejercicio 1994 del impuesto sobre sociedades por aplicación del artículo 49.2.j) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos .
El abogado del Estado trae a esta sede una única cuestión, ya zanjada por esta Sala en sentido contrario a su tesis; en concreto, discute la aplicabilidad del citado precepto reglamentario cuando el inspector actuario no hace constar en el acta incoada la ausencia de motivos para abrir un procedimiento sancionador respecto de algunos de los conceptos cuya regularización propone.
SEGUNDO .- Sobre tal cuestión ha tenido ocasión de pronunciarse este Tribunal en la citada sentencia de 4 de julio de 2005 , que resolvió el recurso de casación en interés de ley 91/03, y posteriormente, entre las más recientes, en las de 25 de febrero de 2010 (casaciones 8398/04, FJ 5º y 8981/04, FJ 5º), 29 de septiembre de 2010 (casación 5388/05, FJ 3º), 27 de diciembre de 2010 (casación 3357/07, FJ 2º), 28 de febrero de 2011 (casación 4917/07, FJ 1º), 14 de febrero de 2011 (casación 4390/08 FJ 2º) y 14 de marzo de 2011 (casación 1393/07 FJ 1º), sosteniendo, en síntesis, que el artículo 49.2.j) del citado Reglamento obliga, en todos los casos, a notificar al sujeto pasivo la iniciación del procedimiento sancionador dentro del plazo de un mes, bien desde la firma del acta de conformidad, bien desde la presentación de las alegaciones al acta en disconformidad o desde la finalización del término para formularlas (artículo 60, apartados 2 y 4, del mismo Reglamento). La notificación del acuerdo de incoación dentro de esos parámetros temporales constituye un requisito inexcusable para la legitimidad de la actuación administrativa sancionadora y, por consiguiente, para la validez del acto que la ponga fin.
En estas circunstancias, bastará, aquí y ahora, con reiterar la doctrina entonces expuesta con ocasión de recursos de casación promovidos por el propio abogado del Estado, reenviando a las partes a dichos pronunciamientos jurisdiccionales y ofreciendo a la pretensión de la Administración recurrente una respuesta adecuada a las exigencias inherentes a la tutela judicial efectiva proclamada en el artículo 24, apartado 1, de la Constitución , derecho fundamental que también se satisface con una motivación por remisión [por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 115/1996 , FJ 2º.B)].
A la luz de esa doctrina, este recurso de casación debe desestimarse pues consta en el expediente, y así se ha reflejado en la combatida sentencia de la Audiencia Nacional, que el acta de conformidad fue incoada el 24 de enero de 2001 y el inicio del expediente sancionador se notificó a CITIBANK ESPAÑA, S.A., el 16 de marzo de 2001, transcurrido el plazo de un mes previsto en el repetido artículo 49.2.j) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos .
Por lo demás, también hemos afirmado que a estos efectos resulta irrelevante la fecha en que se hubiera dictado la autorización del inspector-jefe, y si lo fue con anterioridad a la incoación de las actas. Resulta inequívoco que el artículo 49.2.j) del Reglamento General de la Inspección de los Tributos contempla el supuesto inverso, es decir, la posibilidad de que el superior jerárquico del actuario, equipo o unidad que desarrolló las actuaciones inspectoras ordene la iniciación del procedimiento sancionador una vez que se haya procedido a la firma de las actas de conformidad o disconformidad; lo cual resulta lógico, dado que, sólo tras finalizarse las actuaciones de comprobación e investigación y recogerse en las actas el resultado de las mismas y la propuesta de regularización de la situación tributaria del sujeto pasivo, el inspector jefe tiene elementos de juicio suficientes para ordenar -a favor o en contra del criterio del actuario- la apertura de un procedimiento sancionador.
TERCERO .- La desestimación del recurso determina la imposición de las costas a la Administración General del Estado, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 del artículo 139 de la Ley de esta jurisdicción , limita los honorarios del letrado de la entidad recurrida a la cantidad de seis mil euros.
No ha lugar al recurso de casación 5081/08, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra sentencia dictada el 18 de septiembre de 2008 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 223/05 , imponiendo las costas a la Administración recurrente, con el límite establecido en el último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez D. Manuel Martin Timon PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria, certifico.
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