STS, 10 de Octubre de 2007

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: ESTIMAR EN PARTE el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de TERANUM SL contra la Resolución presunta, por el concepto de responsabilidad patrimonial, a que las presentes actuaciones se contraen. Declaramos la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y asimismo declaramos el derecho de la entidad recurrente a percibir la suma de 2.231.847,11 euros (371.348.113 pts), con los intereses legales desde la reclamación previa (18 de enero de 2000). Sin expresa imposición de costas.

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 30 de mayo de 2.003 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por el Abogado del Estado se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte sentencia estimatoria que case y reforme la impugnada, declarando no haber lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por efecto de la paralización de obras de ejecución de un hotel levantado en zona de servidumbre de protección, imponiéndole a la recurrida las costas del presente recurso de casación".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la representación procesal de Teranum, S.L. para que, en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso interpuesto y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que confirme íntegramente la dictada en su día por la Audiencia Nacional, con imposición de las costas del presente recurso a la administración recurrente".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 9 de octubre de

2.007, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto

Se interpone sentencia contra sentencia de 28 de marzo de 2.003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional recaída en el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Teranum, S.L. contra resolución presunta desestimatoria de reconocimiento de responsabilidad patrimonial.

En el fundamento de derecho primero de la sentencia recurrida se reflejan como "hechos esenciales para la solución del litigio los siguientes":

1. - Según escritura pública de fecha 28 de diciembre de 1985 la entidad ESTRELLA DE ESTEPONA SA compró a TERPINA SA una finca rústica descrita como: suerte de tierra en el término de Estepona, partido de Hornacino de Poniente que mide 45.150 mts/2 y linda: la norte con la carretera general de Cádiz-Málaga; al sur, con zona marítimo-terrestre; al oeste con la fina llamada Girón y al este con la finca llamada villa paraíso.

   En la escritura y bajo el epígrafe "situación urbanística" se dice que la finca tiene la consideración actual de finca urbana, estando ejecutándose dentro del perímetro de la finca un conjunto residencial bajo el proyecto del arquitecto D Juan Manuel y el amparo de la licencia de obras concedida por el Ayuntamiento de Estepona en el expediente nº 277/1984, sin que la vendedora haya contrario con la administración ningún compromiso -folios 23 y siguientes-.

2. - Consta con el nº 277/1984 licencia de obras concedida a TERPINA SA para la construcción de un complejo residencial de 180 apartamentos, con situación al sur de la CN-340 P km. 159, todo ello de conformidad con el proyecto del arquitecto D Juan Manuel . La licencia tiene fecha de 24 de julio de 1984 -folio 29-.

3. - Consta que en escritura de 18 de febrero de 1987 se procedió por la entidad ESTRELLA DE ESTEPONA SA a segregar varias parcelas -folios 39 y siguientes-.

4. - El 27 de diciembre de 1998 el Ayuntamiento de Estepona concedió una nueva licencia de obras nº 923/1988 a ESTRELLA DE ESTEPONA SA para la construcción de un hotel de cuatro estrellas para 248 habitaciones, garajes, zona de servicios y urbanización, sobre parcela de 22.700 mts/2 a la altura del P Km. 159 de la CN- Cádiz-Barcelona, al sur de la misma, paraje conocido como Guadalobón, todo ello de conformidad con el proyecto de D Juan Manuel y D Simón -folio 57-.

5. - Consta certificación del Ayuntamiento en el que se dice que el 23 de julio de 1984 se concedió a TERPINA SA licencia para construir apartamentos (277/1984); si bien, en sesión de la Comisión de Gobierno de 23 de diciembre de 1998, se concedió a la misma entidad licencia para construir un hotel (923/1988), tratándose de un modificación del primitivo proyecto amparado en la licencia 277/1984 -folio 59-.

6. - Por escritura pública de 30 de junio de 1989 ESTRELLA DE ESTEPONA SA vendió a MUNARETS SA parcela de 22.700 mts/2 indicando que la situación urbanística era conocida por la parte compradora, así como los estudios, licencias y permisos administrativos -folios 61 y siguientes-.

7. - Obra al folio 658 boletín de denuncia de fecha 21 de agosto de 1989 en el que consta que se estaban produciendo movimientos de tierra generando un rebaje o desmonte en la servidumbre de protección, indicando que el propietario era ESTRELLA DE ESTEPONA SA, la licencia la 923/1988, y como otros datos "construcción del hotel cuatro estrellas para 248 habitantes, parcela de 22.700 mts/2". Según indica la representación de la recurrente ESTRELLA ESTOPEÑA puso los hechos en conocimiento de INVERSIONES TURÍSTICAS SA (entidad que antes giraba con el nombre de MUNARETS SA), procediéndose por esta entidad a la paralización de las obras.

8. - La Administración de Costas se dirigió a ESTRELLA ESTEPONA SA acordando incoar expediente sancionador y ordenando la paralización de las obras -folio 663-. Procediendo a formular pliego de cargos contra la mencionada entidad el 28 de septiembre de 1989 -folio 665-.

9. - El 4 de octubre de 1989 INVERSIONES TURÍSTICAS ESTEPONA SA se dirigió a la Administración indicando que había adquirido los terrenos a ESTRELLA ESTEPONA SA y que era la titular de la finca. Se pedía se la tuviese por parte, se le notificasen los actos y se anulase las resoluciones dictadas de no proceder la subsanación. Volviendo a presentar escrito el 25 de octubre de 1989 -folio 698-. El 15 de junio de 1990 se presentó nuevo escrito proponiendo el retranqueo de la obra -folio 798-. Se presentó nuevo escrito el 20 de diciembre de 1990 -folio 805-.

   El 30 de enero de 1991 la Administración contestó que habían recurrido la licencia de obras 277/1984; licencia que se proyecta en el terreno sobre el que posteriormente se ha otorgado nueva licencia de obras, expediente 923/1988; encontrándose el expediente paralizado dado que del resultado de dicha resolución dependía la prosecución o no del expediente -folio 807-.

10. - Según escritura de 30 de noviembre de 1993, INVERSIONES TURÍSTICAS ESTEPONA SA y otros decidieron constituir la entidad TERANUM SL a la que aportaron la parcela de 22.700 mts/2 - folios 68 y siguientes-.

11. - El recurso contra la licencia 277/1984 fue desestimado por la STSJ de Andalucía de 14 de enero de 1992 y confirmada por la STS de 30 de diciembre de 1988 . Razonándose por el alto Tribunal que la Administración del Estado carecía de competencia para la gestión, tutela y policía sobre la zona de servidumbre de protección.

12. - El 18 de enero de 2000 TERANUM SL interpuso reclamación por responsabilidad patrimonial.

13. - Según dictamen pericial obrante en autos la inversión paralizada ascendió a 210.000.000 de pts (precio de la finca); 1.050.000 pts (impuesto sobre actos jurídicos documentados) y 400.000 pts (arbitrio municipal de plusvalía). Lo que hace un total de 211.450.000 pts que con los intereses habidos de 1989 a 1999 suponen un total de 371.348.113 pts frente a las 442.787.628 pts inicialmente reclamadas.

    Asimismo reclama 1.811.980 pts en concepto de honorarios profesiones intervinientes en el estudio y preparación de la reclamación previa formulada -folios 165 y 183-.

14. - La entidad TERANUM SL formuló reclamación por responsabilidad patrimonial el 18 de enero de 2000, habiendo transcurrido más de seis meses sin que la Administración dictase resolución por lo que se acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

    La sentencia en su fundamento de derecho segundo resume que por parte del defensor de la Administración se formuló oposición a la reclamación por entender que en su día Inversiones Turísticas de Estepona S.A. (antes Munarets S.A.) no era titular de la licencia de construcción suspendida y recurrida (la 277/1984) ni por lo tanto de las obras afectadas por la medida. Además añade -dice la sentencia- que la decisión de paralizar las obras del hotel fue una resolución privada adoptada por Inversiones Turísticas de Estepona S.A., sin estar obligada a ello y no puede considerarse ejecución de la medida cautelar adoptada.

    No comparte la Sala la argumentación del Abogado del Estado por las razones que en dicho fundamento se expresan, puesto que como se infiere del boletín de denuncia al folio 658 se estaban produciendo, según el boletín, movimientos de tierra generando rebaje o desmonte en la servidumbre de protección. En dicha denuncia se decía que el propietario era Estrella de Estepona SA (no podía aún conocerse que dicha entidad había vendido la parcela a Munarets SA luego Inversiones Turísticas SA). Asimismo se indicaba en el propio boletín y este dato nos parece esencial que la licencia era la número 923/1988 y que se refería a la construcción de un hotel de cuatro estrellas para 248 habitaciones, en parcela de 22.700 mts2. Es cierto que el requerimiento se hizo a Estrella de Estepona SA, pero no lo es menos que este entidad comunicó el requerimiento a Inversiones Turísticas SA quien conforme a criterios de buena fe procedió a paralizar las obras y comunicar a la Administración que era la titular de las obras y terrenos. Pese a que la entidad insistió en varias ocasiones no tuvo respuesta alguna por parte de la Administración hasta que el 30 de enero de 1991 la Administración le contestó que había recurrido la licencia 277/1984, que dicha licencia se proyectaba sobre el terreno sobre el que posteriormente se había otorgado la nueva licencia de obras 923/1988; y que el expediente se encontraba paralizado a resultas de la resolución. Sin alzar en ningún momento la medida pese a que se había hecho petición expresa al efecto. Sentado lo anterior nos parece que la argumentación del Sr. Abogado del Estado no puede acogerse. En efecto, la Administración pese a conocer que la obra se efectuaba bajo la cobertura de la licencia 923/1988 (así constaba en el boletín de denuncia), decidió recurrir la licencia 277/1984, justificando la propia Administración su decisión en el hecho de que la licencia 277/1984 se proyectaba sobre el terreno al que posteriormente se otorgó la licencia 923/1988. Razonar ahora que la construcción al amparo de la licencia 923/1988 no estaba afectada por la decisión administrativa no es de recibo, máxime cuando hemos visto que precisamente la denuncia y por ende, la orden de paralización, se refieren con claridad a las obras de construcción del hotel amparadas bajo el número 923/1988. Se razona que el requerimiento no fue efectuado a la entidad Inversiones Turísticas SA. Tal hecho es cierto, pero la razón de tal proceder estriba en que la Administración no conocía la venta efectuada. Las empresas conforme a criterios de buena fe se comunicaron la decisión administrativa, procedieron a la paralización de las obras y pusieron en conocimiento de la Administración la nueva situación, sin que esta alterase su decisión. No resultando razonable ahora que la Administración argumente que no hizo requerimiento a la entidad Inversiones Turísticas SA como único medio de defensa. En efecto, conforme a la doctrina contenida en la STS de 31 de marzo de 1982 (RJ 1982/2364 ) "uno de los principios que informan el Ordenamiento Jurídico es el de que "los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe" -Art. 7.º.1 del Título Preliminar del C. Civ.-, que se infringe o falta cuando -como dice la Sentencia del T. S., Sala 1.ª, de 29 enero 1965 (RJ 1965\262 )- "... se finge ignorar lo que se sabe... se realiza un acto equívoco para beneficiarse intencionadamente de su dudosa significación o se crea una apariencia jurídica para contradecirla después en perjuicio de quien puso su confianza en ella ...". La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa ha venido haciendo frecuente uso de este principio general, en campos tan distintos como el de las notificaciones, los contratos administrativos, la expropiación forzosa... etc., declarando que "... el principio de buena fe es inspirador tanto para los actos de la Administración como para los del administrado" -S. de la Sala 4.ª de 23 enero 1976 (RJ 1976\639 )-". En el caso de autos la antecesora de la entidad recurrente obró conforme a parámetros de diligencia y buena fe, paralizando las obras, al conocer que la orden se refería a las mismas, y poniendo los hechos en conocimiento de la Administración. La cual, pese a conocer la nueva titularidad, mantuvo la suspensión, sin que pueda ahora venir contra sus propios actos y alterar la confianza generada por sus propias actuaciones.

    Enjuicia a continuación la sentencia el fondo de la cuestión planteada en el proceso, reducido a determinar si existe responsabilidad patrimonial por razón de la orden de paralización, siendo así que de las ulteriores decisiones de los Tribunales resulta que la Administración carecía de competencia para tal decisión suspensiva, apreciando con ello la concurrencia de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la responsabilidad y evaluando los daños, consistentes en la inmovilización del capital invertido, en la cifra de

    2.231.847,11 #, teniendo en cuenta que el silencio de la Administración en relación con los concretos daños y perjuicios reclamados es razón suficiente para acceder a las pretensiones deducidas de contrario, salvo que resultasen manifiestamente improcedentes, recogiendo así el criterio de pronunciamientos de esta Sala contenidos en sentencias de 25 de mayo de 1.996, 4 de octubre de 1.997 y 21 de noviembre de 1.998, declarando, en definitiva, la estimación parcial del recurso, reconociendo el derecho de la entidad recurrente a percibir la suma indicada con los intereses legales desde que formuló la reclamación previa el 18 de enero de 2.000.

Contra dicha sentencia se interpone el presente recurso de casación el que por parte de la representación del Estado, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción del artículo 139 de la Ley 30/92 en relación con el artículo 106 de la Constitución y la jurisprudencia interpretativa de la norma infringida por inexistencia de nexo de causalidad entre la actuación administrativa y el perjuicio por causa del cual se reclama.

En el escrito de contestación de demanda formulada en instancia por el Sr. Abogado del Estado se deducía, como por otro lado se recoge en la propia sentencia recurrida, el motivo de oposición a la reclamación de responsabilidad patrimonial fundado en que la entidad recurrente nada tenía que ver con el expediente sancionador y con la medida cautelar de paralización de las obras adoptada en el mismo, por lo que ningún daño pudo causársele, vinculandose el nexo causal, cuestionado por el Sr. Abogado del Estado, a la circunstancia de que ni la ahora recurrente ni Inversiones Turísticas de Estepona S.A. eran titulares de la licencia suspendida en sede jurisdiccional ni de las obras afectadas por la medida cautelar, así como que la paralización de las obras del hotel se acordó por resolución particular adoptada por Inversiones Turísticas de Estepona sin estar obligada a ello. Siendo cierto, por tanto, que en el escrito de contestación, como pone de relieve la recurrida, se contenía una expresa referencia a la falta del nexo causal, también lo es que la argumentación utilizada en la oposición a la demanda no guarda relación alguna con la que se contiene en el escrito de interposición del presente recurso; en el motivo que se está analizando el Abogado del Estado se refiere a la no impugnación por la recurrente de la medida cautelar y al hecho de que, al no haber impugnado la licencia que paralizaba las obras, es decir, la 923/88, no podía ello afectar a la recurrente en relación con las medidas adoptadas en el proceso judicial que exclusivamente afectó a la licencia 277/84.

En definitiva, el Abogado del Estado abandona la tesis de que la recurrente no quedaba afectada por la medida cautelar y de que paralizó las obras por voluntad propia y se argumenta por primera vez sobre la tesis de que no se combatió eficazmente la medida cautelar, sosteniéndose además que ninguna relación podía tener la impugnación de la licencia 277/84, definitivamente anulada por la jurisdicción, con la licencia 923/88.

En cualquier caso, la argumentación del Sr. Abogado del Estado desvinculando la licencia 277/84 de la licencia 923/88, olvida que la propia Administración, a través de la Demarcación de Costas de AndalucíaMediterráneo, en contestación al escrito formulado por Inversiones Turísticas de Estepona con fecha 14 de diciembre de 1.991, según se recoge como hecho probado en la sentencia recurrida, contestó que la propia Administración había recurrido la licencia de obras 277/84, cuya licencia se proyecta en el terreno sobre el que posteriormente se ha otorgado nueva licencia de obras, expediente 923/88 otorgada a Estrella de Estepona; encontrándose el expediente paralizado dado que del resultado de dicha resolución judicial dependía la prosecución o no del expediente según consta al folio 807 del expediente administrativo.

De ello cabe deducir que es la propia Administración la que manifestó a la causahabiente de la recurrente que el expediente sancionador en cuyo seno se adoptó la medida cautelar de paralización de las obras, incoado respecto de las ejecutadas al amparo de la licencia 923/88 queda jurídicamente vinculado al resultado del procedimiento jurisdiccional iniciado por la Administración para impugnar en vía contencioso administrativo la licencia 277/84, por lo que resulta, como pone de relieve la recurrida, absolutamente contradictorio que la Administración, que sostuvo antes que la medida cautelar no afectaba a la causante de la recurrente, mantenga ahora en sede casacional que debió formular ésta impugnación de la misma y que, al no haberlo hecho, concurren a la causación del daño causas imputables al propio perjudicado.

De todo lo anterior se deduce que este primer motivo ha de ser rechazado, al apreciar correctamente el Tribunal de instancia la concurrencia del nexo causal entre la actuación administrativa y los daños sufridos por la recurrida.

En el motivo casacional segundo, y al amparo del mismo precepto de la Ley procesal, se aduce infracción de los artículos 139.1 y 141 de la Ley 30/92 según la interpretación jurisprudencial de los mismos por inexistencia del requisito de antijuricidad, al no haber sido justificada la improcedencia de soportar la paralización.

Independientemente de que lo anterior constituye una cuestión nueva no planteada en instancia, es lo cierto que el argumento de la recurrente en casación no puede prosperar puesto que se fundamenta, como el Sr. Abogado del Estado expone en el desarrollo del mismo, en que las obras en cualquier caso hubieran debido ser paralizadas por la Administración Autonómica puesto que resultaban, en su opinión, no conformes a derecho, afirmación ésta que no cabe enjuiciar en este proceso en que la única anormal actuación, así declarada por la Jurisdicción, ha sido la de la Administración del Estado, incompetente para decidir la suspensión que ha dado lugar a unos perjuicios; aparte de que no se ha acreditado que, a pesar del tiempo transcurrido, la Administración Autonómica, competente según el pronunciamiento de esta Sala, haya adoptado resolución alguna con respecto a las obras realizadas, conforme alega el Sr. Abogado del Estado; y ello sin perjuicio de que, en todo caso, haya de afirmarse que la antijuricidad resulta de la propia falta de competencia de la Administración del Estado para acordar la paralización de las obras en una materia transferida a la Comunidad Autónoma.

En el motivo tercero se denuncia por el recurrente la infracción del artículo 142.4 de la Ley 30/92 al no haber sido anulada la actuación administrativa a la que se imputa el daño. En el desarrollo del motivo se alega por el Abogado del Estado que los Tribunales no decidieron que la Administración careciera de competencia para paralizar las obras, limitándose a declarar que no procedía anular una licencia municipal distinta de la que amparaba las obras ejecutadas, y que, en definitiva, existe una presunta validez de la decisión administrativa por no haber sido anulada, con lo que no concurre la antijuricidad en el actuar administrativo determinante de la obligación de reparar el daño.

De la sentencia de esta Sala de 30 de diciembre de 1.998, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra el pronunciamiento del Tribunal de instancia en relación con la impugnación de la licencia de edificación 277/84 por el Sr. Abogado del Estado, resulta que dicha sentencia declaró la falta de competencia de la Administración del Estado para la gestión, tutela y policia sobre la zona de servidumbre de protección del dominio público en la fecha en que el recurso contencioso administrativo se interpuso, por lo que el acuerdo recurrido consistente en la concesión de la licencia no pudo interferir ni obstaculizar competencia estatal alguna, siendo, en su caso, la Comunidad Autónoma de Andalucía quien, por ser titular de esa competencia, pudo entablar el proceso, de donde resulta como lógica consecuencia la falta de competencia de la Administración del Estado para acordar la paralización de las obras, lo que, como de dicha sentencia se deduce, hubiera correspondido a la Administración autonómica. De lo que resulta la antijuricidad de la actuación administrativa y con ello la concurrencia de los requisitos exigibles, correctamente apreciados por el Tribunal de instancia como determinantes de la responsabilidad de la Administración declarada por la sentencia recurrida.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en costas de la recurrente, con el limite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado, de la cantidad de 3.000 #.