STS, 20 de Octubre de 2011

PRIMERO .- La representación que ostenta Dª Berta y 32 recurrentes citados en el encabezamiento presentaron recurso contencioso-Administrativo contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Basauri de 15 de octubre de 2007, que desestimó la petición que aquellos presentaron instando a que les fuese reconocido y abonase en las retribuciones el incremento del 1 por 100 de masa salarial descrito en el artículo 21.Cuatro de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, en relación con el apartado Seis, Siete y Nueve del mismo precepto.

SEGUNDO .- El conocimiento del recurso correspondió al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Bilbao, que con fecha 23 de noviembre de 2009 dictó sentencia estimando el recurso y el Ayuntamiento de Basauri presentó recurso de casación en interés de la Ley ante el Tribunal Supremo, habiendo dictado providencia la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de este Tribunal, acordando su tramitación y cuya doctrina legal se contiene descrita en el fundamento tercero de esta resolución.

TERCERO .- En el recurso han formulado alegaciones:

1. Los recurrentes en la instancia que se oponen a la admisión del recurso, basándose en los siguientes criterios:

   - El artículo 21.4 de la Ley de Presupuestos tiene un ámbito temporal limitado (en coherencia con la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de abril de 2008 ) y la Ley de Presupuestos de 2007 ha perdido vigencia, de acuerdo con las SSTS, 3ª, 7ª, de 23 de diciembre de 2006 , 1 y 3 y de abril de 2008.

   - Están en juego normas que no tienen carácter estatal: Acuerdo Udalhitz, regulador de las condiciones de empleo de las Administraciones Locales de Vizcaya y artículo 20 de la Ley 9/2006 de 28 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco .

2. El Abogado del Estado entiende que procede la desestimación del recurso al no aplicarse sólo normas estatales.

3. El Ministerio Fiscal solicita la estimación del recurso.

   CUARTO .- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 19 de octubre de 2011.

   Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección

PRIMERO .- El objeto del recurso de casación de ley se centra en determinar si es gravemente dañosa y errónea la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Bilbao de fecha 23 de noviembre de 2009 .

SEGUNDO .- Para examinar la cuestión planteada procede partir del análisis de los siguientes antecedentes:

1. ) La representación de Dª Lidia , funcionaria del Ayuntamiento de Basauri (Vizcaya) y otros 31 funcionarios más de la misma Corporación, el día 10 de enero de 2008 presentaron recurso contencioso-administrativo contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Basauri nº 5546, de fecha 15 de octubre de 2007 y posterior Decreto nº 60/08 de 7 de enero de 2008 , dictado en recurso de reposición, que desestimó las solicitudes presentadas por aquéllos para que se les reconociese y abonase en las retribuciones correspondientes al año 2007 el incremento del 1 por 100 de masa salarial recogido por el artículo 21.Cuatro de la Ley 42/2006 de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, en relación con los apartados Seis, Siete y Nueve del mismo precepto de la citada Ley.

2. ) El conocimiento del recurso correspondió al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Bilbao, siendo registrado como Procedimiento Abreviado 49/08, al que se acumularon los procedimientos 55/08 y 321/08 del mismo órgano judicial. El 23 de noviembre de 2009 , el Juzgado dictó sentencia (nº729/09 ) estimando el recurso. Esta resolución fue notificada el 27 de noviembre de 2009 al Ayuntamiento de Basauri, que el 18 de febrero de 2010 presentó recurso de casación en interés de la Ley ante el Tribunal Supremo.

3. ) El Ayuntamiento de Basauri (Vizcaya) considera que la sentencia impugnada ha incurrido en error que puede causar un grave daño al interés general, pues ha reconocido indebidamente a Dª Lidia , funcionaria del Ayuntamiento de Basauri (Vizcaya) y a otros 31 funcionarios más de la misma Corporación, el derecho a percibir en las retribuciones del año 2007 el incremento del 1 por 100 de la masa salarial de 2006 establecido por el artículo 21.Cuatro de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado , además del incremento del 4% de la masa salarial de las retribuciones básicas y complementarias del año 2006 establecidas por el artículo 92 del UDALHITZ de 9 de marzo de 2006 (Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo de las Administraciones Locales de Bizkaia para los años 2006-2007, suscrito por el Ayuntamiento de Basauri), al aplicar e interpretar erróneamente los apartados Cuatro y Ocho del artículo 21 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007 (BOE 29 de diciembre de 2006).

   TERCERO .- El texto del recurso interpuesto refiere que el mismo recae sobre la Ley de Presupuestos Generales de 2007, siendo su objeto obtener una correcta interpretación del artículo 21.4 de la Ley 42/2006 , de manera que se declare que el incremento salarial del 1% no procederá cuando el régimen retributivo aplicable a los funcionarios afectados se haya incrementado el 4% respecto de las retribuciones del año 2006, es decir, sea superior a los crecimientos previstos por la Ley 42/2006 para el año 2007, impidiendo el apartado 8 del artículo 21 la aplicación de incrementos retributivos que superen los fijados por el propio artículo 21 de la Ley 42/2006 de Presupuestos , por lo que devendrán aplicables las cláusulas que se opongan al mismo y subraya que la doctrina establecida por la sentencia es gravemente dañosa para el interés general, teniendo en cuenta que el Uldalhitz es de aplicación a todo el personal funcionarial y laboral del Ayuntamiento de Basauri y ha sido asumido también por la gran mayoría de los Ayuntamientos del País Vasco, por lo que al ser una cuestión que afecta a todos ellos la misma situación se puede volver a repetir, indicando los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que ya se han pronunciado en diversas ocasiones sobre la presente materia y las resoluciones con criterios dispares expuestos.

   El recurso solicita que se fije como doctrina legal la siguiente:

1. ) La competencia exclusiva del Estado para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica impide que por aplicación de acuerdos, convenios o pactos suscritos por las demás Administraciones Públicas en el ámbito de su competencia, se puedan establecer y aplicar incrementos retributivos superiores a los determinados por el Estado de manera global para todas las Administraciones Públicas y también fija como doctrina legal la siguiente: 2º) El derecho que se deriva para los funcionarios en servicio activo incluidos en el apartado cuarto, párrafo primero, del artículo 21 de la Ley 42/2006 de Presupuestos Generales del Estado para 2007 , es el de que la masa salarial del conjunto de los funcionarios en esa situación experimente un incremento del 1 por 100 y que después ese uno por ciento se distribuya en el complemento específico de los funcionarios con el objeto de lograr, progresivamente en sucesivos ejercicios, una acomodación de tales complementos que permita su percepción en 14 pagas al año, doce ordinarias y dos adicionales en los meses de junio y diciembre en términos análogos a la efectuada por el 27.1.d) de la Ley 42/2006 para los funcionarios al servicio de la Administración General del Estado.

   CUARTO .- Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de enero , 12 de febrero y 10 , 12 y 27 de diciembre de 1997 , entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada (artículo 100 de la Ley Jurisdiccional -artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril ).

   Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, que requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule, pues la finalidad del recurso no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que la doctrina legal que se interesa ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis (por todas, las sentencias de 20 de marzo de 1998 , 30 de enero y 10 de junio de 1999 ).

   Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso acatamiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1998 y 19 de junio de 1999 ) y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (por todas, Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1998 ), sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.

   QUINTO .- En efecto, el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley:

   1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra Sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo o por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina.

   2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado.

   3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada.

   4) Respecto de las exigencias de tiempo -tres meses de plazo para interponerlo- y forma -escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la Sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación-, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo.

   5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.

   6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la Sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

   Los criterios legales precedentes han sido mantenidos reiteradamente por la jurisprudencia [por todas, en las Sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/01 ) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/01 ), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/97], que a su vez ha añadido otros dos requisitos que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción. El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [ Sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26/04 y 21/04, 46/03 )] y el segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [Sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/00 ) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes].

   SEXTO .- Con carácter previo al examen de la doctrina propuesta, procede desestimar la excepción opuesta por la parte recurrida, por no concurrir los criterios de las SSTS de 17 de mayo de 2006 y 23 de abril de 2008 , invocados para fundamentar la inadmisión.

   La doctrina propuesta en el fundamento tercero, parte primera, sobre la competencia exclusiva del Estado para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, ya fue recogida por esta Sala y Sección en SSTS de 21 de marzo de 2002, al resolver el recurso ordinario 739/1996 y el recurso de casación 1074/2001 , del modo siguiente y extractado:

   - La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las sentencias nº 27/81 (fundamento jurídico segundo ), 76/92 (fundamento jurídico cuarto ) y 171/96 (fundamento jurídico segundo) y en casos semejantes ha reiterado los precedentes criterios que se han visto ratificados en las sentencias del Pleno 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero , al establecer una doctrina constitucional contenida en las sentencias 63/86 , 96/90 , 237/92 y 103/97 , señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

1. ) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución.

2. ) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público.

   - Al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y no de una potestad no legislativa, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley y a esta ley ha de someterse la voluntad negocial.

   - La ley que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, que incluye la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y que consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado, con un contenido indisponible que se constituye por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible, no necesario y eventual, que puede afectar a materias distintas de ese núcleo esencial que se constituye por la previsión de los ingresos y los gastos públicos.

   - La sujeción al Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria ha determinado el posterior Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997 , que limitó la utilización del déficit público como instrumento de política económica y en este mismo ámbito se inserta la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa y en las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio del año 2000.

   - La posterior Ley 18/2001 de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria define en el artículo 8.2 el Acuerdo del Gobierno que contiene el objetivo de estabilidad, sujeto a debate de las Cámaras Legislativas, y el cuadro macroeconómico de horizonte plurianual referido al Programa de Estabilidad elaborado conforme a lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento así como el respeto, por parte de toda actuación que tenga incidencia presupuestaria, al entorno financiero plurianual referido a ingresos y gastos que será tenido en cuenta por el Ministerio de Hacienda con carácter previo al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, en los términos del artículo 12 .

   - La cuestión de la reserva de ley, examinada en múltiples sentencias por el Tribunal Constitucional (sentencia 83/84 , que sienta la doctrina general que se reiterará en las posteriores sentencias 99/87 y 178/89 ), reconoce que la legislación básica tiene que ver con la fijación de límites a las retribuciones complementarias a través de los Presupuestos Generales del Estado, siendo de aplicación el artículo 149.1.18 de la Constitución y así, la sentencia 63/86 del Tribunal Constitucional fundamenta en los artículos 149.1.13 y 149.1.18 , la posibilidad de que se establezcan límites máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos y esta doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional se reitera después en las sentencias constitucionales 96/90 , 220/92 , 62/2001 de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero , impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos Generales del Estado.

   - Las sentencias de esta misma Sala y Sección de 18 de noviembre de 1999 , 5 de diciembre de 2000 y 20 de febrero y 11 de abril de 2001 reconocen la prevalencia de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas opuestas al límite máximo fijado por dichas leyes, en materia de incremento retributivo de los funcionarios públicos.

   - El presupuesto es instrumento básico de protección del interés general del Estado y como principio director de la política general que justifica, al amparo del artículo 40.1 de la Constitución, las posibles limitaciones a la autonomía negocial colectiva en la función pública, que en este caso, vienen condicionadas por los siguientes principios:

   1. El principio de legalidad, establecido en el artículo 103.1 de la Constitución, que implica la obligación por parte de la Administración de actuar siempre con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, observando los límites que afectan a la actividad de los órganos con facultades negociadoras.

   2. El principio de competencia exigido en el artículo 12 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, teniendo en cuenta que se trata de una materia sobre la que el órgano actuante ha de respetar la propuesta, pero la potestad de decisión se somete al principio de reserva de ley.

   3. El principio de jerarquía normativa, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y que desarrolla el artículo 51 de la Ley 30/92 , de forma que los órganos de la Administración, en el adecuado uso de su competencia, no pueden concluir pactos o acuerdos capaces de vulnerar disposiciones de rango superior.

   4. El principio de reserva de ley y reserva presupuestaria, de forma que la ley es el límite mínimo y máximo de la negociación y en la función pública se puede negociar, pero teniendo en cuenta el artículo 103.3 de la Constitución que remite a la ley la regulación del Estatuto de los Funcionarios Públicos, respetando la titularidad de la potestad legislativa, que de conformidad con el artículo 66.2 de la Constitución, corresponde a las Cortes Generales .

      En consecuencia, partiendo de la base de que, como hemos reconocido reiteradamente, los arts. 149.1.13 y 156.1 dan cobertura competencial a los límites retributivos contenidos en las Leyes de presupuestos generales del Estado para todo el personal al servicio del sector público, expresados a través de topes máximos globales referidos al incremento de su masa retributiva, no procede fijar una doctrina legal propuesta que ha sido ya formulada.

      SEPTIMO .- Desestimada la primera formulación y analizando la doctrina propuesta en el fundamento tercero, apartado segundo, es claro que no puede prosperar el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Basauri, en este punto, pues la doctrina legal propuesta es reiteración del texto legal y además procede subrayar:

   1. Ha de reiterarse el criterio de esta Sala y Sección en la Sentencia de 25 de febrero de 2011 , al resolver el recurso de casación en interés de ley nº 37/2009 y en la posterior sentencia de 7 de julio de 2011 al resolver el recurso de casación nº 38/2009 , que en asuntos similares al aquí cuestionado consideraban que carecía de justificación la errónea aplicación e interpretación imputada a la sentencia allí cuestionada, reconociendo la improcedencia de la concreta doctrina legal reclamada, consistente en no admitir el incremento del 1% de la masa salarial en base al artículo 21.4 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, al haberse realizado un incremento del 4% de la masa salarial en aplicación de lo dispuesto en el Udalhitz (art. 92 ).

   2. Así, se indica en las referidas sentencias que carece de justificación esa errónea aplicación o interpretación del artículo 21 cuatro de la Ley 42/2006 que es reprochada a la sentencia del Juzgado de Bilbao que aquí se combate y, consiguientemente, también es improcedente la concreta doctrina legal cuya fijación se reclama, teniendo en cuenta:

      - Lo pretendido en el actual recurso de casación en interés de la Ley no es que se interprete y se fije el verdadero sentido que ha de darse a ese artículo 21 cuatro de la Ley 42/2006 cuya literalidad se reitera, sino que, en virtud de lo establecido en el artículo 92 del ULDALHITZ , citado expresamente por la parte recurrente en el recurso de casación en interés de ley, el resultado de hecho que se ha dado en el Ayuntamiento es que todos sus funcionarios percibirán en sus retribuciones de 2007 catorce mensualidades de la misma estructura y cuantía y, por esta razón, el montante económico correspondiente al específico incremento de ese artículo 21 cuatro ya lo habrían obtenido por la vía del UDALHITZ.

      - Dicha pretensión no puede ser acogida porque excede del cometido que el ordenamiento jurídico asigna al recurso de casación en interés de la Ley, pues lo solicitado es que se controle la interpretación y el alcance que debe darse a una norma paccionada que tiene un limitado ámbito personal y territorial de aplicación que afecta a los funcionarios de los Ayuntamientos vascos que lo tienen asumido, pues sólo así podría determinarse cuál es el significado y la trascendencia económica que corresponde a las mejoras establecidas en el UDALHITZ.

   3. Ciertamente el artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tras preceptuar en su apartado 1 que el recurso de casación en interés de la ley "se interpondrá en el plazo de tres meses, mediante escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postula y acompañando copia certificada de la sentencia impugnada en la que deberá constar la fecha de su notificación", restringe, en su apartado 2, el ámbito objetivo del Derecho que puede ser examinado a través de esta especial modalidad casacional, señalando que "únicamente podrá enjuiciarse a través de este recurso la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido", por lo que resulta evidente que lo decisivo es la normativa que se aplica en la sentencia con relevancia para el fallo (en especial, el fundamento cuarto con referencia al artículo 92.9 del Udalhitz).

   4. De ahí resulta que el recurso de casación en interés de la ley regulado en el artículo 100 de la Ley Jurisdiccional , para cuya resolución es competente este Tribunal, está reservado a los supuestos en los que la doctrina legal que se postule tenga por objeto la interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado, que hayan sido determinantes del fallo recurrido, tal como exige el apartado 2 de este mismo precepto al perfilar el ámbito de aplicación de esta modalidad casacional, circunstancia no concurrente en la cuestión planteada.

      OCTAVO .- Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación en interés de ley y de conformidad con el artículo 139.2 , dada la naturaleza de este recurso y en coherencia con reiterada jurisprudencia, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley número 13/2010 , interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Basauri contra la Sentencia dictada el 23 de noviembre de 2009 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Bilbao ; sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.