STS, 14 de Septiembre de 2011

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Asturias, se ha seguido el recurso número 1118/2003 , promovido por Dª. Eugenia , y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE OVIEDO , la entidad JUNTA DE COMPENSACION DE UNIDAD DE GESTIÓN POSTIGO BAJO I y la mercantil FERNANDEZ JIMENEZ, S. A. contra el Decreto del Concejal Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Oviedo de 14 de agosto de 2003, que inadmite a trámite las peticiones formuladas por la actora de suspensión de las obras y de declaración de nulidad del Estudio de Detalle de la Unidad de Gestión Postigo Bajo I.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 11 de enero de 2008 del tenor literal siguiente:

"En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Eugenia contra Decreto del Concejal Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Oviedo de 14-08-2003, que inadmite a trámite las peticiones formuladas por la actora de suspensión de las obras y de declaración de nulidad del Estudio de Detalle de la Unidad de Gestión Postigo Bajo I. Con imposición de las costas de este proceso a la actora".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Dª. Eugenia se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de abril de 2008, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, Dª. Eugenia compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 12 de diciembre de 2008 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que estime el recurso de casación, case la recurrida y la sustituya por otra conforme al suplico del escrito de demanda.

Por Auto de fecha 9 de julio de 2009 el recurso de casación fue admitido a trámite, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación y por providencia de 10 de septiembre de 2009 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron el AYUNTAMIENTO DE OVIEDO, en escrito presentado el 28 de octubre de 2009, y las entidades JUNTA DE COMPENSACION DE U. G. POSTIGO BAJO I y la mercantil FERNANDEZ JIMENEZ, S. A. en sendos escritos presentados en fecha 2 de noviembre de 2009, en los que, tras exponer los razonamientos oportunos, solicitan sentencia desestimatoria del recurso con imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de fecha 22 de julio de 2011 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de septiembre de 2011, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Con carácter previo al examen de los concretos motivos del recurso, conviene hacer una breve reseña sobre los perfiles de la revisión de oficio prevista en el artículo 102 de la LRJPA y su incardinación al caso que ahora enjuiciamos.

Es doctrina consolidada de esta Sala que el artículo 102 de la LRJPA , con anterioridad a su modificación por Ley 4/1999, no preveía un procedimiento para la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general, como son los instrumentos de planeamiento urbanísticos y, entre ellos los Estudios de Detalle, lo que no implicaba que éstos no pudiesen ser revisados en virtud de la potestad que, al efecto, ostentaban las Administraciones urbanísticas de acuerdo a lo establecido en los artículos 49 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 126.3 y 128 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , contando, además, con la legitimación de los interesados para el ejercicio en sede jurisdiccional del recurso indirecto regulado antes en el artículo 39.2 y 3 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y ahora en el artículo 26 de la vigente 29/1998, de 13 de julio .

Fue precisamente la Ley 4/1999, de 13 de enero, la que introdujo, en el apartado 2 del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la revisión de oficio de las disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley , dejando, sin embargo, muy claro el legislador, en la Exposición de Motivos de esta Ley 4/1999, que esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad .

Es decir, si bien, después de la modificación por Ley 4/1999, la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho, a que se refiere el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico, dada la posibilidad que éstos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquélla no es conforme a derecho.

Por ello, la declaración de nulidad de disposiciones generales regulada en el apartado 2 del artículo 102 es tan sólo de oficio, lo que no obsta, evidentemente, a que un particular pueda solicitar a la Administración que incoe tal procedimiento. Ahora bien, en una interpretación sistemática del precepto, es claro que se trataría de una mera petición de un particular a la que la Administración viene tan sólo obligada a responder motivadamente.

El planteamiento de la Ley 4/1999, de 13 de Abril, de Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, en materia de revisión de oficio de disposiciones generales, es acorde con la exclusión de todo recurso en vía administrativa contra disposiciones generales (artículo 107.3 de la LRJPA ), y con la nueva Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que ha superado la vieja legitimación corporativa, que excluía de la impugnación directa de las disposiciones generales a los particulares, que pueden ahora presentar recurso contencioso-administrativo contra disposiciones generales, en el plazo de dos meses, siempre ---claro está--- que se hallen legitimados por ostentar derechos subjetivos o intereses legítimos afectados por las mismas (art. 19.1.a de la LRJCA ), y también recurso indirecto contra los actos administrativos singulares dictados en aplicación de la disposición general, pretendidamente nula, recurso que puede desembocar a través de la cuestión de legalidad y de la propia competencia del Tribunal en la declaración de nulidad de las disposiciones generales, con su correspondiente expulsión del Ordenamiento jurídico.

Este lógico y razonable planteamiento quedaría desvirtuado y eludido, si a través de la revisión de oficio, pedida por los particulares, estos pudieran acceder ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin la cortapisa del plazo perentorio de dos meses, dado que la revisión de oficio, por nulidad de pleno derecho no tiene plazo.

Este es el sentido que late ya en la sentencia de 22 de diciembre de 1999, recurso contencioso-administrativo nº 344/1997 , que se declara en la sentencia de 28 de noviembre de 2001, recurso ordinario nº 563/2000 , y se mantiene en las sentencias de 12 de julio de 2006, recurso de casación nº 2285/2003 , de 16 y 22 de noviembre de 2006, recursos de casación nº 4014/2003 y 4084/2003 , respectivamente, de 28 de diciembre de 2006, recurso de casación nº 4836/2003 , de 30 de septiembre de 2008, recurso de casación nº 73/2007 , de 29 de abril de 2009 , recurso de casación nº 7244 / 2005 y en las más recientes de 25 de mayo de 2010, recurso de casación nº 2687/2006 y 05 de noviembre de 2010, recurso de casación º 4067/2006.

QUINTO .- Sin perjuicio de lo anterior, en el caso concreto, son hechos a resaltar del expediente administrativo:

1. Que el Estudio de Detalle se aprobó definitivamente por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno adoptado en su sesión de 5 de diciembre de 2000, publicándose en el BOPA de 3 de enero de 2001.

2. Que la parte recurrente, en su escrito presentado ante el Ayuntamiento de Oviedo el día 8 de julio de 2003, finaliza solicitando la suspensión de las obras que se ejecutan en la Unidad de Gestión Postigo Bajo 1 y se declara la nulidad del Estudio de Detalle, si bien en el desarrollo del mismo no se indica el fundamento jurídico de tal pretensión, sin que conste en él la invocación del artículo 102 de la LRJPA . En este escrito, en esencia, se venía a cuestionar la legalidad el Estudio de Detalle por entender que la ordenación en él contenida modificaba la prevista en el Plan General en cuanto a viarios y ordenación de volúmenes, con perjuicio a los propietarios colindantes y afección al Monumento "La Casona de la Regla".

3. Que tal instancia fue objeto de informes emitidos por los servicios técnicos y jurídicos del Ayuntamiento. En el primero de ellos, emitido con fecha 10 de julio de 2003 por la Arquitecta Municipal Dª. Elisa , se examinan las diferentes causas de invalidez del Estudio de Detalle invocadas, no apreciando las infracciones alegadas y, en el segundo de los informes, emitido con fecha 14 de agosto de 2003, se aprecia la inexistencia de motivos de nulidad previstos en el artículo 62 de la LRJPA , por lo que incluye la propuesta que finalmente se contiene en el Decreto impugnado.

4. Que en base a tales informes, por Decreto del Concejal Delegado de Urbanismo de 14 de agosto de 2003 se resuelve:

1. No admitir a trámite la petición de suspensión de las obras.

2. No admitir a trámite la declaración de nulidad del Estudio de Detalle.

Respecto de la demanda, en la fundamentación jurídica de la misma y en la concreción de tipo de acción ejercitada es de destacar que tampoco se fundamentó en el articulo 102 de la LRJPA , cuya cita no se contienen el escrito de demanda, que se a cuestionar la legalidad del Estudio de Detalle desde deferentes perspectivas, como su desajuste e infracción de las determinaciones del PGOU, la infracción el contenido propio de los Estudios de Detalle, el perjuicio a los propietarios colindantes y el perjuicio a la protección del Monumento La Casa de la Regla, como si de una impugnación directa se tratara. Acorde con este planteamiento, concretó el suplico de su demanda solicitando "sentencia por la que revoque el acuerdo que se recurre declarando nulo de pleno derecho el Estudio de Detalle de la Unidad de Gestión Postigo Bajo I" .

SEXTO .- Expuesto lo anterior, examinando ya los concretos motivos de impugnación, el motivo primero , en que se reprocha a la sentencia falta de motivación o motivación errónea por no valorar los concretos fundamentos en que se apoya la parte para sostener la nulidad del Estudio de Detalle por contravenir las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, no puede ser acogido.

La jurisprudencia de esta Sala antes expuesta sobre la inexistencia de acción de nulidad a favor de los particulares para instar la nulidad de disposiciones generales, determina que el Tribunal a quo no podía entrar a examinar las cuestiones de fondo sobre la legalidad del Estudio de Detalle por contravenir o no disposiciones de superior rango jerárquico, pues debía limitar su enjuiciamiento, como así hizo, a la legalidad del Decreto impugnado y la existencia o no de motivación en el mismo, pero no para examinar el ajuste a la legalidad del Estudio de Detalle y la pretensión de su anulación planteada por la recurrente, pues tal pretensión implica el reconocimiento de una acción de nulidad de la que carecen los particulares.

Esta Sala comparte la apreciación del Tribunal a quo de que la pretensión planteada por la ahora recurrente va más allá de la anulación del Decreto impugnado para referirse a la nulidad del Estudio de Detalle y también comparte la conclusión de que la motivación del Decreto para denegar la iniciación del procedimiento de revisión es correcta y ajustada a derecho, pues se fundamentó, como hemos visto, en los informes emitidos por los servicios técnicos y jurídicos del Ayuntamiento de Oviedo que eran concluyentes en cuanto a la inexistencia de las ilegalidades denunciadas.

En cuanto a la suspensión de las obras, al estar amparadas por licencia y gozar por tanto de la naturaleza jurídica de actos administrativos, no le resulta aplicable la anterior jurisprudencia sobre revisión de disposiciones de carácter general, aunque el contenido del Decreto impugnado en este punto es idéntico, la no admisión a trámite, que fundamentó el Ayuntamiento, como en el caso del Estudio de Detalle, en el epígrafe 3 del artículo 102 de la LRJPA , y que es también ajustada a derecho, precepto que faculta al "órgano competente para la revisión de oficio", añadiendo que el mismo "podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales", carencia manifiesta de fundamento que el Tribunal a quo apreció también en la pretensión de suspensión de las obras, que se motivó en los informes técnicos y jurídicos emitidos y que las actuaciones judiciales posteriores, a la postre, han demostrado la bondad de tal medida.

En efecto, según señala la Sala de instancia resulta que la licencia de obras otorgada al amparo del Estudio de Detalle, fue directamente impugnada por el padre de la ahora recurrente ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 3 de Oviedo, que dictó sentencia declarando la legalidad de la misma y con ello la desestimación del recurso; sentencia que, recurrida en apelación, fue confirmada por sentencia del mismo Tribunal a quo de 7 de octubre de 2005 .

En definitiva, no existe falta de motivación de la sentencia ya que la Sala explicita el alcance y límites de la acción planteada por la recurrente, así como las razones por las que desestima el recurso, por lo que las partes han podido conocer el proceso lógico jurídico que lleva al Tribunal a quo en la aplicación del derecho para su desestimación y que ésta no es fruto de la arbitrariedad, por lo que han podido discutir tales razones, como revela el presente recurso, razones con las que se podrá estar o no de acuerdo, pero no que son independientes de la falta de motivación de la sentencia que, insistimos, no se produce.

SEPTIMO .- Tampoco puede merecer mejor suerte los motivos segundo , tercero y cuarto .

Con carácter previo, deber observarse la defectuosa técnica casacional en que se incurre en el desarrollo de estos motivos.

El recurso de casación, como ha dicho reiteradamente este Tribunal (por todos, Auto de 16 de noviembre de 1996 ) "... obliga a la observancia de los requisitos formales que la Ley establece para su viabilidad, requisitos que no constituyen un prurito de rigor formal sino una clara exigencia del carácter de recurso extraordinario que aquel ostenta, solo viable, en consecuencia, por motivos tasados, y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho ---articulo 1º.6 del Código Civil ---. No es, por consiguiente, un recurso ordinario, como el de apelación, que permite un nuevo total examen del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso que solo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal "a quo", resuelve el concreto caso controvertido. No puede ser, pues, suficiente el vencimiento para abrir la entrada a un recurso de casación como sucede en el ámbito de otros medios de impugnación de resoluciones judiciales, en concreto en la apelación".

Pues bien, en estos tres motivos se reiteran, de una u otra forma, las alegaciones que se efectuaron en la instancia, lo que revela que su objeto es el acto administrativo ---como expresamente se indica en el motivo segundo del recurso de casación al remitirse a la fundamentación contenida en las páginas 3 a 35 de la demanda--- y no la sentencia que constituye el objeto del recurso de casación.

Además, la cita del artículo 14.1 al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 que se contiene en el motivo segundo es errónea, pues tal precepto, además de no regular el contenido de los Estudios de Detalle, fue anulado por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo y la infracción genérica del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, sin especificar los artículos concretos del mismo, de entre los 168 que contiene, que resultan infringidos por la sentencia incumple las exigencias propias del recurso de casación.

Por lo demás, los tres motivos están referidos a la legalidad intrínseca del Estudio de Detalle, bien en sus aspectos de necesidad de adecuación al PGOU de Oviedo por aplicación del principio de jerarquía normativa (motivo segundo) o por exceder del contenido de los Estudios de Detalle (motivo tercero) o por contener determinaciones que exceden de las previstas en el Reglamento de Planeamiento (motivo cuarto) y tales aspectos, por referirse a una disposición de carácter general como son los Estudio de Detalle, no tienen cabida en el procedimiento de revisión de oficio instado por particulares cuando la Administración, de forma motivada y al amparo del epígrafe 3 del artículo 102 de la LRJPA , deniega tal revisión, que es lo que ha sucedido en este caso. La interpretación contraria que postura la recurrente supondría, en contra de la jurisprudencia de esta Sala, conceder a los particulares la acción de impugnación de disposiciones de carácter general sin estar sometidas a plazo y al margen de la impugnación directa o indirecta de las mismas, lo que además de vulnerar lo dispuesto en el artículo 102.2 de la LRJPA , infringe los artículos 26.1 y 46.1 de la Ley Jurisdiccional .

OCTAVO .- Finalmente, el motivo quinto , en que se cuestiona la condena en costas, tampoco puede ser estimado, pues según reiterada jurisprudencia la temeridad o mala fe a efectos de imposición de costas es un problema de la soberanía del Juzgador de instancia, no revisable en casación, como se declara en las sentencias de esta Sala de 23 de mayo de 2005, recurso de casación nº 1480/2002 y de 29 de abril de 2009 , recurso de casación nº 7244 / 2005, así como en el Auto de 19 de febrero de 2009, recurso de casación nº 1986/2008, salvo juicios irracionales o ilógicos sobre la temeridad, cosa que aquí no ocurre.

NOVENO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien y a la vista de las actuaciones procesales, con la limitación, en cuanto a las minutas de los Letrados de las partes recurridas a la cantidad de 2.500 euros cada uno.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.