STS, 21 de Septiembre de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Septiembre 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 4622 de 2007, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Fernando Ruiz de Velasco y Martínez Ercilla, en nombre y representación de Doña Leocadia , contra la sentencia pronunciada, con fecha 27 de junio de 2007, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 3 de 2006 , sostenido por la representación procesal de Doña Leocadia contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente, de 16 de noviembre de 2005, que desestimó el recurso de reposición deducido contra la resolución anterior, de 23 de febrero de 2005, que impuso a la recurrente una multa por importe de 30.050,62 euros, con la obligación de indemnizar por los daños ocasionados al dominio público hidráulico en cuantía de 135.231, 60 euros, así como retirar, en el plazo de quince día, todo elemento que haga presumir la captación abusiva de aguas, con advertencia de ejecución subsidiaria.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 27 de junio de 2007, sentencia en recurso contencioso-administrativo número 3 de 2006 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Leocadia , contra la Resolución del Ministro de Medio Ambiente de 16 de noviembre de 2005, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la imposición de una sanción e indemnización por daños ocasionados al dominio público hidráulico, debemos declarar la expresada resolución conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros razonamientos, en las siguientes declaraciones de hechos, contenidas en los párrafos cuarto del fundamento jurídico primero y tercero del fundamento jurídico tercero: «La recurrente es titular de una concesión, según revela el informe del Ingeniero jefe del Área de Gestión del Dominio Público Hidráulico de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de 25 de febrero de 2003 (folio 12 del expediente administrativo), que le autoriza al riego por aspersión de una superficie de 60 hectáreas con aguas para captar del río Almodóvar, en una dotación de 6.000 metros cúbicos por hectárea» y «Además no está de mas recordar que efectivamente la recurrente es titular de una concesión -al margen por tanto de su posición como miembro de la Comunidad de usuarios-, según consta en informe del Ingeniero jefe del Área de Gestión del Dominio Público Hidráulico de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de 25 de febrero de 2003 (folio 12 del expediente administrativo), que le autoriza al riego por el sistema de aspersión de una superficie de 60 hectáreas con aguas para captar del río Almodóvar, en una dotación de 6.000 metros cúbicos por hectárea».
También se declara, como hecho probado, en el fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida que: «Constando en el contador, instalado por la Comunidad de Usuarios, que el volumen total consumido asciende a 1.363.960 metros cúbicos».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 5 de septiembre de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, Doña Leocadia , representada por el Procurador Don Fernando Ruiz de Velasco y Martínez de Ercilla, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con base en cuatro motivos, todos ellos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 130 y 137 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 116 a, b y g del Texto Refundido de la Ley de Aguas , pues no sólo no ha quedado destruida la presunción de inocencia sino que, en contra de este principio, se ha invertido la carga de la prueba en detrimento de la recurrente, que no puede considerarse responsable de infracción alguna de haberse valorado correctamente las pruebas, de las que se deduce que la recurrente sólo ha captado agua de la toma de la Comunidad de Regantes y nunca fuera del régimen de dicha Comunidad, de manera que aquélla, en virtud de la concesión, forma parte de la Comunidad de Usuarios y sólo recibe agua desde la toma de la indicada Comunidad de Usuarios, que es quien, en exclusiva, controla los consumos, y fue tal Comunidad la que derivó la facturación por exceso de consumo en la campaña 2002; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 61 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y en el artículo 199 del Reglamento del Dominio Público Hidraúlico , puesto que la sentencia recurrida afirma que la recurrente disfruta de una concesión individual y de otra como miembro de la Comunidad de Usuarios, lo que no es cierto, ya que la recurrente no tiene otra toma distinta a la de la Comunidad de Usuarios a la que pertenece la finca en cuestión y fue dicha Comunidad la que procedió, en su día, al precintado del contador existente en la misma, de modo que la referida Comunidad denunció a la Administración hidráulica un exceso de consumo en la indicada finca, exceso que, finalmente, se facturó a la comunera recurrente, de manera que la sentencia recurrida vulnera no sólo el artículo 61 del Texto Refundido de la Ley de Aguas sino la totalidad de la legislación de aguas en materia de concesiones y comunidades de usuarios, pues resulta imposible, conforme a la legalidad vigente, que la sancionada pueda disponer al mismo tiempo y para la misma superficie de riego de una concesión de aguas a título individual y de otra a través de la Comunidad de Usuarios; el tercero por haber infringido el Tribunal a quo los dispuesto en los artículos 54 y 62 e) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al haber considerado la Sala sentenciadora conforme a derecho una valoración de daños al dominio público hidraúlico con arreglo a unos criterios internos de cuantificación elaborados por el Comisario de Aguas el 15 de mayo de 1997, de los que la denunciada nunca tuvo conocimiento, a pesar de haber solicitado su remisión y puesta de manifiesto, que ha impedido la impugnación de las bases según las que se fijó el daño; y el cuarto por haberse conculcado en la sentencia recurrida lo establecido en los artículos 326.1 del Reglamento del Dominio Público Hidraúlico y 117 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, ya que la incorrecta valoración de daños impide que se pueda calificar la infracción imputada grave, pero, en cualquier caso, el daño al dominio público hidraúlico, determinante de la gravedad de la infracción, no puede confundirse o equipararse al beneficio que el agua consumida haya reportado al que riega, sino que habrá que atenderse, como dispone el precepto citado del Texto Refundido, al menoscabo de los bienes afectados por la infracción, pero, en cualquier caso, la valoración no se ha efectuado mediante el uso de criterios objetivos y legalmente predeterminado, como exige el artículo 326.1 del Reglamento de Dominio Público Hidraúlico , por lo que terminó con la súplica de que se estime el recurso interpuesto y se anule la sentencia recurrida, declarando la no conformidad a derecho de la resolución administrativa impugnada en la instancia.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 4 de marzo de 2008, alegando que la recurrente trata de revisar la valoración de la prueba efectuada en la instancia en lugar de una integración de hechos dentro de los límites del artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional , sin que tal revisión sea posible en casación salvo en tasados supuestos que no concurren, ya que la Sala de instancia llega a unas conclusiones fácticas desde una valoración racional de la prueba, la que, por otra parte, diferencia el carácter de concesionaria de la recurrente de su condición de miembro de la Comunidad de usuarios, lo que implica que haya que distinguir entre el corte de agua, impuesto por la Comunidad, y otra muy distinta el uso del agua incumpliendo las condiciones de la concesión, mientras que el segundo motivo atribuye a la Sala sentenciadora declaraciones que no hace, pues no afirma que la recurrente disfrute de dos concesiones, sin que, con una técnica casacional correcta, pueda invocarse genéricamente el ordenamiento o la legislación de aguas en materia de concesiones y comunidades de usuarios, razón por la que este motivo debería inadmitirse, mientras que la forma de valorar los daños fue correcta al haberse motivado debidamente y no haber producido incertidumbre alguna causante de indefensión a la sancionada, y finalmente la Sala de instancia no ha infringido lo establecido en el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley de Aguas ni el artículo 326 de su Reglamento , ya que lo que resulta de la sentencia es que el Comisario de Aguas fija la valoración conforme a los criterios de una Orden que se cita en el propio informe del Comisario, Orden que ya ha sido tenida en cuenta en otros supuestos por la Sala, sin que el contenido del apartado 1 del artículo 326 del Reglamento de Dominio Público Hidraúlico imponga el deber de fijar inmediatamente los criterios técnicos de valoración en una Orden del Ministerio de Medio Ambiente, sin que, por otra parte, sea aplicable en este caso el indicado precepto del Reglamento en la redacción dada por el Real Decreto 6006 de 2003 , ya que tal redacción entró en vigor después del inicio del presente procedimiento sancionador, que trae causa del acta de 30 de septiembre de 2002, y así terminó con la súplica de que se inadmita el motivo segundo de casación, se desestimen los demás y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente, o, subsidiariamente, que se desestime el recurso, se confirme la sentencia recurrida y se condene a la recurrente al pago de las costas.
Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento en Secretaría cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 7 de septiembre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
El primero y segundo motivos de casación, alegados por la representación procesal de la recurrente son complementarios, ya que en el primero se aduce que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 130 y 137 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con lo dispuesto en el artículo 116 a, b y g del Texto Refundido de la Ley de Aguas , ya que la recurrente no ha incurrido en la infracción por la que ha sido sancionada por la Administración, y ello precisamente conforme a lo previsto en los artículos 61 del Texto Refundido de la Ley de Aguas y 199 del Reglamento de Dominio Público Hidraúlico, invocados también como vulnerados por el Tribunal a quo , debido a que, según establece el artículo 61.5 de dicho Texto Refundido de la Ley de Aguas , el otorgamiento del título concesional en favor de la agrupación de regantes, denominada Comunidad Usuarios DIRECCION000 , en la que se integra la recurrente, llevó implícita la caducidad de la previa concesión para el riego en favor de dicha recurrente sobre la finca regada por ésta en exceso, razón por la que la Comunidad de Usuarios referida ejerció sus potestades de policía, distribución y administración de las aguas concedidas por la Administración, y por ello cortó el suministro a la recurrente facturándole o pasándole al cobro el exceso de agua consumida, de manera que la Administración no estaba facultada para imponerle una sanción de multa por los mismos hechos, a pesar de lo cual la Sala de instancia, con infracción de los preceptos invocados en ambos motivos de casación, justifica tal proceder de la Administración hidráulica por el hecho de que, al margen de su posición como miembro de la Comunidad de Usuarios, era titular de una concesión individual para regar en la misma finca que formaba parte de esa Comunidad.
En contra del parecer del Tribunal a quo , la concesión para riego preexistente en favor de la recurrente había caducado en virtud de lo establecido en el artículo 61.5 del Texto Refundido de la Ley de Aguas al referirse a idéntica superficie, que había sino objeto del convenio con la agrupación de regantes, a la que el Organismo de cuenca había otorgado una concesión colectiva, momento a partir del cual quien vela por el buen orden del aprovechamiento y ejerce las funciones de policía, distribución y administración de las aguas concedidas por la Administración es la Comunidad de Usuarios adscrita al Organismo de cuenca, que, en el caso presente, las había ejercido oportunamente, por lo que la Administración carecía de potestad para sancionar los mismos hechos de haberse excedido la recurrente en el caudal utilizado para regar la superficie que había quedado incluida en el convenio celebrado por la propia Administración con la agrupación de regantes, en la que aquélla se había integrado.
La recurrente, en su escrito de demanda (como lo había hecho en el recurso de reposición), adujo tales hechos, expresando que la captación de aguas se había realizado dentro del régimen de la Comunidad de Usuarios y no como concesionaria individual.
Al contestar la demanda, el Abogado del Estado admite que la demandante forma parte de la Comunidad de Usuarios DIRECCION000 , como se deduce de la certificación del Secretario de ésta, obrante al folio 120 del expediente administrativo, aunque insiste en que previamente le había sido otorgada una concesión a título individual, hecho este que, según el representante de la Administración y la Sala sentenciadora que asume íntegramente la tesis de aquél, justifica que el Ministerio de Medio Ambiente sancionase a la recurrente aun cuando ésta hubiese abonado a la Comunidad de Usuarios la cantidad que le facturó por el excesos de consumo.
No compartimos nosotros, sin embargo, el planteamiento de la Administración demandada, y ahora recurrida en casación, ni el del Tribunal a quo , por cuanto, como alega dicha recurrente, su concesión individual preexistente para riego caducó al otorgarse posteriormente el título concesional a la agrupación de regantes, a la que aquélla se había incorporado con la misma superficie, de modo que el ejercicio de la potestad de policía, distribución y administración de las aguas por la Comunidad de Usuarios, en su carácter de Corporación de Derecho Público adscrita al Organismo de cuenca, no autorizaba a la Administración para sancionarla por el mismo hecho de haberse excedido en el riego, y, por consiguiente, la Sala sentenciadora ha conculcado los preceptos invocados por la representación procesal de la recurrente en los dos primeros motivos de casación.
La estimación de los dos primeros motivos de casación alegados hace innecesario examinar el tercero y cuarto, relativos a la incorrecta valoración de los daños al dominio público hidraúlico, por cuanto aquella estimación es determinante de la anulación de la sentencia y de que, conforme a lo establecido por el apartado 2 d) del artículo 95 de la Ley de esta Jurisdicción, debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.
Por idénticas razones a las expuestas para estimar los dos primeros motivos de casación debemos estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar que los acuerdos impugnados en la instancia, por los que se sanciona a la recurrente con una multa de 30.050.62 euros y se le impone el deber de indemnizar los daños al dominio público hidraúlico en la cuantía de 135.231,60 euros y se desestima el recurso de reposición deducido contra esa decisión sancionadora, son contrarios a derecho, y, en consecuencia, según lo establecido concordadamente en los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 68.1b), 70.2, 71.1 a) y 72.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, así lo debemos declarar con anulación de ambos acuerdos impugnados.
La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no formulemos expresa condena respecto de las costas procesales causadas con el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de las partes las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, como disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que, con estimación de los dos primeros motivos de casación alegados y sin entrar en el examen de los demás, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Fernando Ruiz de Velasco y Martínez Ercilla, en nombre y representación de Doña Leocadia , contra la sentencia pronunciada, con fecha 27 de junio de 2007, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 3 de 2006 , la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de Doña Leocadia contra las resoluciones del Ministerio de Medio Ambiente, de fechas 23 de febrero de 2004, por la que se sancionó a la recurrente con una multa de 30.050,62 euros y se le impuso el deber de indemnizar los daños al domino público hidraúlico en cuantía de 135.231,60 euros, y 16 de noviembre de 2005, por la que se desestimó el recurso de reposición deducido contra la anterior, debemos declarar y declaramos que ambas resoluciones impugnadas son contrarias a derecho, por lo que las anulamos también, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
