STS, 2 de Noviembre de 2011

La representación procesal de la mercantil SIERRA DE ARACENA RESORT, S.A., interpuso ante esta Sala, con fecha 21 de julio de 2010, recurso contencioso-administrativo, registrado bajo el número 2/350/2010, contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de marzo de 2010, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el expediente H/353/P08.

En su escrito de demanda, presentado el 25 de noviembre de 2010, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentada la presente demanda, con el expediente administrativo que se devuelve, uniendo los mismos al recurso contencioso de su razón, se tenga por deducida en tiempo y forma la demanda y, en su día, previos los trámites legalmente preceptivos, dicte sentencia por la que se reconozca íntegramente el derecho de mi representada a la percepción del 100% de la subvención en su día concedida, anulando el acto administrativo objeto de impugnación, con todos los pronunciamientos legales favorables derivados de dicho reconocimiento, o subsidiariamente a lo anterior, se reconozca el derecho de mi representada a percibir la parte proporcional de la subvención que por el Tribunal al que me dirijo se considere acorde a Derecho y a las circunstancias concurrentes.

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 21 de enero de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo; tener por formuladas las consideraciones que en él se contienen; tener por cumplimentado el traslado al que corresponden; y, previa la tramitación que resulte procedente, dictar sentencia, en su día, por la que se desestime la demanda y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad.

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Por Auto de 14 de febrero de 2011, se acordó fijar la cuantía del recurso en 760.979,40 euros.

Por Auto de 23 de febrero de 2011, se acordó recibir el proceso a prueba.

Por diligencia de ordenación de 30 de marzo de 2011, se tiene por reproducida la documentación del expediente administrativo y la acompañada con el escrito de demanda, y, de conformidad con lo establecido en el artículo 62.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se concede a la representación procesal de la parte demandante el término de diez días para que presente escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyen, evacuándose dicho trámite por escrito presentado el 13 de abril de 2011, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y en sus méritos, tenga por evacuado el traslado conferido y, en consecuencia, por formuladas las conclusiones sucintas a que el mismo se refiere.

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Por diligencia de ordenación de 18 de abril de 2011, se acordó otorgar el plazo de diez días a la parte recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) para que presente conclusiones, evacuándose el trámite por el Abogado del Estado, por escrito presentado el 23 de mayo de 2011, en el que expuso las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por cumplimentado el trámite de conclusiones escritas del procedimiento; y, dicte sentencia, en su día, en los términos interesados en el suplico de su escrito de contestación a la demanda.

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Por providencia de fecha 11 de julio de 2011 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 25 de octubre de 2011, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, se interpone por la representación procesal de la mercantil SIERRA DE ARACENA RESORT, S.A., contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de marzo de 2010, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Andalucía, concedidos a la referida empresa en el expediente H/353/P08.

Sobre la improsperabilidad del recurso contencioso-administrativo.

El Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de marzo de 2010 recurrido fundamenta la declaración de incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985 , de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, en el Informe sobre ejecución del proyecto emitido por la Comunidad Autónoma de Andalucía de 6 de junio de 2008, que constata el incumplimiento del 91,13% de la condición de crear y mantener 31 puestos de trabajo, al haberse acreditado la creación y mantenimiento de 2,75% puestos de trabajo.

La pretensión de nulidad del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos recurrido, basada en el argumento de que en el supuesto analizado no ha existido incumplimiento alguno, en la medida en que la Delegada Provincial en Huelva de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía y la propia empresa subvencionada, habían solicitado el 17 de junio de 2008 y el 10 de marzo de 2009, la concesión de prórroga de plazo para cumplir la condición contenida en la cláusula 2.3 de la resolución individual, modificada por resolución del Director General de Fondos Comunitarios de 20 de junio de 2007 , referida a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, no puede prosperar, en cuanto que constatamos que dichas peticiones se formularon con posterioridad al 12 de noviembre de 2007, en que venció el plazo para justificar el incumplimiento de las condiciones exigidas en la resolución de otorgamiento para el disfrute de la subvención.

A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), de 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 (RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste

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Por ello, estimamos que la tesis impugnatoria que postula la defensa letrada de la sociedad recurrente, de entender que se había cumplido con el fin primordial de los incentivos regionales, de creación y mantenimiento de 31 puestos de trabajo, habiendo actuado de buena fe, al transformar los contratos de carácter temporal celebrados con los trabajadores en contratos indefinidos, como se exigía en la concesión de la subvención, no determina la revocación de la resolución de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos recurrida, puesto que no cabe eludir el carácter modal de las subvenciones otorgadas al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, que vincula al beneficiario de la subvención a cumplir las condiciones impuestas como consecuencia de la concesión de los incentivos previstos en la referida Ley, y, particularmente, los compromisos de inversión y de creación y mantenimiento de puestos de trabajo durante el periodo estipulado.

En este sentido, rechazamos que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos haya realizado una interpretación exorbitante o arbitraria de las condiciones particulares impuestas en la Orden ministerial de concesión de la subvención, que se revele incompatible con la tutela de los intereses públicos presentes en la actividad de fomento, y contraria con el principio «pro civem», puesto que constituye obligación del beneficiario cumplir el objetivo de creación y mantenimiento de los puestos de trabajo comprometidos, ejecutar el proyecto y realizar la actividad que fundamenta la concesión de la subvención.

Asimismo, procede rechazar que en el supuesto analizado cupiera la concesión de una prórroga excepcional por concurrir los requisitos establecidos en el artículo 45 del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, en cuanto que, aunque dicha disposición resultare aplicable, está condicionada a que concurran circunstancias de interés público, que no se han evidenciado, o a que el incumplimiento no sea imputable al beneficiario, lo que no resulta en el caso enjuiciado.

En este sentido, cabe poner de relieve que, como aduce el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, no se ha acreditado que la empresa SIERRA DE ARACENA RESORT, S.A., justificare en forma y plazo ante la Administración la concurrencia de causas excepcionales que pudieran determinar la procedencia de conceder una prórroga extraordinaria para cumplir las condiciones establecidas en la resolución individual de concesión de la subvención, que fue objeto de sucesivas prórrogas del plazo de vigencia.

El motivo de impugnación, sustentado en la vulneración del principio de confianza legítima, en relación con la tramitación del procedimiento de incumplimiento, no puede ser acogido, puesto que consideramos que de ningún modo cabe apreciar que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno de Asuntos Económicos de 25 de marzo de 2010 haya sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, conforme a lo dispuesto en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El planteamiento impugnatorio que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente, basado en que la Administración había quebrantado el principio de confianza legítima, el principio de buena fe y el principio de prohibición de ir contra los actos propios, en cuanto que «ha transformado, como por arte de magia lo que era una solicitud de prórroga de la Comunidad Autónoma en un informe sobre el grado de incumplimiento» (sic), no resulta convincente para tratar de demostrar que la empresa beneficiaria de la subvención tenía una expectativa legítima de sustraerse al procedimiento de incumplimiento, fundado en la creencia de que podía incumplir la cláusula estipulada en la resolución individual relativa a la creación y mantenimiento de 31 puestos de trabajo en su dimensión temporal, antes de finalizar el periodo de vigencia y dos años después del plazo de vigencia.

Del examen del expediente relativo al procedimiento de incumplimiento, se desprende que la Delegada Provincial de Huelva de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía, en su informe de 17 de julio de 2008, solicitó de la Subdirección General de Incentivos Regionales, de conformidad con el artículo 23.1 h) del Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, a los efectos previstos en los puntos 3 y 4 del artículo 35 de dicho Reglamento, que conceda un nuevo plazo, hasta el 30 de abril de 2008 , a la vista del informe de la Inspección de Trabajo de 12 de mayo de 2008, que constata que a fecha 12 de noviembre de 2007 la empresa tenía 3 trabajadores indefinidos, equivalentes a 2,75 puestos y 42 trabajadores temporales, y que a fecha 23 de abril de 2008 la empresa tenía 32 trabajadores indefinidos, equivalentes a 31,875 puestos, como consecuencia de la transformación de los contratos temporales, y 10 trabajadores temporales, descartando que procediera iniciar el procedimiento de incumplimiento o que se procediera a la modificación de la concesión, por lo que de ningún modo cabe aceptar que se haya producido la desviación procedimental alegada.

El principio de confianza legítima, que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no autoriza a la Administración a hacer dejación de las facultades de comprobación del cumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de la subvención en relación con la ejecución del proyecto.

La pretensión anulatoria del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de marzo de 2010, fundada en la caducidad del procedimiento de incumplimiento, no puede prosperar, en cuanto se fundamenta en el argumento de haberse sobrepasado en exceso el plazo máximo de tramitación del procedimiento de incumplimiento previsto en el artículo 45.5 del Reglamento de Incentivos Regionales , aprobado por Real Decreto 899/2007, de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , sin tener en cuenta que el procedimiento de incumplimiento fue iniciado por Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de junio de 2009, por lo que no habría transcurrido el plazo de 12 meses cuando se dictó la resolución gubernamental declarando el incumplimiento.

El último motivo de impugnación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos recurrido, que se formula a título subsidiario, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad, no puede ser acogido, en cuanto que el supuesto error padecido en la celebración de los contratos de trabajo, afectados por la exigencia de cumplir la cláusula 2.3 de la resolución individual, relativa a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, que sería la causa determinante del incumplimiento, y que al corregirse evidenciaría que la empresa nunca había tenido la intención de incumplir, no permite desvirtuar la circunstancia de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , se ha incumplido en un 100% la referida condición relativa a la creación y mantenimiento de 31 puestos de trabajo antes de finalizar el plazo de vigencia prorrogado hasta el 12 de noviembre de 2007.

En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil SIERRA DE ARACENA RESORT, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de marzo de 2010, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Andalucía concedidos a la referida empresa en el expediente H/353/P08.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil SIERRA DE ARACENA RESORT, S.A., contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de marzo de 2010, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Segundo.- No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso- administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.