STS, 10 de Noviembre de 2011

En el procedimiento contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 6 de mayo de 2010 , con el siguiente fallo:

"PRIMERO.- INADMITIR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el EXCELENTÍSIMO AYUNTAMIENTO DE NALEC Y DE CIUTADILLA, representados por el la Procuradora doña Maira Luisa Noya Otero, contra la Orden del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación de fecha 14 de noviembre de 1991.

SEGUNDO.- DESESTIMAR el resto de peticiones formuladas por los recurrentes; sin imposición de costas."

Notificada la sentencia, por la representación de los mencionados Ayuntamientos se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por la Sala de instancia, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha 19 de julio de 2010, el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, expuso los dos motivos de impugnación siguientes:

Primero.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, según lo dispuesto en el art.88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Segundo.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, según lo dispuesto en el art.88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Y terminó suplicando dicte sentencia "que case y anule la recurrida y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda".

El recurso de casación fue admitido ordenándose entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida Administración del Estado a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 17 de enero de 2011, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó que se dictara sentencia por la que se declare no haber lugar al mismo, con imposición de costas a los recurrentes.

Habiendo quedado las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, se señaló el día 2 de noviembre de 2011 en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por los Ayuntamientos de Ciutadilla y Nalec contra la Sentencia dictada por la Audiencia Nacional, Sección Primera, el 6 de mayo de 2010 en el recurso 776/2008 .

La Audiencia Nacional inadmitió, por extemporáneo, el recurso interpuesto por los recurrentes contra la resolución de fecha 6 de octubre de 2008, dictada por el Director General de Industria y Mercados Alimentarios del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. En esta resolución se denegaba la inclusión de los citados municipios de Ciutadilla y Nalec en la región determinada del «Cava» definida en la Orden de 14 de noviembre de 1991, la cual aprueba el Reglamento de la Denominación «Cava» y de su Consejo Regulador.

Los fundamentos judiciales en los que la Sala de instancia sustenta su decisión son los siguientes:

"[...] La parte actora delimita como objeto del presente recurso contencioso administrativo la comunicación del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 6 de octubre de 2008 que contestaba la petición formulada por los Ayuntamientos recurrentes, mediante escrito presentado el 8 de noviembre de 2007, señalándose "Al respecto le comunico lo siguiente: Con fecha 10 de diciembre de 2007 tuvo entrada en el Departamento un escrito de los Alcaldes de Ciutadilla y Nalec (Lleida), por el que solicitaba a la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimentación, la modificación de la Orden de 14 noviembre 1991, Reglamento de la Dominación Cava y de su Consejo Regulado , para incluir los términos municipales de Ciutadilla y Nalec dentro de la zona denominación cava. (...) De acuerdo con el citado informe del Consejo Regulador de la Denominación Cava y de otras informaciones que sobre este asunto dispone esta Unidad, la petición formulada no es nueva y en la documentación remitida, en esta ocasión, no aporta elementos específicos respecto de peticiones anteriores que fueron desestimadas. Al respecto es relevante que los municipios de Ciutadilla y Nalec interpusieron, en fecha 25 de junio de 1992 recurso de reposición contra la Orden 14. 11. 91 el cual fue desestimado mediante Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 27 de octubre de 1992, adjuntándose, asimismo, al presente escrito copias de ambos documentos."

En el escrito presentado por los recurrentes ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, los recurrentes solicitaban de la Ministra lo siguiente: "Que en base a los antecedentes judiciales de la ampliación del ámbito territorial de la Denominación de Origen Cava, proceda a la modificación de la Orden de 14 de noviembre de 1991 del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, que derogaba la Orden de 27 de febrero de 1987, en el sentido de incluir a los términos municipales de Ciutadilla y Nalec dentro de la zona Denominación de Origen Cava."

[...] En la demanda, tras recoger los antecedentes de la comunicación de 6 de octubre de 2008, se fundamenta la pretensión actora en los siguientes motivos:

1. ) Inexistencia de númerus clausus. La Orden de 27 de enero de 1986 establecía la reserva geográfica de la denominación cava para los vinos espumosos de calidad, los inscribibles en el registro número 2 de la Orden de 27 de julio de 1972, pero en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13 de octubre de 1999 se amplió la lista respectiva a aquellos vinos que vienen siendo elaborados en las condiciones que la legislación española reputaba como tales.

2. ) La situación tiene su origen en la regulación de los años 1970 y 1972 que no incluyeron a los municipios recurrentes en el registro correspondiente de productores de cava, a pesar del enclave de las poblaciones, su real producción y de que las grandes empresas de cava requerían las uvas provenientes de los términos municipales de Ciutadilla y Nalec, régimen jurídico que ha sido modificado en aplicación de Directivas comunitarias y jurisprudencia del Tribunal Supremo.

3. ) La petición formulada a la Administración en este caso es completamente distinta la efectuada en el año 1992 pues en este tiempo se ha consolidado una doctrina jurisprudencial que se aparta del criterio de númerus clausus de inclusión de poblaciones en la Dominación de Origen Cava ( STS de 13 de octubre de 1999 ).

   La Abogacía del Estado se opone a la demanda por los siguientes motivos:

1. ) Concurre la causa de inadmisibilidad por falta de competencia. La resolución recurrida dimana de la Dirección General de Industria y Mercados Alimentarios, órgano inferior a Ministro o Secretario de Estado, por lo que la competencia no corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.

2. ) Subsidiariamente, inadmisibilidad del recurso ex artículos 28 y 69.e) de la Ley Jurisdiccional . Si la Sala entendiese que en el presente recurso no se impugna la resolución de 6 de octubre de 2008 , si no una hipotética denegación de una solicitud de revisión de una disposición general, de acuerdo con los artículos 62.2 y 102.2 de la Ley 30/92 , habría de admitir que dicha solicitud ya ha sido objeto de denegación, llegando incluso a interponer recurso de reposición los Ayuntamientos recurrentes de forma que se está ante un acto reproducción de otros anteriores definitivos y firmes. Por otra parte, es palmario que el recurso está fuera de plazo si el objeto del mismo es la Orden de 14 noviembre 1991.

3. ) Del contenido de la demanda resulta difícil saber cuál es la concreta acción que se ejercita, podría interpretarse como una solicitud de revisión de una disposición general, o bien ante un genérico ejercicio del derecho de petición. En el primer caso, no se ha acreditado la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad. En el segundo supuesto, el derecho de petición está suficientemente tutelado en este caso, ya que se ha dado una respuesta razonada en el sentido del artículo 11 de la Ley Orgánica 4/2001 .

   En el escrito de conclusiones de la parte recurrente se reitera en los argumentos esgrimidos en la demanda sin hacer referencia alguna a las objeciones aducidas por la Abogacía del Estado frente a la pretensión actora.

   [...] Como afirma la Abogacía del Estado, la parte actora no ha delimitado con claridad cuál es el objeto del recurso. El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo tiene que expresar el objeto preciso sobre él que ha de proyectarse la función revisora de este orden jurisdiccional, ya que marca los límites del contenido sustancial del proceso. En tal escrito la parte actora identifica como objeto del mismo la resolución de 6 de octubre de 2008, en cuyo caso este Tribunal carecería de competencia para conocer del mismo. Ahora bien, de la lectura del escrito presentado el 8 de noviembre de 2007, que es contestado en la comunicación de 6 de octubre de 2008, parece que la petición actora se extiende a una modificación de la Orden de 14 de noviembre de 1991, petición que mantiene en el escrito de demanda, no procediendo, por ello, que la Sala se declare incompetente para conocer del presente recurso.

   [...] Para una adecuada resolución de la cuestión planteada procede traer a colación los siguientes antecedentes:

   - Por Orden de 14 noviembre 1991 se aprueba el Reglamento de la Denominación Cava y de su Consejo Regulador, Orden que ha sido objeto de modificación mediante las posteriores Órdenes de 9 de enero de 1992, 8 de julio de 1992, 6 de mayo de 1993, 15 de septiembre de 1995, 6 de febrero de 1998 y 23 de febrero de 2007.

   - La Orden fue recurrida en reposición por los Ayuntamientos demandantes, en fecha 25 junio 1992, recurso que fue desestimado por resolución del Ministro del Departamento de fecha 27 de octubre de 1992. En la citada resolución ya se hace referencia a la problemática planteada en la demanda, así se indica que la Orden "no contempla los municipios de Ciutadilla y Nalec, así como otros igualmente no incluidos, dado que los citados municipios, en el momento de la aprobación de las citadas normas, no existían elaboradores con derecho a la denominación cava". También se analiza en la citada resolución la alegada compra de uva en los citados municipios por empresas incluidas en la denominación de origen.

   - La STS de fecha 3 de octubre de 1999 , en la que fundamenta la parte recurrente su petición de modificación de la Orden de 14 de noviembre de 1991, que desestima, en cuanto al fondo el recurso, recogiendo en su fallo "... debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto impugnando la validez de los artículos 1, 4 y 23 de la Orden de 14 de noviembre de 1991 , en cuanto excluye a la demandante de producir vinos cava."

   [...] Como indicamos anteriormente, de la lectura del escrito presentado ante la Administración el 10 de noviembre de 2007 y del escrito de demanda se deduce que la petición actora se extiende a una modificación de la Orden de 14 de noviembre de 1991, sin especificar si ha tenido en cuenta las modificaciones ya operadas por las posteriores Órdenes de 9 de enero de 1992, 8 de julio de 1992, 6 de mayo de 1993, 15 de septiembre de 1995, 6 de febrero de 1998 y 23 de febrero de 2007.

   Pues bien, la Orden de 14 de noviembre de 1991 resulta ser un acto firme y consentido por los recurrentes al no haberse deducido en plazo el correspondiente recurso jurisdiccional contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto en su día contra la misma, de forma que si se pretendiese un recurso directo contra la Orden debe ser inadmitido, conforme al artículo 69.e) de la Ley Jurisdiccional .

   Si lo que pretende la parte recurrente es la revisión de la misma, por concurrir alguno de los supuestos previstos en el artículo 62.1 de la Ley Jurisdiccional , estaríamos ante la petición de revisión de disposiciones y actos nulos, que regula el artículo 102 de la misma, para lo cual los Ayuntamientos recurrentes carecen de legitimación.

   Como recoge la STS de 27 marzo 2009 , "conviene precisar que la Ley 4/1999, entró en vigor el 14 de abril de 1999 (Disp. final), (...) que preceptúa: "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior". No obstante, sí resultará de aplicación a los mismos el sistema de revisión de oficio y de recursos administrativos regulados en la presente Ley".

   Y más adelante, en relación con el art. 102 de la Ley 30/02 , en la redacción Ley 4/1999 (...) que redactó de nuevo el artículo 102 , "Revisión de disposiciones y actos nulos", distinguiendo con toda nitidez y de modo incontrovertible, dos supuestos distintos, a saber: el del apartado 1º, que reguló la revisión de oficio por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultor equivalente (...), de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 (nulidad de pleno derecho, de los actos de las Administraciones públicas), y el del apartado 2º , que reguló la revisión de oficio de las disposiciones generales, disponiendo: "

   2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 " (nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas).

   Se aprecia claramente cómo en la revisión de oficio de las disposiciones administrativas se excluye de modo tajante, la solicitud del interesado, que sí subsiste como modo de iniciación del procedimiento para los actos administrativos, de manera que la revisión de oficio de las disposiciones generales se concibe como una auténtica y verdadera actuación "ex officio", respecto de la cual los particulares sólo pueden actuar por vía del derecho de petición.

   Por si cupiera alguna duda, la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero , precisa que "por otra parte, se introduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad, lo cual concuerda plenamente con el artículo 107, apartado 3º, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , relativa a los recursos administrativos, en la redacción dada por la Ley 4/1999 , que dispone: 3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa (precepto que tenía igual redacción en el texto inicial de la Ley 30/1992 ).La STS 20.12.04 (Pte Sr. Fernández Montalvo) señala en su FJ 5 : que tratándose de disposiciones generales no existe la acción de nulidad a instancia de parte, como ocurre respecto de los actos nulos, sino que queda claro que respecto a aquéllas la revisión de oficio "corresponde exclusivamente a la Administración", lógicamente, autora de la norma que se revisa. "

   Así, la aplicación del artículo 102 de la Ley 30/92 , conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, impide ejercitar la acción de nulidad a los Ayuntamientos recurrentes contra la Orden de 14 de noviembre de 1991.

   [...] Si la parte actora ha pretendido actuar a través de la vía del derecho de petición, tampoco puede prosperar su pretensión.

   En primer lugar, conviene recordar la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 4/2001 , que regula el derecho de petición, y recoge "Ahora bien, su carácter supletorio respecto a los procedimientos formales específicas de carácter parlamentario, judicial o administrativo obliga a delimitar su ámbito a lo estrictamente discrecional o graciable, a todo aquello que no debe ser objeto de un procedimiento especialmente regulado."

   Criterios que recoge la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2008 al señalar " Y así como resaltan tanto el Ministerio Fiscal en su informe como la Abogacía del Estado en la contestación a la demanda, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional -sentencias 242/1993 , y la de este Tribunal Supremo de 12 de julio de 1998 -, han declarado, respectivamente, el carácter residual del derecho de petición, lo que según el Supremo Interprete de la Constitución, excluye que pueda fundarse en él, cualquier solicitud que pretenda basarse en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido, y -el TS-, que el derecho de petición ha de referirse a decisiones discrecionales o graciables, quedando por tanto excluida de su ámbito cualquier pretensión que tenga su fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido."

   Consecuentemente con su ámbito estrictamente discrecional o graciable, del art. 12 de la Ley O. 4/2001 , se deduce que cuando se demanda la tutela judicial del derecho de petición, el posible objeto de la protección jurisdiccional queda limitado a: a) la declaración de inadmisibilidad de la petición. b) La omisión de la obligación de contestar en el plazo establecido. c) La ausencia en la contestación de los requisitos mínimos establecidos en el art. 11 , que alude al contenido necesario de la contestación a la petición.

   En el presente caso, la contestación dada por la Administración en fecha 6 de octubre de 2008 a la petición formulada por los recurrentes cumple con las prescripciones recogidas en el artículo 11.3 de la citada Ley Orgánica 4/2001 , de forma que tampoco desde esta perspectiva cabe pronunciamiento alguno a favor de la parte actora.

   Por último, y aun cuando no procede entrar en el fondo de la cuestión planteada, cabe remitir a la parte actora a una lectura detallada de los fundamentos de la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13 de octubre de 1999 , suficientemente clara en cuanto a la exigencia de cumplimientos de requisitos para poder optar al acceso a los registros del Consejo Regulador.

   La citada sentencia recoge en sus fundamentos lo siguiente " Por el contrario, los vinos que no gozaban de esa protección legal con anterioridad a la entrada en vigor de las disposiciones que limitaron el concepto de «región determinada» a la que es origen de producción de un vino espumoso que merezca la denominación de «cava», carecen de dicha posibilidad, aun cuando reúnan ciertas características externas del vino de ese mismo tipo, puesto que no habían alcanzado la cobertura legal necesaria con anterioridad al establecimiento de un régimen normativo, instaurado a raíz de la adaptación de nuestra legislación a los Reglamentos Europeos (19 de junio de 1989), que exige la concreción, referida a un momento histórico preciso, de aquellas localidades incluidas en el concepto de regiones determinadas productoras de vinos que puedan adoptar la tan repetida denominación.

   Las Sentencias de esta Sala de 14 de marzo y 17 de julio de 1989 corrigieron las indebidas omisiones en la relación de municipios incluidos en el Anexo de las Ordenes de 1986 y 1991, atendiendo al criterio recogido en párrafos precedentes, y el Auto de 5 de octubre de 1992 requirió a la Administración para que dé cumplimiento en sus estrictos términos a los pronunciamientos efectuados en la segunda de las Sentencias acotadas; pero ninguna de dichas resoluciones estipula que la relación de municipios del Anexo haya de ser modificada para incluir aquellos lugares en los que, aunque fuese con anterioridad a la fijación de las regiones determinadas productoras de vinos con denominación «cava», se hubiesen venido elaborando vinos espumosos de calidad que no reuniesen las características necesarias para que se les otorgase la protección legal conferida mediante su acceso al Registro núm. 2 del Consejo Regulador."

El recurso de casación se articula por los Ayuntamientos de Nalec y Ciutadilla recurrentes a través de dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .

Mediante el primero, impugnan el pronunciamiento de inadmisión de la Sala de instancia fundado en el artículo 69 e) de dicha Ley . Alegan las aludidas corporaciones que el acto objeto del recurso contencioso no fue la Orden de 14 de noviembre de 1991, sino la resolución de la Dirección General de Industria y Mercados Alimentarios de 6 de octubre de 2008, dictada por delegación de la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimentación, mediante la cual se denegaba tramitar y aprobar la modificación de dicha Orden. El acto administrativo recurrido no era un acto consentido y firme, ni reproducción de otro anterior consentido y firme, y sí, por el contrario, un acto definitivo que negó el ejercicio de un derecho subjetivo, como tal recurrible conforme al artículo 25 de la Ley Jurisdiccional .

El segundo motivo se refiere a la cuestión de fondo debatida en el proceso, que atañe a la procedencia de la inclusión de los recurrentes entre las poblaciones integrantes de la denominación de origen «Cava». A tal fin se apoyan en la Sentencia de este Tribunal de 13 de octubre de 1999 (RC 4334/1997 ), dictada en un recurso interpuesto contra la citada Orden Ministerial, en cuanto permite la adición de nuevos municipios a las zonas que originalmente integraban dicha denominación. Sostienen que tanto en Ciutadilla como en Nalec se cumplen las condiciones necesarias para ser incorporadas a la denominación de origen «Cava».

El primero de los motivos de casación debe desestimarse y, con él, el recurso deducido.

Los recurrentes se oponen al criterio de instancia con base en que el acto administrativo originariamente impugnado fué la resolución de 6 de octubre de 2008 de la Dirección General de Industria y Mercados Alimentarios, la cual ha sido transcrita en la Sentencia de instancia. Esta resolución rechaza, por ser reproducción de peticiones anteriores desestimadas por actos firmes y consentidos, la solicitud de 8 de noviembre de 2007 formulada por los Ayuntamientos interesados para ser incluidos en la denominación de origen. La petición original fue promovida mediante el recurso de reposición contra la Orden de 14 de noviembre de 1991, desestimado por Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 27 de octubre de 1992, no recurrida en vía jurisdiccional. La resolución administrativa de la Dirección General destaca que los Ayuntamientos no han aportado elementos específicos respecto de sus anteriores solicitudes.

Esta última afirmación, no discutida en el seno del presente recurso, responde a las alegaciones de los recurrentes evacuadas en vía administrativa y en primera instancia. Para éstos, la concurrencia de los requisitos para ser incluidos en el ámbito de la denominación de origen es muy anterior a la aprobación de la Orden de 14 de noviembre de 1991. El informe técnico en que fundan su solicitud se refiere a los años comprendidos entre 1970 y 1990, y en la demanda indican que su exclusión del ámbito de la denominación es consecuencia de la primitiva regulación de los años 1970 y 1972. La modificación que, a su juicio, justifica la nueva petición reside en el dictado de la Sentencia de 13 de octubre de 1999 , circunstancia ésta que, lógicamente, no afecta a las condiciones materiales relativas a la elaboración del producto que son exigidas para la inclusión en la región determinada del «Cava» y cuya ausencia en los municipios recurrentes determinó la desestimación del recurso de reposición en 1992.

Ante estas circunstancias, aun partiendo del postulado que propugnan los recurrentes en su primer motivo de casación, debe afirmarse que la resolución de 6 de octubre de 2008 es reproducción de otra anterior consentida y firme.

Puesto que la dicha resolución tuvo por objeto la denegación de que Ciutadilla y Nalec fueran incorporadas a las poblaciones citadas en el artículo 4.1 de la Orden de 14 de noviembre de 1991 , igual decisión se había adoptado, sobre idénticas circunstancias de hecho, al resolver el recurso de reposición contra esta última Orden. La desestimación del recurso de reposición, que, como se ha visto, data nada menos que de 1992, devino firme y consentida por los ahora recurrentes al no impugnarla ante los Tribunales.

En consecuencia, la identificación del acto recurrido en el sentido defendido en este recurso provocaría la aplicación de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Jurisdiccional , como ya advirtió el Abogado del Estado en la contestación a la demanda mediante la alegación de la tercera causa de inadmisibilidad, con la misma consecuencia de inadmisión del recurso contencioso adoptada en la Sentencia recurrida.

Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,