STS, 15 de Diciembre de 2011

En el recurso contencioso-administrativo número 437/2007 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 29 de septiembre de 2009, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : ESTIMAMOS EN PARTE el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "CAMBRILS MAR BLAU, SL", "TARRACO 89, SA" e "INMOBILIARIA COS, SA" contra la desestimación, primero presunta por silencio administrativo y luego expresa, mediante resolución del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 25 de junio de 2007 que declaró su inadmisibilidad, de la reclamación efectuada ante el mismo Departament, el día 23 de noviembre de 2.006, en solicitud de indemnización por los perjuicios sufridos por consecuencia de la aprobación definitiva por su parte, en fecha 16 de diciembre de 2.005 (GOGC.17-2-06), del Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrados por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado, resoluciones que ANULAMOS y dejamos sin efecto únicamente en cuanto declaran la inadmisibilidad por extemporaneidad de la pretensión indemnizatoria deducida por las actoras, DESESTIMANDO el recurso en todo lo demás y confirmando tales resoluciones en cuanto rechazan en el fondo las pretensiones indemnizatorias deducidas. Sin imposición de costas a ninguna de las partes".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de CAMBRILS MAR BLAU, S.L., TARRACO 89, S.A., e INMOBILIARIA COS, S.A., interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al infringir la sentencia recurrida los artículos 9.3 de la Constitución , 29 de la extinta Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo así como la vulneración de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional que cita.

Segundo .- Bajo el mismo amparo procesal por vulneración del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local , el artículo 2 del Código Civil y la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de diciembre de 1983 .

Tercero.- Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte, al entender que la sentencia incurre en un vicio de falta de motivación o incongruencia.

Cuarto .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción de los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 41.1 de la Ley 6/1998 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , 24 de la Constitución y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional que se contiene en las sentencias que cita.

Quinto .- Al amparo del 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia al no pronunciarse sobre uno de los motivos en que se fundamenta la demanda -completamente autónomo e independiente de los otros y basado en argumentos diferentes- incurriendo, por ello, en incongruencia con vulneración del artículo 24 de la Constitución .

Y termina suplicando a la Sala "...dictar sentencia estimando el presente recurso de casación, casando y revocando la sentencia recurrida en cuanto desestima el recurso y confirma las resoluciones de la Generalidad de Cataluña impugnadas al rechazar en el fondo las prensiones indemnizatorias deducidas y declarando en su lugar el derecho de las entidades aquí recurrentes a ser indemnizadas por la Generalitat de Cataluña como consecuencia de los perjuicios causados a las mismas por aprobación y vigencia del llamado Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrado por sectores de suelo urbanizable programado sin Plan Parcial aprobado (PDUSC-II) en las cantidades referidas en el suplico de su demanda es decir 7.902.379,92 euros para Cambrils Mar Blau, S.L: 5.154.161,59 euros para Tarraco 89 S.A.: 3.639.803,13 euros para Inmobiliaria Cos S.L., según el dictamen-valoración aportado con la reclamación patrimonial y adjuntado a la demanda de doc. nº 2, más los intereses legales de demora correspondientes a computar desde la fecha de la reclamación".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto por las mercantiles CAMBRILS MAR BLAU, S.L., TARRACO 89, S.A., e INMOBILIARIA COS, S.A. con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Mediante providencia de fecha 7 de septiembre de 2011 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 29 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

La Sala de instancia, tras considerar que la reclamación de responsabilidad patrimonial se dedujo dentro de plazo, concluye que la frustración de las expectativas edificatorias lo fue por causa imputable en exclusiva a los sucesivos propietarios de los terrenos. En consecuencia, anula la resolución administrativa sólo en cuanto declaró inadmisible por extemporánea aquella reclamación, y desestima el recurso contencioso-administrativo en lo demás, es decir, en cuanto a las pretensiones indemnizatorias deducidas.

Para la mejor comprensión del supuesto enjuiciado y de la razón de decidir, conviene transcribir en parte los fundamentos de derecho segundo, cuarto y sexto de la sentencia dictada por aquella Sala y dar cuenta de la conclusión que obtiene al abordar la cuestión jurídica que analiza e interpreta en el quinto:

1. El segundo tiene por acreditados los siguientes hechos:

   "1) Por acuerdos de la Comissió d'Urbanisme de Tarragona de 7 de marzo de 1.984 y 6 de febrero de 1.985, se aprobó definitivamente la revisión del planeamiento general de Montroig del Camp, que clasificó los terrenos de autos, luego adquiridos por las aquí actoras, como suelo urbanizable no programado. Tales acuerdos fueron objeto de publicación, sin incluirse la normativa íntegra, el día 21 de enero de 1.986.

   2) El 14 de diciembre de 1.988 la Comissió d'Urbanisme aprobó definitivamente la modificación puntual del citado plan general, en lo referido a la programación de, entre otros, los terrenos de autos, que quedaron incluidos en el sector o polígono 26, asignándoseles la clave 11, zona residencial extensiva, desarrollo urbano de densidad media. Tal acuerdo fue publicado el 5 de julio de 1.989, sin incluirse tampoco la normativa íntegra.

   3) Durante el año 2.003 se produjo la adquisición por las actoras de los indicados terrenos.

   4) El 28 de mayo de 2.004 el Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya acordó la iniciación del procedimiento de formulación del Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrados por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado, con suspensión del otorgamiento de licencias y del trámite de planes parciales.

   5) El 11 de enero de 2.005 se publicó en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya la normativa íntegra correspondiente a las diversas figuras de planeamiento del término municipal de Montroig del Camp.

   6) El 6 de junio de 2.005 se produjo la aprobación inicial y el 16 de diciembre de 2.005 la aprobación definitiva del Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrados por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado, que se publicó el día 17 de febrero de 2.006, clasificándose los terrenos adquiridos por las actoras como suelo no urbanizable costero C-2.

   7) El 23 de noviembre de 2.006 las actoras formularon reclamación patrimonial ante la administración por cambio de planeamiento, que les fue denegada mediante las resoluciones objeto de este recurso jurisdiccional".

2. El cuarto, que expone los fundamentos de la pretensión indemnizatoria, dice en sus dos últimos párrafos:

   "Sostienen las actoras en defensa de sus pretensiones que tanto el planeamiento general de 1.985 como su modificación puntual de 1.986 carecieron de eficacia y ejecutividad hasta la publicación de su normativa íntegra, que no se produjo hasta el 11 de enero de 2.005, por causas imputables a la administración, única responsable de la tardía publicación, por lo que se cumplen los parámetros del artículo 41.1 de la temporalmente aplicable al caso Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones , pues la aprobación del Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrados por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado se produjo antes de transcurrir los plazos para la ejecución del planeamiento anterior y por causas imputables a la administración (Plazos que, a falta de aportación de disposiciones normativas concretas sobre el particular, ambas partes están acordes en que eran de 4 años, que las demandadas pretenden sujetar al cuatrienio 1989-1993).

   Acaba la demanda argumentando, con amplia cita jurisprudencial, en torno a los conocidos principios de confianza legítima, proporcionalidad y seguridad jurídica".

3. El quinto interpreta que la publicación de las normas urbanísticas de los Planes, sin que bastara o fuera suficiente la de sus acuerdos de aprobación definitiva, devino exigible a raíz de las nuevas previsiones introducidas por el art. 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril . De suerte que a partir de la entrada en vigor de ésta, pero no antes, carecen de eficacia los Planes respecto de los que no se hubiera operado aquella publicación. Interpretación que traslada al caso de autos con estas consecuencias: Una, que aquella exigencia " no era aplicable cuando se dictaron los acuerdos de la Comissió d'Urbanisme de Tarragona de 7 de marzo de 1.984 y 6 de febrero de 1.985, aprobando definitivamente la revisión del planeamiento general de Montroig del Camp, que clasificó los terrenos de autos, luego adquiridos por las aquí actoras, como suelo urbanizable no programado, acuerdos que adquirieron plena vigencia tras su mera publicación, producida el día 21 de enero de 1.986 ". Y, otra, que " No ocurre lo mismo con la modificación puntual del planeamiento general producida el 14 de diciembre de 1.988 y publicada en 5 de julio de 1.989 sin incluirse su normativa íntegra, pese a ser por entonces ya vigente y de plena aplicación el citado artículo 70.2 que así lo exigía, y que no se produjo finalmente hasta el día 11 de enero de 2.005, fecha únicamente a partir de la cual adquirió vigencia general tal modificación, que contenía, entre otros extremos, la programación de los terrenos de autos, que quedaron incluidos en el sector o polígono 26, asignándoseles la clave 11, zona residencial extensiva, desarrollo urbano de densidad media ".

4. Y el sexto, dedicado a exponer la razón de decidir, incluye dos párrafos que, completando esas anteriores consecuencias, dicen así:

   "[...] desde el momento en que en el año 2003 lo que adquirieron fueron unos suelos clasificados en el menor [mejor] de los casos como urbanizables no programados ya desde el 21 de enero de 1.986, desde esa fecha hasta el día 28 de mayo de 2.004, cuando el Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya acordó la iniciación del procedimiento de formulación del Plan Director Urbanístico de los ámbitos del sistema costero integrados por sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado, suspendiendo el otorgamiento de licencias y trámite de planes parciales, ni los anteriores propietarios de los terrenos ni las actoras, posteriores adquirentes, efectuaron actividad alguna encaminada a la presentación y aprobación de un programa de actuación urbanística y, con posterioridad, de un plan parcial, figuras estrictamente necesarias para la transformación primero del suelo urbanizable no programado en programado y luego de este en urbano.

   Inactividad absoluta en orden a la ejecución del plan prolongada durante un espacio temporal de más de 18 años (entre el 21 de enero de 1.986 y el 28 de mayo de 2.004), en forma alguna imputable a la administración, como a los efectos indemnizatorios que se proponen exige el artículo 41.1 de la temporalmente aplicable al caso Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones , pues el cambio de planeamiento en que se sustenta la reclamación indemnizatoria se produjo, como se ha visto, ya muy ampliamente transcurridos los plazos previstos de una ejecución que no se llevó a cabo por causa imputable en exclusiva a los sucesivos propietarios de los terrenos de autos. Lo que excluye la viabilidad de las pretensiones indemnizatorias ejercitadas, visto además el contenido del artículo 109.3 y 4 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , luego refundido en el posterior Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio".

En el orden que parece más lógico, procede analizar en primer término el quinto y último de los motivos de casación, pues en él, al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción (LJ ), se denuncia que aquella sentencia incurre en un vicio de incongruencia omisiva "al no pronunciarse sobre uno de los motivos en que se fundamenta la demanda, completamente autónomo e independiente de los otros y basado en argumentos diferentes". Motivo que fue el de "la procedencia, en todo caso, de la reclamación patrimonial en aplicación de los principios de la confianza legítima y la seguridad jurídica...", ya que las actoras "adquirieron sus fincas teniendo en cuenta su calificación como suelo urbanizable programado del Plan General de Montroig (aunque en el momento de la compra no fuera ejecutivo al estar pendiente la publicación de la normativa íntegra)".

Motivo de casación que debemos desestimar. En suma, porque la toma en consideración de ese otro motivo de impugnación y su rechazo, son extremos que no dejan de estar implícitos en la razón de decidir de la que dimos cuenta, estándolo en todo caso en los dos últimos párrafos del fundamento de derecho sexto de la sentencia de instancia, en los que se lee:

"Y el hecho de que las actoras adquiriesen los terrenos en el año 2.003 no excluye la inactividad de que se trata, que por entonces alcanzaba ya los 17 años, pues los terrenos se adquirieron por estas en una situación jurídica, real y urbanística que obviamente debieron conocer y asumir, si(n) que tampoco adoptasen medida alguna encaminada a la ejecución del plan antes de acordarse el 28 de mayo de 2.004 la iniciación del procedimiento de formulación del indicado plan director y la suspensión del otorgamiento de licencias y del trámite de planes parciales.

No dejando de sorprender a esta Sala que las actoras acudan en este proceso al doble juego consistente, de un lado, en negar toda eficacia al aludido planeamiento municipal, incluso al publicado en 1.986, lo que no les impide, de otro, dar por supuesta la naturaleza de suelo urbanizable programado de los terrenos, que quedó establecida por una modificación puntual del plan, la de 1.988, a la que ellas mismas (como también esta Sala) niegan eficacia jurídica alguna, al menos hasta que se produjo la publicación de su normativa íntegra en enero de 2.005. Tesis que, aceptada en su integridad a efectos meramente dialécticos, no conduciría tampoco a la conclusión de la naturaleza de suelo urbanizable programado de aquellos terrenos en el año 2.003".

Siguiendo aquel orden lógico, procede analizar ahora el tercero de los motivos de casación, pues éste, con igual amparo en el citado art. 88.1.c) de la LJ , imputa, en suma, un vicio de falta de motivación, o de incongruencia, producidos al incurrir la sentencia "en un error flagrante fundamental, patente e indiscutible que vulnera la lógica más elemental y que genera incongruencia", ya que "utiliza como fecha decisiva a la hora de resolver la reclamación patrimonial de autos la del año 2003 en que mis mandantes adquirieron su terreno cuando legalmente la fecha a tener en cuenta es la de la entrada en vigor del P.D.U.S.C-2 (es decir, aquel Plan Director Urbanístico del sistema costero) que es el que genera los perjuicios reclamados". El 17 de febrero de 2006, en que entra en vigor, "la modificación puntual que clasificó los terrenos de autos como suelo urbanizable programado SÍ era íntegramente vigente y ejecutiva al haberse publicado conforme a derecho (como lo reconoce la sentencia) en 11 enero 2005 ". En esta fecha, en que cobró eficacia la modificación puntual de 1988, las actoras "seguían sin poder hacer absolutamente nada respecto de la tramitación del Plan Parcial y ejecución del mismo", dado lo acordado en la precedente resolución de 28 de mayo de 2004. Por ende, aquel plazo de 4 años al que se refiere la sentencia jamás pudo comenzar, dada la falta de publicación íntegra de la normativa del Plan General, la suspensión acordada en esa resolución y, por fin, la aprobación definitiva del P.D.U.S.C-2, por la que deviene errónea, contraria a la lógica e incongruente, la no imputación de la frustración de aquellas expectativas a la Administración.

El motivo carece de todo fundamento, pues la interpretación que alcanzó la Sala de instancia sobre el momento o causa legal que hizo exigible la publicación de las normas urbanísticas de los Planes como condición para la eficacia de estos, y las consecuencias que extrajo al trasladar aquélla al caso de autos, según dimos cuenta en la letra C) del segundo de nuestros fundamentos de derecho, podrán ser acertadas o desacertadas, pero no son en absoluto producto de un error patente, craso, indubitado, que resulte a primera vista, sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual, ni de ellas se sigue un razonamiento interno de la sentencia contradictorio, incongruente, sino, más bien, lo contrario. En esta línea, nada de inmotivado o de incongruente es de ver en la afirmación de que a partir del 21 de enero de 1986 adquirieron "plena vigencia tras su mera publicación" los acuerdos de 7 de marzo de 1984 y 6 de febrero de 1985, ni en la idea de que a partir de aquella fecha, hasta el 28 de mayo de 2004, "ni los anteriores propietarios de los terrenos ni las actoras, posteriores adquirentes, efectuaron actividad alguna encaminada a la presentación y aprobación de un programa de actuación urbanística y, con posterioridad, de un plan parcial, figuras estrictamente necesarias para la transformación primero del suelo urbanizable no programado en programado y luego de este en urbano".

Lo que acabamos de afirmar deja también sin sustento el cuarto de los motivos de casación, "íntimamente relacionado con el anterior" en palabras de la propia parte recurrente.

En efecto, aunque se formula al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , y aunque denuncia la infracción, entre otros, del art. 41.1 de la ley 6/1998 , lo hace sólo desde la perspectiva, otra vez o de nuevo, de que los razonamientos de la sentencia de instancia no se ajustan a las reglas de la lógica y la razón; faltan a la lógica y a la razón más elementales; o hacen una aplicación de la legalidad arbitraria o irrazonable. Y ahí, en lo que hace a esa imputación, hemos de repetir que dichos razonamientos, acertados o no, no son ilógicos, irrazonables o arbitrarios.

Sin perjuicio de ello, habremos de volver después sobre lo que el motivo afirma en su apartado 4, referido precisamente a lo que dispone aquel art. 41.1 .

Los motivos de casación primero y segundo, formulados también al amparo de ese art. 88.1.d), combaten respectivamente la interpretación y una de las consecuencias alcanzadas por la sentencia recurrida en aquel fundamento de derecho quinto.

El primero afirma que demorar la exigencia de publicación de las normas urbanísticas al momento en que entró en vigor la Ley 7/1985, vulnera el art. 9.3 de la Constitución , que garantiza el principio de publicidad de las normas, y los artículos 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , que requerían la publicación en el B.O.E. de las disposiciones administrativas de carácter general, como lo es un Plan de Urbanismo, para que produjeran efectos jurídicos. Vulnerando, asimismo, la doctrina del Tribunal Constitucional, del que trascribe en parte la sentencia de 2 de noviembre de 1989 , y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, del que cita o trascribe, también en parte, las sentencias de 11 de julio de 1991 , 17 de diciembre de 1997 , 4 de enero de 1996 , 12 de noviembre de 1997 y 30 de noviembre de 2005 .

Y el segundo sostiene que, aun en el negado caso de que aquella exigencia hubiera de demorarse hasta aquella entrada en vigor, la sentencia habría vulnerado el citado art. 70.2 de la Ley 7/1985 , pues éste estaba vigente en la fecha, 21 de enero de 1986, en que se publicaron los acuerdos de 7-3-1984 y 6-2-1985, con la consecuencia, al no contener esa Ley disposiciones transitorias sobre la cuestión de referencia, de que la publicación llevada a cabo en esa fecha no pudo limitarse simplemente a los acuerdos, sino que debió incluir la normativa íntegra.

Motivos, ambos, que analizamos juntos en los dos siguientes fundamentos de derecho, dada la conexión que existe entre las cuestiones que plantean. Aunque no sin resaltar, antes, que su hipotética estimación no conduciría necesariamente o por sí sola a un pronunciamiento distinto del que alcanzó la sentencia recurrida: De un lado, porque de ser cierta la tesis que sostienen, su consecuencia se ceñiría a que los suelos de autos habrían ostentado como única clasificación urbanística jurídicamente eficaz hasta finales de enero de 2005 (esto es, hasta que trascurrió el plazo de vacatio legis de quince días hábiles que fija el art. 70.2 de la Ley 7/1985 por remisión al art. 65.2 de ella) la de "suelo no urbanizable", es decir, la misma que en marzo de 2006 les otorgó la aprobación y publicación de aquel Plan Director Urbanístico. Y, de otro, y ya por lo que hace a la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada en este proceso, porque aquella hipotética estimación: a) No conllevaría necesariamente, por sí sola, que la falta de publicación íntegra de la revisión del planeamiento aprobada en el año 1985 hubiera de ser tenida, al compararla con la conducta inactiva de los propietarios desde ese mismo año, como causa o concausa del perjuicio cuya indemnización se pretende. Y b) ni tampoco arrastraría por sí sola que la imposibilidad de acometer el desarrollo urbanístico de los suelos tras la eficacia jurídica de su clasificación como urbanizables programados (alcanzada en la misma fecha de finales de enero de 2005), pudiera ser imputada a la Administración a los efectos de aquella acción, pues tuvo por causa una decisión ya adoptada antes, en una resolución, la de 28 de mayo de 2004, revestida de la presunción de legalidad.

La cuestión jurídica referida a la forma y modo en que debían publicarse los instrumentos de planeamiento urbanístico, obliga a considerar, no sólo las normas y pronunciamientos que traen a colación aquellos motivos, sino también otros preceptos, otras decisiones y un conjunto complejo de circunstancias que marcan los estadios sucesivos por los que aquélla fue pasando, que aquí expondremos con la brevedad que permita percibir su enorme controversia:

1. El art. 44 de la Ley de 12 de mayo de 1956 y el 56 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 dispusieron, en suma, que los Planes serán inmediatamente ejecutivos, una vez publicada su aprobación definitiva . Por tanto, conforme a su literalidad, lo exigido allí para la eficacia del Plan no era la publicación en un Boletín Oficial del contenido de aquél, ni tan siquiera de aquel o aquellos de sus documentos que plasmaran las normas urbanísticas o las prescripciones propiamente normativas, y sí, sólo, la publicación del acuerdo que decidía su aprobación definitiva . La necesidad, nunca negada, de dar publicidad al contenido del Plan, se satisfacía en aquellas leyes del suelo (artículos 43 y 55, respectivamente), a través de un mecanismo distinto al de la publicación en un periódico oficial, consistente, de un lado, en la afirmación de que los Planes serán públicos y, de otro, en el reconocimiento de un doble derecho: uno, cuyo contenido se expresa en los términos de que cualquier persona podrá en todo momento consultarlos e informarse de los mismos en el Ayuntamiento del término a que se refieran; y otro, según el cual todo administrado tendrá derecho a que el Ayuntamiento le informe por escrito, en el plazo de un mes a contar de la solicitud, del régimen urbanístico aplicable a una finca o sector .

   Tales previsiones quedaron plasmadas reglamentariamente en los artículos 132.1 y 164 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto núm. 2159/1978, de 23 de junio; de los cuales, el primero, deviene aquí de interés, pues su tenor literal (" La aprobación definitiva es el acto del órgano estatal competente en cuya virtud el Plan adquiere fuerza ejecutiva, una vez publicada ") resalta el dato que ahora debe retenerse: la fuerza ejecutiva del Plan se adquiría con la publicación del acto que lo aprueba definitivamente.

   En definitiva, la entrada en vigor y ejecutividad de los Planes era inmediata desde la publicación de aquel acuerdo, sin periodo alguno de vacatio legis, a modo, pues, de una nueva diferencia respecto del régimen general que para la entrada en vigor de las normas establece el art. 2.1 del Código Civil y reiteraban los artículos 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 .

   Doble diferencia, doble peculiaridad, que puso de relieve, entre otras, la sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 1992 , al decir en el párrafo primero de su fundamento de derecho segundo que " El sistema que para la entrada en vigor de los planes urbanísticos venía trazando nuestro ordenamiento jurídico ofrecía una doble peculiaridad pues por una parte implicaba una publicidad de contenido limitado al recoger sólo el texto del acuerdo de aprobación definitiva - artículos 44 del Texto Refundido y 134 del Reglamento de Planeamiento - y por otra producía efectos con carácter inmediato -artículo 56 del Texto Refundido- ".

2. Aquellas normas fueron interpretadas y aplicadas por la jurisprudencia de la época en el sentido que resulta de su tenor literal, tal y como ya indica el párrafo que acabamos de transcribir, pudiendo ser citadas también, por razón de los términos en que se expresan, las sentencias de 23 de abril de 1976 y 13 de noviembre de 1978 , de las que es de destacar, en una y otra, su considerando tercero.

3. El art. 9.3 de la Constitución establece que ésta garantiza la publicidad de las normas . Sin embargo, su tenor literal no hacía de suyo inconstitucional el régimen de las leyes del suelo de 1956 y 1976, pues no exige la publicación de las normas (ni por tanto, tampoco, de las urbanísticas) en algún periódico oficial, sino su publicidad , dispensable, claro es, a través de mecanismos o medios que pueden, en principio, ser distintos al de esa publicación. Al menos, una conclusión contraria no se desprendía de modo inequívoco de la doctrina constitucional, pues en la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 3/2003, de 16 de enero , que a su vez se remite a la núm. 179/1989, de 2 de noviembre , puede leerse, en términos similares a los empleados en la núm. 141/1998, de 29 de junio , lo siguiente: "... esta garantía aparece como consecuencia ineluctable de la proclamación de España como un Estado de Derecho, y se encuentra en íntima relación con el principio de seguridad jurídica consagrado en el mismo artículo 9.3 CE , pues sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento ". Y en el Auto del mismo Tribunal núm. 647/1986, de 23 de julio , se lee que del principio de publicidad de las normas no se deriva como consecuencia inconclusa la necesidad de publicar «in toto» las Ordenanzas municipales .

4. En todo caso, las exigencias derivadas de la Constitución y la reiterada crítica doctrinal al sistema de las leyes de 1956 y 1976 motivaron que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, dedicara aquel art. 70.2 a aquella cuestión. Precepto cuya redacción originaria en la parte que aquí nos importa era del siguiente tenor literal:

   "Los acuerdos que adopten las Corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las Ordenanzas, incluidas las normas de los Planes urbanísticos, se publican en el «Boletín Oficial» de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 ...".

5. No obstante, esa norma innovadora suscitó pronto dudas interpretativas, y entre ellas, la referida a su ámbito de aplicación, única de interés para esta sentencia.

   En efecto, aunque hablaba de las normas de los planes urbanísticos, su texto íntegro, referido realmente a los acuerdos de las Corporaciones locales, y el contenido, finalidad y naturaleza de la Ley de la que forma parte, que no es sino una Ley de Régimen Local, planteó el problema de si el ámbito de aplicación de aquel art. 70.2 debía ceñirse, sólo, a las normas de los planes urbanísticos que son definitivamente aprobados por las Corporaciones Locales, quedando fuera de ese ámbito las normas de los restantes planes y, entre estos, las de los Planes Generales de Ordenación Urbana, cuya aprobación definitiva compete a las Comunidades Autónomas.

   Esta fue la primera de las posiciones que adoptó este Tribunal Supremo. Así, en su conocida sentencia de 24 de enero de 1989 se enfrentó a un supuesto en el que se trataba de discernir si una licencia de obras para construir una vivienda unifamiliar denegada por la Comisión de Urbanismo de Gerona debía regirse por el antiguo Plan Parcial o por el nuevo Plan General Revisado de Lloret de Mar que modificaba parcialmente el primero y cuyas normas no habían sido publicadas en los términos requeridos por aquel art. 70.2. Y se inclinó por la aplicabilidad del segundo razonando, en lo que aquí importa, lo siguiente:

   "[...] Estos preceptos [entre ellos el citado art. 70.2] se refieren a las Ordenanzas y a las Normas de los Planes Urbanísticos que hayan aprobado definitivamente las Corporaciones Locales y no a los que hayan aprobado definitivamente el Estado o las Comunidades Autónomas, dado que el precepto es de ámbito local (como corresponde a la ley en la que está inserto que disciplina las bases del régimen local)..., como decimos, el hecho de que el aludido artículo 70.2 de la Ley de Bases de 2 de abril de 1985 sea aplicable a los actos, Acuerdos, Reglamentos y Ordenanzas de todos los municipios del Estado (incluyendo las normas de los Planes Urbanísticos) no significa que el mismo debe aplicarse a las Normas de los Planes Urbanísticos que aprueben definitivamente órganos distintos de las Administraciones Locales, como es el caso de los Planes Generales Municipales que los aprueban definitivamente las Comisiones Provinciales de Urbanismo - artículo 35.1 de la Ley del Suelo - o el Consejero correspondiente de la Comunidad Autónoma si se trata de capitales de provincia o de población de más de 50.000 habitantes o afectan a varios municipios ( artículo 35.1.c de la misma ley ); siendo por todo ello claro que las normas del Plan General Revisado de Lloret de Mar, aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona (órgano distinto a la Corporación Local), no debieron ser objeto de la publicidad plena establecida en el indicado artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 , ni en el 196.2 del también citado Reglamento de Organización de 28 de noviembre de 1986, sino que era suficiente la publicidad general del artículo 44 de la Ley del Suelo para su inmediata entrada en vigor según el artículo 56 de la propia Ley del Suelo ; por lo que realizada en el presente caso la publicación del artículo 44 de la Ley del Suelo , el referido Plan General entró en vigor desde la fecha de la publicación, y es, por lo tanto, este Plan General Revisado, y no el antiguo Plan Parcial, lo que aquí debe aplicarse para determinar si procede o no conceder la licencia que se debate."

   Pero semejante interpretación, en cuanto conducía a la conclusión de que quedaran fuera del requisito de publicación las principales normas urbanísticas de la mayoría de los Municipios, no parecía lógica en sí misma. Surge, así, el criterio contrario en la sentencia de este Tribunal de fecha 10 de abril de 1990 ( que mantienen las posteriores de 9 de julio y 12 de diciembre del mismo año y 30 de enero de 1991 ), referida también a un caso de denegación de una licencia de construcción. De ella, sólo interesan ahora estos argumentos:

   "Desde el punto de vista de la lógica jurídica y en muy directa relación con la finalidad de la normativa que se examina no resulta en modo alguno explicable que los planes de menor trascendencia -artículo 5.º.1 del Real Decreto-Ley 16-1981, de 16 de octubre- estén sometidos a las rigurosas exigencias del artículo 70.2 de la Ley 7-1985 y en cambio un Plan General de Ordenación Urbana, de mucha mayor relevancia, pueda entrar en vigor sin publicidad alguna para las normas definitivamente aprobadas.

   [...] El hecho de que el artículo 70.2 de la Ley 7-1985 vaya referido a las Ordenanzas Locales no implica una exclusión de las normas de los planes urbanísticos: los planes del escalón municipal no pierden su carácter subjetiva y objetivamente municipal por el dato de haber sido definitivamente aprobados por la Administración autonómica...

   [...] La de planeamiento es una competencia compartida y por ello resulta bien claro el carácter subjetivamente municipal del plan que no queda eliminado por la aprobación definitiva autonómica...".

   La contradicción de ambos criterios originó la interposición de un recurso extraordinario de revisión fundado en la previsión del art. 102.1.b) de la LJ (en su redacción anterior a la reforma que llevó a cabo la Ley de 30 de abril de 1992), en el que la sentencia de contraste era aquélla de 24 de enero de 1989 y la impugnada ésta de 10 de abril de 1990 , resuelto a favor de la tesis de esta última por la sentencia de 11 de julio de 1991 (cuya postura reiteró la sentencia, dictada también en recurso extraordinario de revisión, de fecha 22 de octubre de 1991 ).

6. Más tarde, el art. 131 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 dispuso, bajo el epígrafe de Ejecutividad del planeamiento, que Los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias, Programas de Actuación Urbanística, Estudios de Detalle, Proyectos y Catálogos serán inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 124 . Y este último, bajo el epígrafe, precisamente, de Publicación , dispuso en su núm. 3 que Respecto a las normas urbanísticas y ordenanzas en ellos contenidas se estará a lo dispuesto en la legislación aplicable , que no era otra, claro es, que la contenida en aquel art. 70.2.

   Norma, esa del art. 124.3, que tras la STC núm. 61/1997, de 20 de marzo [apartado d) de su fundamento de derecho núm. 25], siguió ostentando carácter básico.

7. Parece que ahí hubiera debido terminar el debate sobre aquella cuestión de la forma y modo de publicación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Pero no fue así, pues el 4 de octubre de 1993 el Portavoz del Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió) presentó ante el Congreso de los Diputados una Proposición de Ley de modificación del art. 70.2, que pretendía volver al sistema anterior a la Ley 7/1985 , de publicación, sólo, del acuerdo de aprobación definitiva. Así, en su exposición de motivos se lee, entre otros extremos, que "... existe una clara contradicción entre distintas disposiciones que afectan a una misma cuestión, ya que, por un lado, el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (y concretamente en los artículos 124.1 y 131), exige que para que los Planes sean inmediatamente ejecutivos sólo será necesaria la publicación en el Diario Oficial del correspondiente acuerdo de aprobación definitiva, mientras que, por otro lado, en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , se establece como presupuesto previo a la ejecutividad de los Planes de Ordenación Urbana la publicación completa de toda la documentación que los integra y fundamenta ". Y que, " es por ello por lo que se propone la publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de los mencionados planes, así como la posibilidad de que los posibles interesados puedan conocer y consultar el contenido de los mismos, en el supuesto que hayan sido aprobados ".

   Todas y cada una de las enmiendas presentadas rechazaron el espíritu que impulsaba esa Proposición de Ley, aprobándose finalmente un texto del repetido art. 70.2 con la siguiente redacción:

   "Los acuerdos que adopten las Corporaciones Locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las Ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los Entes locales, se publican en el "Boletín Oficial" de la provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2. Idéntica regla es de aplicación a los presupuestos, en los términos del artículo 112.3 de esta Ley. Las Administraciones Públicas con competencias urbanísticas deberán tener, a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en su ámbito territorial".

   Redacción que mantuvo, en lo que aquí nos importa, la Ley 57/2003, de 16 diciembre 2003, sobre Medidas para la modernización del gobierno local.

Esa larga controversia, mantenida tras la entrada en vigor de la Constitución, ayuda también a comprender la razón de ser de la jurisprudencia de este Tribunal referida a las cuestiones que plantean aquellos motivos de casación primero y segundo.

En efecto, se lee en ella que " la publicación completa de las normas de los Planes urbanísticos fue exigida en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 ( artículo 70, modificado después por Ley 39/94, de 30 de Diciembre ), de suerte que, afectando a normas futuras, dejaba intactas las anteriores que hubieran sido gestadas conforme a la normativa vigente a la sazón " (inciso final del fundamento de derecho quinto de la sentencia de 16 de julio de 1997, dictada en el recurso de apelación núm. 13929/1991 ). Y, en similar sentido, que " el régimen de publicidad plena de los planes de urbanismo se exige únicamente a partir de lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , como han explicado, entre otras, las sentencias de 25 de octubre de 2001 y 17 de abril de 1998 . Con anterioridad a la Ley 7/1985 era válido el régimen de publicidad restringida que dimanaba de los artículos 44 , 55 y 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y el artículo 134 del Reglamento de Planeamiento con el alcance -que expresa el citado artículo 56 del TRLS- analizado correctamente por la sentencia recurrida. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las sentencias de 13 de noviembre de 1978 , 3 de octubre de 1980 o 17 de noviembre del mismo año hasta el cambio de criterio jurisprudencial que resulta de las sentencias de 10 de abril , 9 de julio y 12 de diciembre de 1990 , confirmada la primera de ellas en revisión por la sentencia de 11 de julio de 1991 , a la que sigue la de 22 de octubre de 1991 y una copiosa jurisprudencia posterior " (párrafo primero del fundamento de derecho cuarto de la sentencia de 28 de septiembre de 2002, dictada en el recurso de casación núm. 9507/1998 ).

Y en un supuesto que entendemos significativo por razón de la fecha de aprobación del instrumento de planeamiento, muy próxima a la entrada en vigor de la Ley de Bases de Régimen Local, y que interpretamos teniendo en cuenta aquella afirmación de que el régimen de ésta afecta a "normas futuras", se lee que " las Normas Subsidiarias fueron definitivamente aprobadas por la Comisión Provincial el 13 de Marzo de 1985, y, por tanto, con anterioridad a la vigencia de la ley invocada que entró en vigor el 4 de Abril de 1985. En estas hipótesis la Sala tiene declarado: "... esta Sala no puede menos de compartir el criterio de la de instancia en el sentido de no reputar necesaria tal publicación en razón de ser el Plan anterior a la existencia del artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local ... " (así, en el párrafo primero del fundamento de derecho segundo de la sentencia de 6 de julio de 2000, dictada en el recurso de casación núm. 878/1995 ).

Ello, más la controversia inicial sobre el ámbito de aplicación del repetido art. 70.2, de la que hemos dado cuenta, más el régimen normativo a que se sujetan los procedimientos de elaboración de los actos y disposiciones administrativas iniciados antes de su posterior modificación ( Disposición transitoria segunda , núm. 1, de la Ley 30/1992 , y Disposición transitoria única de la Ley de Procedimiento Administrativo), decanta también la respuesta al segundo de aquellos dos motivos de casación.

Procede, pues, la desestimación de ambos.

Retomando lo que dijimos al final del fundamento de derecho quinto de esta sentencia, compartimos el criterio de la Sala de instancia que niega que la frustración de las expectativas edificatorias fuera imputable a la Administración; y que afirma, en definitiva, que fue debida a una causa imputable en exclusiva a los sucesivos propietarios de los terrenos de autos, consistente en su absoluta inactividad prolongada durante más de dieciocho años.

Valorando esa conducta y comparándola con el incumplimiento de un deber, el de publicación íntegra que se imputa a la Administración, necesitado aún de una precisa concreción en aquellas fechas de 21 de enero de 1986 y 5 de julio de 1989, nos atrevemos a afirmar que si dichas expectativas no se hicieron realidad, o, al menos, si ni tan siquiera se iniciaron los trámites precisos para ello, fue debido a la falta de interés de la propiedad, por la razón que fuera, de hacer efectivo antes de mayo de 2004 el aprovechamiento urbanístico que anunciaron aquellas revisión y modificación puntual del Plan General de Montroig del Camp.

En consecuencia, no apreciamos que concurra el título de imputación a que se refería el art. 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril .

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJ , procede imponer las costas del recurso de casación a las mercantiles recurrentes, si bien, en uso de la facultad que confiere el núm. 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios que el defensor de la parte recurrida podrá trasladar a aquéllas no podrá exceder de 4.500 euros, abonables por partes iguales por dichas mercantiles. Las alegaciones que las recurrentes efectúan en el apartado VI del escrito de interposición, no deben ser equiparadas a aquéllas que menciona el art. 139.2 citado, y no impiden, por tanto, el pronunciamiento que acabamos de hacer

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,