STS, 8 de Noviembre de 2011
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2011:7133 |
| Número de Recurso | 5458/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Noviembre de dos mil once.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 5458/2009, interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que de la misma tiene conferida, contra la Sentencia dictada en fecha 20 de julio de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, recaída en el recurso contencioso administrativo 1.172/2002 , en el que el Sindicato de Enfermería (SATSE) impugnaba el Decreto 259/2001, de 27 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía , por el que se determinan las competencias y estructura de las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Salud, se delimitan las Areas de Salud y se establecen las normas reguladoras de los Consejos de Salud de Area.
Siendo parte recurrida el Sindicato de Enfermería (SATSE), representado mediante la Procuradora Dª. Mercedes Marín Iribarren.
El recurso contencioso administrativo nº 1.172/2002, seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, contra el referido Decreto 259/2001 de la Junta de Andalucía , por la que se delimitan las Áreas de Salud, terminó por sentencia de 20 de julio de 2009 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato de Enfermería -SATSE- contra el Decreto 259/2001, de 27 de noviembre, de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía , por el que se determinan las competencias y estructuras de las Delegaciones Provinciales de la Consejería, se delimitan las Áreas de Salud y se establecen las normas reguladoras de los Consejos de Salud de Área; para decretar la nulidad del art. 12 del referido Decreto ; sin costas.".
Una vez notificada la citada sentencia la Letrada de la Junta de Andalucía por escrito presentado el 15 de septiembre de 2009 manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 21 siguiente se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case la sentencia recurrida y sea dictada nueva sentencia por la cual se estime ajustado a Derecho la totalidad del Decreto 259/2001, de 27 de noviembre , por el que se determinan las competencias y estructura de las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Salud, se delimitan las Áreas de Salud y se establecen las normas reguladoras de los Consejos de Salud de Área, con sustento en el siguiente motivo de casación: "Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del artículo 149.1.16 de la Constitución Española, del artículo 20 del Estatuto de Autonomía para Andalucía -Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre-, del artículo 56 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad , así como de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el carácter básico de las normas en esta materia."
En virtud dicho motivo de casación alega la Junta de Andalucía que la propia norma básica permite excepciones a la regla general en la delimitación de las Áreas de Salud de cada Servicio Autonómico de Salud, sin que exista contradicción alguna entre el artículo declarado nulo y el precepto de la legislación estatal, por cuanto que la delimitación de las Áreas de Salud en Andalucía no sólo tiene amparo en el bloque constitucional, sino que se ajusta a los criterios generales establecidos en la Ley General de Sanidad.
Como que ya tempranamente la Ley andaluza 8/1986, de creación del Servicio andaluz de Salud estableció la existencia de ocho Áreas de Salud coincidentes en su extensión con el ámbito territorial de cada una de las provincias andaluzas. Este criterio territorial de delimitación ha sido confirmado por la Ley 2/1998 de Salud de Andalucía y por las distintas normas sectoriales que afectan a la ordenación del territorio. El establecimiento de esas ocho Áreas de Salud responde a los criterios que establece el apartado 4 del art. 56 de la Ley General de Sanidad y en este sentido la sentencia de instancia se extralimita al afirmar que la autoridad correspondiente ha desconocido la efectiva concreción de la atención diversificada y desconcentrada que en la norma estatal se preconiza.
Por la representación de Sindicato de Enfermería (SATSE) se interesó en su escrito de oposición que fuera dictada sentencia por la que fuera desestimado el recurso de casación, pues lo que no puede la norma autonómica es, haciendo caso omiso a la norma estatal, convertir la regla general en excepcional y lo excepcional en general, todo ello sin justificación alguna y sin señalar cuales han sido los parámetro y criterios que se han tenido en cuenta para realizar tal demarcación geográfica de las Áreas de Salud.
Por providencia de 25 de octubre de 2011; se señaló para votación y fallo el día 2 de noviembre de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala
La Sentencia que es objeto del presente recurso estimó en parte el recurso contencioso-administrativo deducido contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 259/2001, de 27 de noviembre , por el que se determinan las competencias y estructura de las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Salud, se delimitan las Áreas de Salud y se establecen las normas reguladoras de los Consejos de Salud de Área.
La referida Sentencia, tras desestimar la alegada infracción por el Decreto del trámite de audiencia a organizaciones, entidades y asociaciones correspondientes, motiva en su Fundamento Tercero lo siguiente:
"Diferente determinación ha de adoptarse respecto de la impugnación que el Sindicato actor hace de la redacción del art. 12 del Decreto en estudio, en cuanto dispone que "...el Sistema Sanitario Público de Andalucía se organiza en ocho demarcaciones territoriales denominadas Áreas de Salud, cuya delimitación territorial coincide con las ocho provincias andaluzas", ya que estableciéndose en el art. 56.5 de la Ley 14/1986, de 25 de Abril, General de Sanidad que "...como regla general, y sin perjuicio de las excepciones a que hubiere lugar, atendidos los factores expresados en el apartado anterior -de delimitación de las Áreas de Salud según factores geográfico, socio-económicos, demográficos, laborales, epidemiológicos, culturales" ...-el Área de Salud extenderá su acción a una población no inferior a 200.000 habitantes ni superior a 250.000..., en todo caso cada provincia tendrá como mínimo un Área", no ofrece ninguna duda que con la regulación en entredicho, y dadas las poblaciones de cada una de las provincias de nuestra Comunidad Autónoma, que notoriamente desbordan los limites poblaciones indicados, se ha vulnerado el principio correspondiente de la norma estatal, con olvido de su carácter básico en conformidad con lo dispuesto en el art. 2 de la Ley "...esta Ley tendrá la condición de norma básica en el sentido del art. 149.1.16 de la C.E . y será de aplicación a todo el territorio del Estado..." y de la consideración que contiene respecto de las llamadas Áreas de Salud como "piezas básicas de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, organizadas conforme a la conceptuación integral de la Sanidad, de manera que sea posible ofrecer desde ellas todas las prestaciones propias del sistema sanitario, con distribución de manera desconcentrada en demarcaciones territoriales delimitadas, con ponderación de factores de diversa índole, y respondiendo siempre a la idea de proximidad de los servicios a los usuarios, con gestión participativa y desconcentrada" (Exposición de Motivos de la Ley); caracterización que establecida en su generalidad en el párrafo 4 del art. 56 antedicho "...las Áreas de Salud se delimitarán teniendo en cuenta factores geográficos, socio- económicos, demográficos, laborales, epidemiológicos, culturales... de dotación de vías de comunicación, así como las instalaciones sanitarias existentes...", parece haber sido ignorada también por la autoridad correspondiente en orden a la efectiva concreción de esa atención diversificada y desconcentrada que en la norma estatal se preconiza.
Debiendo estimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el sólo extremo de declarar la nulidad del art. 12 de la norma impugnada.".
Contra la referida sentencia se invoca por la recurrente, un único motivo de casación al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , que aduce la infracción por ésa del artículo 56 de la Ley 14/1986, General de Sanidad , en relación el art. 149.1.16 de la Constitución y art. 20 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y la doctrina constitucional sobre el carácter básico de las normas en esta materia
Precepto básico que establece:
" Artículo 56
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Las Comunidades autónomas delimitarán y constituirán en su territorio demarcaciones denominadas Areas de salud, debiendo tener en cuenta a tal efecto los principios básicos que en esta ley se establecen, para organizar un sistema sanitario coordinado e integral
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Las Areas de salud se delimitarán teniendo en cuenta factores geográficos, socioeconómicos, demográficos, laborales, epidemiológicos, culturales, climatológicos y de dotación de vías y medios de comunicación, así como las instalaciones sanitarias del Area. Aunque puedan variar la extensión territorial y el contingente de población comprendida en las mismas, deberán quedar delimitadas de manera que puedan cumplirse desde ellas los objetivos que en esta ley se señalan.
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Como regla general, y sin perjuicio de las excepciones a que hubiera lugar, atendidos los factores expresados en el apartado anterior, el Area de salud extenderá su acción a una población no inferior a 200.000 habitantes ni superior a 250.000. Se exceptúan de la regla anterior las Comunidades autónomas de Baleares y Canarias y las ciudades de Ceuta y Melilla, que podrán acomodarse a sus específicas peculiaridades. En todo caso, cada provincia tendrá, como mínimo, un Area ."
Y que la Sentencia reputa vulnerado, al establecer el Decreto 259/2001 una delimitación de las Áreas de Salud en la Comunidad de Andalucía coincidentes con las demarcaciones provinciales -"Artículo 12. Delimitación Territorial. El sistema Sanitario Público de Andalucía se organiza en ocho demarcaciones territoriales denominadas Areas de Salud, cuya delimitación territorial coincide con la ocho provincias andaluzas "-, a pesar que cada una de ellas desborda los límites poblacionales indicados.
La posible vulneración de lo que demanda o permite la legislación básica del Estado por el Decreto autonómico requiere atender, en primer lugar, desde una premisa teleológica de lo que comprende el concepto de la legislación básica, que es la vertiente material y finalidad de esta función normativa del Estado asegurar un conjunto uniforme a partir del cual las Comunidades Autónomas puedan ejercer las competencias que en cada materia tengan asumidas, como, en segundo lugar, desde el escorzo de la técnica que permite deducir la efectiva vulneración de los preceptos básicos estatales, se requiere no únicamente constatar que la norma estatal que constituye el término de comparación reúne la condición básica, sino también que existe una verdadera y real contradicción entre la norma impugnada y la norma estatal básica (así STC 4/1981 , 213/1994 , 235/1999 , 242/1999 , 16/1998 , 14 y 38/2004 , 113/2010 y 140/2011), para lo que, en lo que nos ocupa, ciertamente sirve la comparación del módulo poblacional previsto en el número 5º del artículo 56 de la Ley General de Sanidad, pero también los factores establecidos en el número 4º del mismo, que son los que han de permitir una delimitación territorial que permita el cumplimiento de los objetivos a que atiende la previsión normativa de las Áreas de Salud.
El módulo de población no es por tanto un criterio exclusivo, pero tampoco determinante para concluir la infracción por el Decreto autonómico de lo que demanda en este aspecto la Ley General de Sanidad, esto atendiendo que el de establecer una Área por cada 200-250.000 habitantes es un criterio lábil en su determinación, relativizado por la propia Ley General de Sanidad, que prevé tanto que, en todo caso cada provincia ha de tener un área, a pesar de las notorias diferencias poblacionales en la división provincial del territorio nacional, como la exceptuación en determinados supuestos del módulo poblacional: exceptuación general para los archipiélagos Canario y Balear y para las Ciudades Autónomas de Ceuta y de Melilla, y exceptuación con carácter particular, conforme convenga al mejor cumplimiento de los objetivos de las Áreas de Salud, en atención a los factores geográficos, socioeconómicos, demográficos, laborales, epidemiológicos, culturales, climatológicos y dotacionales en cada supuesto concurrentes; de manera que resulta insuficiente la sola comparación de la población de las provincias andaluzas con las que establece el número 5º del art. 56 de la Ley General de Sanidad , para de ello concluir inequívocamente la vulneración de mandato dirigido a la Comunidad Autónoma, de delimitación en su territorio de las demarcaciones de las Areas de salud, teniendo en cuenta a tal efecto los principios básicos que en dicha ley se establecen, para la organización de un sistema sanitario coordinado e integral.
Así se ha pronunciado esta misma Sala y Sección en Sentencia de 30 de noviembre de 1996 -recurso 2909/1993 -, al conocer del recurso de casación interpuesto por el Colegio Oficial de Médicos de Sevilla contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, que se siguió contra el Decreto 80/1987, de 25 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía , sobre ordenación y organización del Servicio Andaluz de la Salud, en la que declaramos:
"SEPTIMO.- El sexto y último de los motivos parte de la consideración no exacta de que la Ley básica estatal exige - artículo 56.5 de la Ley 14/1986 General de Sanidad - que las áreas de salud atiendan en todo caso a una población no inferior a 200.000 habitantes ni superior a 250.000. Se considera así que el Decreto vulnera la Ley estatal, en cuanto crea un Area de Salud por cada provincia andaluza cuando -se dice- es notorio que dichas provincias triplican la cifra de 250.000 habitantes. El planteamiento del motivo es inconsistente. Sin olvidar que el artículo 56.5 de la Ley 14/1986 se limita a establecer una regla general flexible -que admite todas las excepciones que enumera el propio artículo 56.4 de la misma norma básica estatal- silencia la parte recurrente el dato decisivo de que las Areas de Salud no han sido una creación del Decreto en litigio, sino de la tantas veces omitida Ley del Parlamento andaluz 8/86 , de regulación del Servicio Andaluz de Salud, ciertamente no impugnada ni impugnable en este orden jurisdiccional, de la que no se hace mención. El artículo 9 de la Ley 8/1986 dispone, en efecto, que el Servicio Andaluz de Salud se ordenará en ocho demarcaciones territoriales, denominadas Areas de Salud, que coincidirán con cada provincia andaluza, lo que debe determinar la desestimación del motivo.".
.- El anterior criterio jurisprudencial es plenamente aplicable al caso que se enjuicia y conduce a la estimación de motivo de casación de la sentencia, que acordó estimar producida la vulneración de la normativa básica estatal por la referida cuestión del módulo poblacional, sin atender la posible concurrencia de aquellos factores que aconsejan que las Áreas extiendan su acción a otra población diferente para el mejor cumplimiento de sus objetivos, de manera que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley Jurisdiccional , procedemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, para lo que reiteramos el cumplimiento de lo que exige el trámite de audiencia de asociaciones y corporaciones en el procedimiento de elaboración de la disposición normativa, de acuerdo la motivación de la sentencia casada, que hacemos nuestra en este particular.
En este aspecto, atendemos que el ámbito provincial de las Áreas de Salud en Andalucía tiene origen en el establecimiento y delimitación que de las mismas efectuó el artículo 9 de la Ley 8/1986, de 6 de mayo, del Servicio Andaluz de Salud , que sin solución de continuidad ha pasado a recogerse en el Decreto impugnado (Disposición Final 1ª de la Ley 2/1998, de Salud de Andalucía , en relación la Disposición Derogatoria Única del Decreto 259/2001 ), sin que el transcurso de estos quince años - veinticinco a fecha de hoy- haya evidenciado la inidoneidad de esta delimitación en aras el mejor cumplimiento de los objetivos de las Áreas de Salud, conforme el márgen que corresponde a la Comunidad Autónoma de apreciación del conjunto de los distintos aspectos que conforman cada uno de los factores geográfico, demográfico, epidemiológico, cultural, laboral, climatológico y dotacional de cada ámbito territorial.
Esto es así al punto que las alegaciones del sindicato impugnante durante el procedimiento de elaboración consistieron en la propuesta de acercar el ámbito territorial al lugar donde se producen los servicios y se consumen los recursos, que en si mismo considerado sería un indiferente jurídico, de no ser que aquella parecía venir acompañaba de la propuesta de estructurar 30 áreas de salud, cuyo establecimiento sí que supondría el notorio incumplimiento del módulo de población que " a contrario sensu " sostiene la demanda, como que ésta expresa su disconformidad a considerar que las ocho provincias de Andalucía presentan una "homogeneidad" respecto aquellos factores -geográficos, socioeconómicos, demográficos...- que obligue a considerarlas como el ámbito territorial adecuado para cubrir cada Área de Salud, a pesar que el tan repetido artículo 56 de la Ley General de Sanidad no requiere que los factores concurran de manera homogénea en cada área delimitada, sino que sean tenidos en cuenta en aras el cumplimiento de los objetivos que la ley señala para este tipo de demarcación, lo que no queda desvirtuado por la discrepancia de la entidad recurrente.
Las valoraciones anteriores obligan a declarar haber lugar al recurso de casación y a desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto 259/2001, de 27 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía , por el que se determinan las competencias y estructura de las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Salud, se delimitan las Áreas de Salud y se establecen las normas reguladoras de los Consejos de Salud de Área.
Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.
Que estimando el único motivo de casación, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por la Sra. Letrada de la misma, contra la sentencia de 20 de julio de 2009 de la sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada y en su virtud: PRIMERO .- Casamos y anulamos la citada sentencia. SEGUNDO .- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Sindicato de Enfermería (SATSE), contra el Decreto 259/2001, de 27 de noviembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía , por el que se determinan las competencias y estructura de las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Salud, se delimitan las Áreas de Salud y se establecen las normas reguladoras de los Consejos de Salud de Área, por aparecer ajustado a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas en la Instancia y debiendo abonar cada parte las causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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STSJ Andalucía 2234/2016, 19 de Septiembre de 2016
...como mínimo, un Área.", en la repetida Sentencia se mantuvo lo siguiente (F.J. SEXTO): " Sobre este precepto, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 8 de noviembre de 2011, dictada en el recurso de casación nº 5.458/2009, ha sostenido, al pronunciarse sobre la legalidad de un artículo de un D......