STS, 13 de Octubre de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Octubre 2011 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de dos mil once.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 3987/2008 interpuesto por la XUNTA DE GALICIA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de mayo 2008 (recurso contencioso-administrativo 4509/2005 ). Se ha personado como parte recurrida D. Alfredo , representado y asistido por el Procurador D. Miguel Torres Álvarez.
La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con sede en La Coruña, dictó sentencia con fecha 8 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 4509/2005 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Alfredo contra la resolución del Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Xunta de Galicia de 14 de septiembre de 2005 que desestimó el recurso de reposición presentado por el Sr. Alfredo contra la resolución de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de 20 de septiembre de 2004 por la que se declaraba ilegalizable la construcción de una edificación de tipología residencial realizada en DIRECCION000 NUM000 , en Noalla, en el término municipal de Sanxenxo, y se ordenaba su demolición, sin imposición de costas a ninguno de los litigantes.
La mencionada sentencia, en su fundamento jurídico segundo, hace referencia a dos de los motivos impugnatorios de la parte actora y resuelve uno de ellos, el relativo a la competencia de la Administración autonómica para dictar la resolución recurrida, en los siguientes términos:
(...) SEGUNDO.- La parte actora alega como motivos impugnatorios, entre otros, los relativos a la caducidad del procedimiento y la incompetencia de la Administración autonómica para dictar la resolución recurrida. Esta última alegación no puede ser acogida si se tiene en cuenta que tratándose de suelo urbanizable no delimitado la aplicación del artículo 214 y disposición transitoria primera de la Ley 9/02, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, determina la necesaria observancia del régimen establecido en dicha Ley para el suelo rústico, incluidas las previsiones competenciales expresamente recogidas en el artículo 214 de la propia Ley 9/02
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En el fundamento jurídico tercero, la sentencia analiza el otro argumento de impugnación mencionado en su fundamento jurídico anterior, relativo a la caducidad del procedimiento, y lo resuelve del modo siguiente:
(...) TERCERO.- A distinta conclusión cabe llegar en cuanto a la alegación de caducidad ya que el examen del expediente revela que la Administración demandada practicó diligencias informativas entre el 20 de febrero y el 30 de abril del año 2003 y que ciertamente merecen tal consideración, pero ocurre que finalizadas dichas diligencias el 30 de abril de 2003 y disponiendo entonces la Administración de todos los datos necesarios para la incoación del expediente, esta no se produjo hasta el día 24 de noviembre de 2003, apreciándose así entre las últimas fechas mencionadas un inexplicativo vacío que en absoluto se corresponde con un período que mereciera considerarse como razonable a los efectos de la incoación del expediente, de manera que en un supuesto como el que aquí se examina, en el que se produjo la referida paralización superior a los seis meses antes del acuerdo de incoación, la falta de justificación de tal pasividad desde la fecha en la que la Administración disponía de todos los elementos necesarios para la incoación, lleva a una interpretación del artículo 209.4 de la Ley 9/02 , que en atención al sentido y finalidad del mismo, excluya su indebida desvirtuación mediante el inaceptable sistema de dilatar injustificadamente la propia incoación del expediente, supuesto que se da en el caso así examinado y que conduce a que por el motivo expuesto haya de entenderse como fecha de inicio del cómputo del plazo de un año, la de 1 de mayo de 2003, por lo que cuando se dictó la resolución administrativa impugnada de 20 de septiembre de 2004, el expediente administrativo debió entenderse afectado por la caducidad con las consecuencias que de ello derivan, incluidos los efectos anulatorios de la resolución recurrida, y así, acogido el presente recurso por el específico motivo expuesto, expresamente invocado por la parte actora, la naturaleza de tal motivo estimatorio excluye ya el examen de las restantes cuestiones planteadas
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Por todo ello, la Sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo.
El Letrado de la Junta de Galicia preparó recurso de casación contra la sentencia; y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 29 de octubre de 2008 en el que formuló tres motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:
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Infracción o aplicación indebida, de los artículos 1.7 y 3.2 del Código Civil .
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Infracción o aplicación indebida del artículo 42.3.a/ de la ley 30/92, de 26 de diciembre .
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Infracción o aplicación indebida de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones.
El planteamiento de la Administración recurrente se sustenta en el incumplimiento por la sentencia de instancia de la normativa legal relativa al inicio del cómputo del plazo de caducidad en los procedimientos iniciados de oficio. Dicha normativa establece como día inicial del cómputo el de la fecha del acuerdo de iniciación; por ello, considera que la Sala de instancia, al declarar la caducidad del procedimiento por haber transcurrido el plazo legal computado desde que finalizaron las diligencias previas informativas, estaría incumpliendo la obligación de los jueces de resolver ateniéndose al sistema de fuentes establecido, permitiendo con ello una edificación ilegal en suelo rústico de especial protección.
Termina el escrito solicitando que se revoque la sentencia recurrida con desestimación íntegra de la demanda.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 6 de febrero de 2009 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición.
La representación de D. Alfredo formalizó su oposición mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2009 en el que solicita la inadmisibilidad del recurso de casación, por fundarse en derecho autonómico, o subsidiariamente, su desestimación por ser correcta la interpretación realizada por la Sala de instancia en relación a la caducidad del procedimiento.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 11 de octubre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
El presente recurso de casación nº 3987/08 lo interpone la Xunta de Galicia contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de mayo de 2008 (recurso 4509/2005 ) en la que se estima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Alfredo contra la resolución del Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Junta de Galicia de 14 de septiembre de 2005 que desestimó el recurso de reposición presentado por el Sr. Alfredo contra la resolución de la Dirección General de Urbanismo de 20 de septiembre de 2004, por la que se declaraba ilegalizable la construcción de una edificación de tipología residencial realizada en DIRECCION000 NUM000 , en Noalla, en el término municipal de Sanxenxo, y se ordenaba su demolición.
Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la Administración autonómica recurrente, cuyo enunciado hemos visto en el antecedente tercero, si bien antes habremos de pronunciarnos sobre la causa de inadmisibilidad del recurso de casación planteada por la parte recurrida.
La representación procesal de D. Alfredo plantea la inadmisibilidad del recurso de casación por inobservancia de lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por considerar que el único precepto invocado por la Sala de instancia para declarar la caducidad del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística es el artículo 209.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, y, por tanto, se trata de una norma autonómica cuya interpretación corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia.
La causa de inadmisión que plantea la parte recurrida debe ser rechazada, dado que, si bien la Sala de instancia cita el artículo 209.4 de la Ley 9/2002 , lo cierto es que el momento en el que ha de iniciarse el cómputo del plazo de caducidad de todos los procedimientos administrativos iniciados de oficio viene establecido en el artículo 42.3.a/ de la Ley 30/1992 , norma estatal de carácter básico cuya incorporación al ordenamiento autonómico en lo que concierne al procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística se realiza por la Ley gallega 9/2002, de 30 de diciembre (artículo 209.4 ). Pero dicha incorporación al ordenamiento autonómico no hace perder al artículo 42.3.a/ de la Ley 30/1992 su carácter de normativa básica estatal dictada en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.18ª de la Constitución. Puede verse en este sentido la sentencia de este Tribunal Supremo de 11 de Junio de 2008 (casación núm. 4334/2004 ).
Resulta claro, pues, que la invocación del artículo 42.3.a/ de la Ley 30/1992 no es artificiosa ni meramente instrumental, pues se trata de un precepto cuya recta interpretación resulta primordial para el cómputo del plazo de caducidad en procedimientos como el que aquí nos ocupa.
Por razones de sistemática examinaremos los motivos de casación en orden distinto al seguido por la parte recurrente en su escrito de interposición. Así, abordaremos en primer lugar el motivo segundo, en el que, como vimos, se plantea la cuestión principal de este recurso de casación, que es la relativa al cómputo del plazo de caducidad del procedimiento de restablecimiento de legalidad urbanística.
El artículo 43.2.a/ de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, establece que en los procedimientos iniciados de oficio el cómputo del plazo máximo para resolver " (...) se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación". Por su parte, el artículo 209.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, establece que "el expediente de reposición de la legalidad deberá resolverse en el plazo de un año a contar desde la fecha del acuerdo de incoación".
El procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística que aquí examinamos se inició mediante por acuerdo de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas y Vivienda de Galicia de 24 de Noviembre de 2003 (folios 47 a 56 del expediente administrativo) y finalizó por resolución de dicho órgano de 20 de septiembre de 2004 (folios 106 a 107 del expediente administrativo); por lo que en el momento de su finalización no había transcurrido aún el plazo de caducidad de un año previsto en el artículo 209.4 de la Ley 9/2002 .
No podemos compartir el razonamiento que expone la Sala de instancia para fijar un dies a quo diferente al establecido por la Ley, señalando como fecha inicial del cómputo el día siguiente a la finalización de las diligencias previas informativas.
Por lo pronto debe notarse que las actuaciones previas se realizan a fin de determinar, con carácter preliminar, sin concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad. Así, el Servicio de Urbanismo e Inspección Territorial, tras visita de inspección realizada el 20 de febrero de 2003, extiende un Acta de fecha 30 de abril de 2003 (folios 19 a 41 del expediente administrativo) en la que consta la ubicación y características de la vivienda, titular o sujeto denunciado, clasificación urbanística de los terrenos y usos permitidos según la legislación urbanística aplicable [aunque aquí no se trata de un procedimiento sancionador, sino de restablecimiento de la legalidad urbanística, no está de más recordar que, según establecen los apartados a) y b) del artículo 13.1 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , todo acuerdo de incoación de un procedimiento sancionador debe contener, entre otras determinaciones, la identificación de la persona o personas presuntamente responsables y una exposición siquiera sucinta de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, además de su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder; todo ello sin perjuicio, claro es, de lo que luego resulte de la instrucción. Por ello, no cabe reprochar a la Administración actuante que antes de iniciar el procedimiento sancionador realice unas actuaciones previas a fin de recabar los datos que luego habrán de figurar en el acuerdo de incoación].
Pues bien, una vez realizadas esas actuaciones previas, el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento -en el caso que examinamos el acuerdo de incoación fue adoptado el 24 de noviembre de 2003- podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción (extinción del derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad, pues esta figura lo que pretende es asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración no sobrepase el plazo de que dispone para resolver. En el fundamento tercero de la sentencia recurrida la Sala de instancia realiza una interpretación de la norma que no es acorde con la naturaleza de la institución de la caducidad, pues a diferencia de la prescripción, que es causa de extinción del derecho o de la responsabilidad de que se trate, la caducidad es un modo de terminación del procedimiento por el transcurso del plazo fijado en la norma, por lo que su apreciación no impide, si no ha transcurrido el plazo establecido para la prescripción de la acción de restablecimiento de legalidad urbanística por parte de la Administración, la iniciación de un nuevo procedimiento.
En consecuencia, la Sala sentenciadora debió desestimar la pretensión de anulación del acto impugnado por haber caducado el procedimiento; y debió también analizar -pues había sido expresamente planteado en la demanda, como primer argumento de impugnación- si había transcurrido o no el plazo del que dispone la Administración recurrente para exigir la reposición de la legalidad urbanística, esto es, el plazo de prescripción.
El motivo de casación primero es en realidad complementario del segundo, que acabamos de examinar, pues se alega la infracción o aplicación indebida de los artículos 1.7 y 3.2 del Código Civil únicamente para indicar que la Sala de instancia ha realizado una interpretación contra legem de las normas que regulan la caducidad, que son las que ya hemos examinado.
En el tercer y último motivo de casación, se alega la infracción o aplicación indebida de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, señalando la Administración recurrente que la interpretación que hace la sentencia sobre el día inicial del cómputo del plazo de caducidad impide que desaparezca una obra ilegal en suelo rústico de especial protección, lo que supone la vulneración de los preceptos citados.
La cuestión ha de ser puesta en relación con las consideraciones que hemos realizado en el fundamento jurídico tercero, pues la interpretación realizada por la Sala de instancia en materia de caducidad solo comportaría la pervivencia de la obra ilegal si hubiera transcurrido el plazo de prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística; cuestión ésta -la de la prescripción- que había sido planteada en la demanda como primer motivo de impugnación, y que, por tanto, debería haber sido tratada por la Sala de instancia conforme a la legislación urbanística aplicable.
Una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser casada, procedería que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).
Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia consisten en determinar si ha transcurrido el plazo del que dispone la Administración para exigir la reposición de legalidad urbanística; así como la procedencia o no del mantenimiento de la edificación por encontrarse situada en terrenos actualmente clasificados, conforme al Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Sanxenxo aprobado definitivamente el 27 de febrero de 2003, como suelo urbanizable no sectorizado; y, en fin, la competencia del órgano que dictó la resolución recurrida de conformidad con la legislación urbanística autonómica.
Vemos así que el debate se centra exclusivamente en la interpretación y posible vulneración de normas de derecho autonómico, por lo que no entraremos a enjuiciarlo, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá declarar ya la caducidad del procedimiento, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
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Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la Xunta de Galicia contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de mayo de 2008 (recurso contencioso- administrativo 4509/2005 ), quedando ahora anulada y sin efecto la referida sentencia.
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Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo según proceda sin que pueda ya declarar la caducidad del procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística.
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No hacemos imposición de costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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