STS, 30 de Septiembre de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 30 Septiembre 2011 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 4873/2008 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ESCALANTE (CANTABRIA) representado por el Procurador D. Carmelo Olmos Gómez y asistido de Letrado; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada y defendida por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 17 de julio de 2008 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso-Administrativo 115/2006 , sobre deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 12.674 metros de longitud, de la totalidad del término municipal de Escalante (Cantabria).
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 115/2006 , promovido por el AYUNTAMIENTO DE ESCALANTE (CANTABRIA), en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 20 de septiembre de 2005, dictada por el Director General de Costas por delegación del Ministro, por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 12.674 metros de longitud, de la totalidad del término municipal de Escalante (Cantabria).
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de Julio de 2008 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el/la procurador CARMELO OLMOS GOMEZ, en la representación que ostenta de AYUNTAMIENTO DE ESCALANTE contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar la resolución recurrida por ser conforme a derecho. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes" .
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE ESCALANTE se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de 22 de septiembre de 2008 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 7 de octubre de 2008 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que se case y anule la recurrida, resolviendo estimar el recurso, anulando parcialmente la OM de 20 de septiembre de 2005 por el que se aprueba el deslinde del dominio público marítimo-terrestre del municipio de Escalante, expediente DL-69-SANTANDER CB, en cuanto a las líneas de ribera del mar y servidumbre de protección del DPMT entre los vértices R-09001 y 9641, en cuanto establecen la ribera del mar con un límite interior a los muros de contención existentes en las concesiones S 9/14 y S 9/17, y ordenando que se practique nuevo deslinde trazando dicha línea de ribera por la coronación de los muros de las concesiones S 9/17 y S 9/14 y por el punto más a tierra que alcancen las filtraciones de la marea en los muros, en el punto donde se produzcan haciendo sensible el efecto de las mareas y trazando la línea de servidumbre a la distancia ordenada por el artículo 23 de la Ley de Costas 22/1988 medida desde la línea de ribera correcta.
El recurso de casación fue admitido por auto de 9 de julio de 2009, ordenándose también, por providencia de 8 de octubre de 2009, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el Abogado del Estado en escrito de 26 de noviembre de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de julio de 2008 , imponiéndose las costas al recurrente.
Por providencia de 21 de septiembre de 2011 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de septiembre de 2011, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Se impugna en este Recurso de Casación 4873/2008 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 17 de julio de 2008, en su Recurso Contencioso-administrativo 115/2006, que desestimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE ESCALANTE contra la Orden del MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE de 20 de septiembre de 2005, dictada por el Director General de Costas, por delegación del Ministro, por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 12.674 metros de longitud, de la totalidad del término municipal de Escalante (Cantabria).
SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:
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En relación con el objeto del recurso y la pretensión del demandante se señala en el fundamento jurídico primero que " Se interpone el presente recurso contencioso administrativo frente a la Orden del Ministro de Medio Ambiente de 20 de septiembre de 2005, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de 12.674 metros de longitud, de la totalidad del término municipal de Escalante (Cantabria).
La Orden recurrida en relación a la inclusión en el dominio publico de terrenos con origen concesional, y tras referirse a la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia, considera que las concesiones del termino de Escalante son todas para desecación y uso agrícola por lo que, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, no se produce transmutación del dominio publico en propiedad privada por lo que entiende que procede mantenerlos en el dominio publico según lo establecido en el articulo 4.2 y Disposición Transitoria Segunda 2 de la misma Ley .
La parte recurrente solo refiere su impugnación a la cuestión relativa a la fijación del punto desde el que se deben medir los 100 metros correspondientes a la ribera del mar y entiende que no se debe hacer desde dentro de los muros de desecación y centra su pretensión en que dicha línea de servidumbre se mida desde el borde exterior de los muros de desecación en contacto con el mar en relación a las concesiones S 9/17 y S 9/14 ".
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En relación con el carácter inundable de los terrenos litigiosos se señala: " TERCERO: Insiste la parte recurrente en que los terrenos deslindados están desecados y que, por lo tanto, no son objeto de inundación. En relación a esto hay que tomar en consideración:
- Debe atenderse a las cotas que aparecen en los planos incorporados al expediente según la cual resulta que todos los terrenos objeto de impugnación se encuentran situados a cota inferior a los 3,30 metros que según el apartado 6.2.1 de la Memoria del Proyecto de Deslinde es donde se sitúa la línea de pleamar máxima. Téngase en cuenta que en ese mismo apartado de la Memoria (folio 14) se hace mención a que los cierres se han producido mediante diques, muros y obras análogas pero no se ha alterado la cota altimétrica original de los terrenos que sigue teniendo la consideración de terrenos bajos naturalmente inundables.
- Se insiste por la parte recurrente en que los terrenos no se inundan y que solo se produce un débil incremento en el caudal de los regatos interiores (sobre esta cuestión pueden verse varias fotografías en el Informe Pericial realizado en el ramo de prueba de la parte recurrente), pero a lo que no se hace referencia es a que la existencia de los muros es lo que impide la inundabilidad. Por lo tanto, ya podemos adelantar que la línea de la servidumbre de protección no está mal trazada puesto que no es cierto que el cómputo de los 100 metros se haya realizado sobre terrenos que no reúnen la condición de ribera del mar.
- El Informe Pericial que reconoce la inundabilidad de los terrenos y la muy elocuente fotografía 33 de las que se acompañan al Informe. En dicha fotografía puede apreciarse como el nivel del mar es notablemente superior al de los terrenos objeto de concesión que si no sufren el influjo de la marea es por la defensa que le proporciona el muro de contención.
Por lo tanto, resulta evidente que debe aplicarse lo que señala el articulo 4.2 de la Ley de Costas según el cual, pertenecen al dominio publico marítimo terrestre: "Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera".
CUARTO: La parte recurrente recoge en el Fundamento cuarto de su escrito de demanda algunas consideraciones sobre que el limite del dominio publico debe encontrarse sobre los muros de contención ó desecación y ello pues a partir de ahí comienza el demanio publico no natural ó por decisión del legislador.
Este razonamiento, sin embargo, carece de apoyo con lo que señala el articulo 4 de la Ley de Costas según el cual también pertenecen al dominio publico (además de los bienes señalados en el articulo 3 ) "los terrenos ganados al mar como consecuencia directa ó indirecta de obras y los desecados en su ribera"; esta integración en el dominio publico no puede extenderse solo hasta la línea exterior del muro de contención y ello pues el dominio publico se aplica en relación a toda la extensión de terrenos desecados y no solo a la zona en la que se sitúa el elemento (muro) que impide que se inunden esos terrenos.
Por lo demás, no puede olvidarse que la zona de servidumbre de protección debe medirse en la forma que señala el artículo 23 de la Ley de Costas , según el cual "La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar".
TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación del Ayuntamiento de Escalante recurso de casación, en el cual esgrime un motivo de impugnación al amparo del apartado d) del número 1 del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe los artículos 3, 4 y 23 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ).
Sostiene el Ayuntamiento recurrente que la sentencia de instancia confunde dominio público marítimo-terrestre y ribera del mar, y considera que los terrenos desecados en virtud de las concesiones a las que se refiere dicha sentencia, si bien pertenecen al dominio público marítimo-terrestre en virtud del artículo 4.2 de la citada Ley de Costas ---lo que no se cuestiona y se acepta, como se dice en el recurso de casación---, no forman parte de la ribera del mar. Por ello, entiende dicho Ayuntamiento que la línea de ribera del mar está mal trazada en el deslinde aprobado por la Orden Ministerial impugnada de 20 de septiembre de 2005 al introducirse en el límite interior a los muros de contención existentes en las concesiones S 9/14 y S 9/17 y, en consecuencia, también lo está la línea de servidumbre de protección ---que ha de fijarse desde la ribera del mar---, por lo que pretende que se anule la sentencia de instancia y también parcialmente dicha Orden en los aspectos cuestionados.
Dicho motivo de impugnación no puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.
Es cierto que ribera del mar y dominio público marítimo-terrestre no son sinónimos en la citada Ley de Costas (LC) de 1988 . En este sentido puede afirmare que si bien la ribera del mar, a la que se refiere el artículo 3.1 ---letras a) y b)--- de la LC, es dominio público marítimo-terrestre estatal, no todos los bienes que pertenecen a este dominio público son ribera del mar. Así resulta de ese artículo 3 que incluye también como bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal ---diferentes de la ribera del mar y de las rías----, en su número 2, al mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su legislación específica, y, en su número 3, los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, también definidos y regulados por su legislación específica. A esa distinción entre bienes de dominio público marítimo-terrestre y ribera del mar se hace referencia en la STS de 2 de marzo de 2004 (Recurso de casación 3565/2001 ).
Aunque se acepte que algunos de los bienes pertenecientes al dominio público marítimo-terrestres estatal, que se mencionan en el artículo 4 de la LC , pueden no formar parte de la ribera del mar ---al no ser sinónimos esos conceptos en la Ley de Costas de 1988 , como antes se ha dicho---, es indudable que son ribera del mar si tienen las características geomorfológicas previstas legalmente para ello. Dicho de otro modo, que los bienes que se indican en el artículo 4 de la LC pertenezcan al dominio público- marítimo terrestre no impide que también sean considerados ribera del mar, si tienen las características geomorfológicas para ello, como resulta de la citada STS de 2 de marzo de 2004 .
Dentro de la ribera del mar y de las rías se incluye ---aparte de las playas, a las que se refiere el artículo 3.1.b) de la LC --- la zona marítimo-terrestre, entendiendo por tal el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y el límite hasta donde alcanzan los mayores temporales conocidos, y también, por lo que ahora importa, las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, "los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua de mar" , que se incluyen asimismo en esa zona, como se indica en el artículo 3.1.a) LC . En este aspecto ha de destacarse que forman parte del dominio público marítimo-terrestre al que se refiere ese artículo 3.1 .a) ---incluidos dentro de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, de la ribera del mar--- los terrenos "naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros semejantes" , como resulta del artículo 6.2 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la citada Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre .
En la sentencia de instancia se señala, como antes se ha dicho, que " todos los terrenos objeto de impugnación se encuentran situados a cota inferior a los 3,30 metros que, según el apartado 6.2.1 de la Memoria del Proyecto de Deslinde, es donde se sitúa la línea de pleamar máxima. Téngase en cuenta que en ese mismo apartado de la Memoria (folio 14) se hace mención a que los cierres se han producido mediante diques, muros y obras análogas, pero no se ha alterado la cota altimétrica original de los terrenos que sigue teniendo la consideración de terrenos bajos naturalmente inundables".
De esta manera, aunque los terrenos litigiosos, que han sido desecados en virtud de las concesiones de que se trata, forman parte del dominio público marítimo-terrestres a tenor del artículo 4.2 de la LC , ello no impide su inclusión ---frente a lo que se alega por la parte recurrente--- como ribera del mar al contar con la característica de inundables, pues, es la ---justamente--- existencia de los muros lo que impide que se inunden, como se señala en la sentencia recurrida.
Por ello, no puede considerarse improcedente que la línea de ribera del mar se haya trazado con un límite interior a los muros de contención de las referidas concesiones y tampoco que la línea de servidumbre de protección se fije desde esa línea de ribera del mar.
CUARTO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998 , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida a la cantidad total de 2.000 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 4873/2008, interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ESCALANTE (CANTABRIA) contra la sentencia dictada por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 17 de julio de 2008, en su Recurso Contencioso-administrativo 115/2006 .
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Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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