STS, 8 de Julio de 2011

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación número 665/2008 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 28 de noviembre de 2007, en su recurso contencioso-administrativo número 202/2005, que desestimó el formulado por DON Manuel contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de marzo de 2005, dictada por el Director General de Costas, por delegación del Ministro, por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 28.965 metros de longitud, de la totalidad del término municipal de Bárcena de Cicero (Cantabria).

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. En relación con el objeto del recurso y las pretensiones de la parte demandante se señala en su fundamento jurídico primero que " En el presente caso, al impugnación planteada por la parte recurrente se refiere a los vértices 8086 hasta el 8105 de los que se incluyen en la línea poligonal de deslinde. La finca en cuestión se puede apreciar en el plano parcelario D10 y D11 de los que se incorporan en el Anejo 2 de la Memoria que acompaña al Proyecto de deslinde y se identifican como la concesión S.8/5 de la que se incorpora una fotografía en la hoja 4 de los fotomontajes que aparecen como Anejo 6 de la Memoria.

   La parte recurrente, en su escrito de demanda, tras realizar determinadas consideraciones para acreditar su propiedad sobre la finca cuyos limites se acaban de citar, y que proceden de una concesión otorgada por Real Orden de 29 de Abril de 1913, entiende que su caso es idéntico al de Sr. Vasallo, que se cita expresamente en la Orden impugnada, por lo que la finca objeto del presente recurso debe seguir la misma suerte que aquella que ha sido excluida del dominio publico.

   Considera que la concesión otorgada "a perpetuidad" debe interpretarse como equiparable a "propiedad", alega en apoyo de su tesis la aplicación de la Ley de 24 de Julio de 1918 así como la Ley de costas de 1969 y la teoría de la protección de los derechos adquiridos. También alega que en las concesiones para desecación de marismas se produce la desfectación tácita ó implícita por lo que, entiende la parte recurrente, que se produce una transmutación hacia la propiedad del terreno. Conocedora la parte recurrente de la jurisprudencia en materia de deslindes en relación a concesiones, entiende que en el caso presente se ha producido una desafectación tácita por las obras de desecación de la marisma y entiende que la concesión se integra dentro de las que recoge el grupo a) de las mencionadas por el Tribunal Supremo.

   Por esta razón terminó solicitando que se traslade la línea de deslinde al limite exterior del cerramiento de la finca del recurrente descrita tal como se hizo en el primero de los antecedentes del escrito de demanda".

2. En relación con la inclusión del terreno litigioso dentro del deslinde marítimo-terrestre efectuado por la Orden impugnada se señala: " SEGUNDO: La justificación de la inclusión parcial de la parcela de la parte recurrente en el deslinde impugnado se debe, según consta en la resolución recurrida y en el informe de alegaciones que se acompaña a la Memoria del proyecto de deslinde, ---consideración 3 de la Orden--- a que en estos terrenos corresponde de «situar la línea de deslinde por el límite de interior de los terrenos ganados al mar o desecados de su ribera, al amparo de lo dispuesto en el artículo 4.2 de la Ley de Costas y conforme a los datos sobre antiguas concesiones en terrenos de marismas aportadas en el anejo 7 del proyecto de deslinde ». Asimismo en la justificación del deslinde que consta en la Memoria, apartado 1.5, se declara que la línea de dominio público marítimo terrestre incorpora al dominio público los terrenos aislados de la primitiva zona marítimo terrestre de la ría de Treto, y se señala que los «los terrenos conservan en gran medida su condición original de bajos inundables (sólo se han realizado rellenos de consideración en el tramo comprendido entre los vértices 8253- 8276, a raíz de la construcción del enlace de la autovía A-8 con la carretera N.634».

   Justificándose, además, que los terrenos tienen un cota altimétrica inferior a la cota de referencia (+3,30 m.), cuya determinación se ha realizado partiendo de las tablas de mareas editadas por la Autoridad Portuaria de Santander, la cota de nivel medio de Alicante y su traslación a la zona de deslinde . Teniendo en cuenta la citada cota y el examen cartográfico de la zona se aprecia que las cotas son inferiores. Por lo que se trata de terrenos que no han perdido sus características naturales, a pesar de los rellenos realizados, por lo que siguen siendo inundables, como se recoge en la "justificación pormenorizada" del deslinde, apartado 1.5.2 de la Memoria.

   La misma Orden aprobatoria del deslinde en su consideración jurídica 5) se refiere a la aplicación a los terrenos concesionales de la jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable tras la Sentencia de fecha 8 de Julio de 2002 en la que se exponen los diferentes supuestos posibles y se detallan cuales de ellos podrían dar lugar a la transmutación del demanio a propiedad particular. Entiende que en el caso que nos ocupa las concesiones son para desecación de marismas para uso agrícola y no contienen la cláusula de entrega de la propiedad de los terrenos saneados y entiende que son supuestos de los que la Sentencia del Tribunal Supremo citada ha considerado que se trata de supuestos en los que pervive el titulo concesional por lo que debe aplicarse lo previsto en la Transitoria Segunda 2 de la Ley de Costas y no hubo transformación del dominio publico en propiedad privada a pesar de haberse otorgado la concesión a perpetuidad.

   Expresamente, la Orden aprobatoria del deslinde hace mención a algunos supuestos excepcionales en los que, por tratarse de terrenos desecados y urbanizados han perdido su naturaleza original de zona marítimo terrestre, así como aquellos otros supuestos en los que en aplicación de la Sentencia de esta Sala de fecha 31 de Enero de 1998 se debe excluir del dominio publico marítimo terrestre.

   TERCERO: En general, hay que decir que son bienes demaniales, por lo que ahora interesa, la zona marítimo-terrestre, ex artículo 132.2 de la CE y 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , que forman parte del denominado dominio público marítimo-terrestre. El régimen jurídico, con la descripción completa, de los bienes incluidos en de dominio público marítimo- terrestre estatal - cumpliendo el mandato contenido en el expresado artículo 132.1 y 2 de la CE - se contiene en los artículos 3, 4 y 5 de la expresada Ley de Costas . Y, por lo que ahora interesa, incluye en el apartado 2 del artículo 4 «los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera». En este sentido merece cita obligada también el artículo 5.2 del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre .

   La descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia al dominio público no se produce como consecuencia de su inclusión en el acto administrativo de deslinde , sino por disposición de la Constitución o la Ley, de manera que el deslinde se limita a establecer «la determinación del dominio público marítimo-terrestre (...) ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley » (artículo 11 de la Ley de Costas ). En este sentido el artículo 18 del citado Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988 , dispone que el deslinde se efectuará «ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3°, 4° y 5° de la Ley ». Por tanto, las zonas deslindadas integran ya el dominio público que simplemente está pendiente de su determinación o plasmación física, y esta labor es precisamente la que realiza el deslinde, mediante la constatación de la existencia de las características físicas de la zona. En este sentido también los artículos 13 de la Ley y 18 del Reglamento.

   Por lo tanto, resulta que el deslinde tiene carácter declarativo y no constitutivo y consiste en la operación jurídica por la cual los preceptos que acabamos de citar se concretan en un espacio físico determinado por lo que se hace especialmente importante concretar las condiciones de ese terreno sobre el que se lleva a cabo el deslinde .

   CUARTO: Por todo lo expuesto, resulta que la inclusión en el demanio costero se produce por la constatación de que los terrenos incluidos en el trazado de la poligonal del deslinde son terrenos desecados de la ribera del mar, como revela el origen de los mismos, una antigua concesión administrativa otorgada por Real Orden de 29 de abril de 1913 (que aparece incorporada como documento numero 13 del escrito de demanda en la que se hace mención en su cláusula onceava a que la concesión se realiza "a perpetuidad, salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero "), y como se constata por la ubicación de los mismos. No resulta, por tanto, relevante, a estos efectos, el carácter de la explotación agrícola y ganadera, pues sucede que los terrenos son demaniales por naturaleza, ex artículo 4.2 de la Ley de Costas , al ser terrenos desecados en su ribera, y no han perdido las características naturales previstas legalmente, ex artículo 4.2 de la Ley de Costas , para su inclusión en el trazado de la poligonal del deslinde .

   No puede dudarse de que concurre suficiente justificación del deslinde que ahora se impugna, en relación con los terrenos de la parte recurrente, porque se constata que en el caso examinado concurren los presupuestos de índole fáctica previstos en la Ley de Costas -artículo 4.2 - a los que se anuda la naturaleza de bienes de dominio público marítimo terrestre, pues se trata de terrenos desecados de la ribera del mar, como revela la ubicación y el origen de los terrenos que fueron objeto de la citada concesión administrativa para realizar las obras necesarias para tal alteración y, una vez realizadas tales obras, destinar los terrenos al cultivo, pues el objeto de la concesión era «para saneamiento y desecación de marismas», según consta en la justificación por tramos de la Memoria del proyecto, apartado 1.5.2 cuya rubrica es la "justificación pormenorizada", y también consta en el apartado 1.5.3 de la memoria, Subtramo 1.6 en el que se hace expresa referencia a los terrenos que son objeto del presente recurso contencioso administrativo en el que se hace referencia a la existencia de la concesión (referencia S/8/15 ) mencionando como se trata de terrenos que conservan su condición original de terrenos bajos inundables, de cota inferior a la de las mayores pleamares".

3. Respecto de la concesión administrativa y la propiedad privada del terreno se indica: "QUINTO: Por lo que se refiere a la existencia de concesión administrativa y la posible transmutación del terreno en propiedad privada, resulta que esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones en relación a supuestos semejantes al presente: concesiones para usos agrícolas, para desecación de marismas y concedidas a perpetuidad.

   Hemos de traer aquí a colación lo razonado por esta misma Sala en su anterior sentencia de 25 de mayo de 2005 (Rec. 1174/2002 ), cuya doctrina ha sido a su vez seguida por las sentencias de 15 de junio y 16 de noviembre de 2005 ( Rec. 1239/2002 y 314/2002 respectivamente ) ó la mas reciente dictada en recurso 622/2004 , que estudia un supuesto muy similar al ahora enjuiciado. Entre otras consideraciones, sosteníamos en dichas sentencias lo siguiente:

   ... lo cierto es que, como decíamos en la SAN, 1ª de 15 de octubre de 2003 , la transmutación de los terrenos demaniales en terrenos de propiedad privada no es aplicable sin más a toda clase de concesiones a perpetuidad, ni se produce con el automatismo que parece atribuirle la parte actora. Por ello resulta necesario efectuar una referencia a la normativa que es de aplicación.

   La Disposición Transitoria Segunda.2 de la vigente Ley de Costas establece que: "Los terrenos ganados en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta Ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre continuarán siendo de dominio público en su caso. Los terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera sin título administrativo suficiente continuarán siendo de dominio público".

   El RD 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento General para desarrollo y ejecución de laLey 22/1988, de 28 Julio , de Costas reprodujo en el apartado primero de su Disposición transitoria sexta la misma regla sobre la «continuidad» en la situación jurídica precedente de los terrenos ganados en propiedad al mar y los desecados en su ribera, cuando lo hubieran sido en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de aquella Ley.

   La modificación de la Disposición transitoria sexta del Reglamento citado, que llevó a cabo el RD 1112/1992, de 18 Sep ., añadió un nuevo apartado (3) en cuya virtud la regla de «continuidad» o pervivencia del status quo previo de los referidos terrenos se entendía referida «exclusivamente a concesiones en las que las cláusulas concesionales recogen expresamente la previsión de entrega en propiedad de los terrenos afectados». Estableciendo de aplicación en el caso de las concesiones a perpetuidad "lo dispuesto en la Disposición Transitoria Decimocuarta, apartado 3, de este Reglamento ".

   Disposición esta última que considera contrario a los principios de la nueva Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad o por tiempo indefinido y establece por ello una limitación temporal en la duración de la concesión y un régimen transitorio en la aplicación de la nueva normativa. Habiendo declarado el Tribunal Supremo en sentencia de 14 de octubre de 1996que "...No hay ilegalidad en la Disposición Transitoria Sexta, apartado 3, (del Reglamento de Costas ) pues (...) serán los Tribunales de Justicia, en su caso, los que aplicarán la Ley y el resto del Ordenamiento jurídico para resolver los casos que se presenten...".

4. Para concluir, la sentencia de instancia, tras reproducir la doctrina contenida en la conocida STS 8 de julio 2002 en relación con las distintas clases de concesiones administrativa sobre marismas, señala:

   "Aplicando dicha doctrina al caso litigioso y siendo evidente, como también hemos manifestado en sentencias anteriores (de conformidad con la STS citada y la de mismo Alto Tribunal de 24 de abril de 1997 ) la importancia del titulo concesional a estos efectos, dado que las cláusulas constituyen la Ley de la concesión, necesariamente hemos de estar al examen concreto de dichas cláusulas para determinar si ha existido o no conversión jurídica de la concesión en propiedad privada.

   Así, de la lectura del documento de otorgamiento de la repetida concesión, se desprende con claridad que la misma se otorga "a perpetuidad" con la finalidad de sanear la marisma.

   Alega la parte actora en que, dentro de los tres grupos de concesiones a que se refiere tal STS de 8 de julio de 2002 citada, la presente únicamente podría integrarse en el grupo a), esto es, en aquellos casos en que, aun no haciéndose referencia expresa a la legislación que ampara la concesión, existía únicamente una razón de interés publico (la desecación) y no había otros obstáculos jurídicos que se opusieran. Esta Sala, sin embargo, considera que, en todo caso, nos hallaríamos ante uno de los supuestos regulados en el apartado c) de los enumerados en la repetida sentencia de 8 de julio de 2002 , esto es, dentro de aquellas concesiones cuyo objeto no es sólo el saneamiento de la marisma, sino también una finalidad especifica de utilización, cuando ese destino singular, por su interés público, no resulte indiferente para la Administración del Estado, que sigue siendo la causa o razón de ser determinante de la pervivencia de la concesión. Supuesto en el que no hay realmente transferencia de propiedad de los terrenos públicos a manos privadas".

5. Sobre la pretensión del demandante de que se anule la Orden impugnada por aplicación del principio de igualdad se indica: " SEXTO: Por lo tanto, no habiéndose producido transferencia de propiedad, tal como hemos visto en el fundamento jurídico anterior, lo procedente es aplicar el criterio que resulta de la jurisprudencia que acabamos de transcribir y que permite entender que nos encontramos ante un terreno en el que es perfectamente posible aplicar los criterios del dominio publico manteniendo el deslinde tal como viene propuesto en la Orden impugnada.

   También es necesario señalar como este mismo criterio se ha adoptado por esta Sala en relación a los recursos 203/2005 y 206/2005 en relación a otras fincas afectadas por la misma Orden de delimitación en relación a vértices cercanos a los que ahora nos ocupan y que se encontraban afectados, igualmente, por concesiones a perpetuidad otorgadas para la desecación de marismas.

   No puede admitirse la alegación de la parte recurrente en relación a que debe aplicarse el principio de igualdad en relación a la finca propiedad del Sr. Vasallo, no solo por que, tal como se ha indicado en la resolución recurrida, la igualdad solo puede reclamarse frente a la legalidad, sino también por el hecho de que la propia Orden de deslinde (folio 11) hace mención a que a este señor se le reconoció la propiedad mediante una sentencia dictada por la Audiencia Nacional en fecha 31 de Enero de 1998 mientras que en relación a la finca que ahora es objeto de impugnación no consta acreditada tal circunstancia".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, a saber:

   1. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por inaplicación de la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , así como de la figura, de construcción jurisprudencial y dogmática, de la desafectación tácita.

   2. - Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA por inaplicación de la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley de Costas , así como de la jurisprudencia que la ha desarrollado, fundamentalmente la STS de 8 de julio de 2002 y la posteriormente recaída.

   3. - Al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA por infracción del principio constitucional de igualdad en la aplicación de la Ley, derivado del artículo 14 de la Constitución Española (CE ).

   Para la resolución del presente recurso de casación ha de recordarse, en primer lugar, que, como ha señalado esta Sala en las sentencias de 8 de julio de 2002 (casación 5003/1996 ) y 3 de junio de 2003 (casación 6412/1997 ), entre otras, el precepto clave para solucionar el litigio relativo a las concesiones para saneamiento de marismas litorales otorgadas antes de la Ley de Costas de 1988, es la Disposición Transitoria Segunda.2 de esta misma Ley , llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 ---siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación---, mientras que la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada, o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno, o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación al demanio y su transformación en propiedad privada.

   Es necesario, en definitiva, conocer, como se señala en esa sentencia de 3 de junio de 2003 ---y frente a lo que se alega por el recurrente en este motivo de impugnación---, el significado del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 , para sanear y desecar marismas, a fin de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos.

   En el presente supuesto ha de destacarse que la concesión efectuada en favor de D. Romeo en virtud de la Real Orden de 29 de abril de 1913, cuya copia ha sido aportada con la demanda, de las marismas a las que se refiere ---incluidas en la zona marítimo-terrestre de dominio nacional y uso público por ministerio de la Ley, como se indica en esa R.O.--- era para sanearlas y ponerlas en condiciones de poder destinarlas "a la explotación agrícola" , como se recoge en la cláusula octava , lo que debía efectuarse en un plazo "que no excederá de cuatro años" a partir de la fecha de la aprobación del acta de recepción de las obras que se describen en esa concesión, como también se señala en esa cláusula octava , esto es, los "diques de cerramiento" a los que hace mención en la cláusula segunda . En la cláusula décima se indica que si el concesionario deseara hacer "un aprovechamiento distinto" de aquel para el que ha sido concedida la marisma "deberá solicitarlo en la misma forma y con iguales requisitos que si se tratara de una nueva concesión" . En la cláusula undécima se establece que la concesión se hace "a perpetuidad salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero..." y en la decimotercera que "el incumplimiento de cualquiera de las condiciones anteriores será causa bastante para declarar la concesión incursa en caducidad...".

   CUARTO .- En la Disposición transitoria Segunda.2 de la citada Ley de Costas de 1988 se establece: "Los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta Ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso. Los terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera sin título administrativo suficiente continuarán siendo de dominio público" .

   Sostiene la parte recurrente en el primer motivo de impugnación que la sentencia de instancia desconoce que con la desecación y saneamiento de la marisma se produjo una "desafectación tácita" de la misma, de manera que los terrenos pasaron a ser propiedad del concesionario. Entiende así el recurrente que la transmutación o desafectación tácita de la marisma se produjo al realizarse la obra de desecación y saneamiento de la marisma a entera satisfacción de la Administración, que la recepcionó, de manera que esos terrenos pasaron por esa circunstancia a propiedad del concesionario ---correspondiendo ahora esa propiedad a la parte recurrente--- y al desconocerlo la sentencia de instancia infringe por ello la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley de Costas .

   Se alega, en definitiva, que una vez adquirida la propiedad de los terrenos desecados, el deslinde efectuado, en cuanto desconoce tal propiedad e incluye las fincas señaladas en la demanda en el dominio público, resulta contrario tanto a la institución de la desafectación tácita como a la referida Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley de Costas .

   Este motivo no puede prosperar, pues para determinar la aplicación de la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley de Costas de 1988 ha de estarse al "título concesional" , como se ha expuesto en el Fundamento Jurídico anterior.

   En el mismo sentido esta Sala ha señalado en la sentencia de 29 de junio de 2009 (casación 1366/2007 ), con cita de otras, que "Sobre la posible transmutación demanial de terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera amparados por título de concesión, hemos declarado con reiteración que la desecación no es causa suficiente para provocar la transmutación demanial, pues además de seguir perteneciendo los terrenos desecados al dominio público marítimo terrestre por disponerlo así el artículo 4.2 de la actual Ley de Costas , que declara la pertenencia al dominio público marítimo-terrestre de "los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera", en las sentencias de 17 de enero de 2004 , 3 de marzo de 2004 , 5 de diciembre de 2007 y 30 de septiembre de 2008 , entre otras, hemos recordado que las concesiones para desecación de marismas, aunque hubieran sido otorgadas "a perpetuidad", no conllevaban necesariamente, por tal razón (esto es, por ser otorgadas a perpetuidad), la desafectación al demanio y su transformación en propiedad privada, toda vez que dichas concesiones tenían su apoyo en una normativa muy variada, debiendo estar a las condiciones concretas del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la Ley de Costas, para sanear y desecar marismas, a fin de discernir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados los trabajos de desecación" .

   QUINTO. - En el segundo motivo de impugnación, formulado con carácter subsidiario al anterior, se alega por la parte recurrente que el concreto aprovechamiento previsto en el título concesional ---la explotación agrícola--- no era uno de los elementos fundamentales de la relación concesional, por lo que nos hallamos ante un caso incardinable entre los supuestos a que hace referencia la última jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo (con especial referencia a la sentencia de 8 de julio de 2002 ), como aquellas concesiones de marismas en que existía una única razón de interés público, la desecación, que servía de título exclusivo al título concesional; lo que conduce de nuevo a la "desafectación tácita" y a la conclusión de que frente al deslinde aprobado se alza la tan citada Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley de Costas .

   Este motivo tampoco puede prosperar.

   Como antes se ha dicho, la concesión efectuada por la mencionada R. O. 29 de abril de 1913 no se efectuó exclusivamente para la desecación y saneamiento de la marisma, pues se impuso al concesionario la obligación --- cláusula octava --- de ponerla en condiciones de ser destinada "a la explotación agrícola", para lo que se fijaba el plazo "que no excederá de cuatro años a partir de la fecha del acta de recepción" de las obra de cerramiento. De manera que si ---como se dice en la cláusula décima --- "el concesionario deseara hacer un aprovechamiento distinto" de aquel para el que ha sido concedida la marisma "deberá solicitarlo de la misma forma y con iguales requisitos que si se tratase de una nueva concesión". Añadiéndose en la cláusula decimatercera que "el incumplimiento de cualquiera de las condiciones anteriores será causa bastante para declarar la concesión incursa en caducidad ...".

   Por ello, ha de considerarse acertada la afirmación de la sentencia de instancia de que, de los tres grupos de concesiones a los que se refiere el fundamento jurídico séptimo de la sentencia de esta Sala de 8 de julio de 2002 , nos encontramos en este caso en uno de los supuestos del apartado c) de ese fundamento jurídico séptimo, esto es, dentro de aquellas concesiones cuyo objeto no es sólo el saneamiento de la marisma, sino también una finalidad específica de utilización, en este caso la "explotación agrícola", como se ha dicho.

   En estos supuestos la relación concesional pervive, como se señala en las citadas SSTS de 3 de junio de 2003 y 29 de junio de 2009 , por lo que no se ha producido la transmutación demanial, en la que se insiste por el recurrente. Así en esa sentencia de 3 de junio de 2003 se indica que "el objeto de la concesión no se reduce al saneamiento de la marisma sino también a que el terreno desecado se dedique a cultivos agrícolas, por lo que, según la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo " la relación concesional pervive, de manera que en aplicación de lo establecido en la aludida Disposición Transitoria Segunda 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , no hubo transformación del dominio público en propiedad privada a pesar de haberse otorgado dicha concesión a perpetuidad ...".

   Este criterio es el que también se mantiene en la sentencia de esta Sala de 11 de diciembre de 2009 (casación 5666/2005 ) en la que se señala, con cita de otras, que la transformación definitiva del área de la concesión que justifique su exclusión del dominio público y la consiguiente mutación demanial, se produce en los supuestos en los que se ha producido una urbanización de los terrenos, pero no en los supuestos ---como el de autos--- en el que, tras la desecación de la marisma, el destino de los terrenos obtenidos es el de la explotación o aprovechamiento agrícola o ganadero, lo que se reitera en la de sentencia de 25 de febrero de 2010 (casación 5668/2005 ).

   Por todo ello, ha de desestimarse este motivo de impugnación.

   SEXTO .- En el tercer motivo de impugnación se alega que la sentencia de instancia ha infringido el principio constitucional de igualdad en la aplicación de la Ley, derivado del artículo 14 CE al no haber admitido la desafectación tácita y la transmutación del dominio en propiedad privada de las fincas a las que se refiere la demanda, lo que está admitido, sin embargo, en relación con la finca del Sr. Vasallo, pues esa desafectación y propiedad fue reconocida por las sentencias que menciona de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 22 de mayo de 1993 y 9 de diciembre de 1997 (aclarada por auto de 31 de enero de 1998).

   Este motivo no puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

   Como ha expuesto el Tribunal Constitucional ( STC 90/1989, de 11 de mayo ), "el artículo 14 CE prohíbe, por una parte, que se dé un tratamiento desigual tanto en las previsiones normativas, como en su aplicación concreta, por un poder público, a quienes se encuentren en situaciones esencialmente similares, y, por otra, que si se introducen elementos de diferenciación para justificar tratamientos distintos, esos elementos han de ser razonables y no constituir una excusa o pretexto para producir, de hecho, un tratamiento arbitrariamente desigual, y, por tanto, discriminatorio" .

   El ámbito, pues, del principio de igualdad proclamado por el artículo 14 CE admite dos vertientes: Una referida a la igualdad ante la ley, que impide al legislador establecer, entre situaciones semejantes, diferencias de tratamiento; vertiente que reviste un carácter material ( STC 78/1984, de 9 de junio ; 107/1986, de 24 de julio ; y 125/1986, de 22 de octubre ) y que comporta la interdicción de las leyes en las que se establezca una diferenciación sin justificar. Y, otra vertiente, referida a la igualdad en la aplicación de la ley, que tiene un carácter formal y que persigue que no se realicen pronunciamientos arbitrarios y que se interprete la ley de forma igual para todos; principio de igualdad en la aplicación de la ley que no sólo es exigible a los órganos jurisdiccionales (siempre que exista identidad de órgano jurisdiccional: SSTC 126/1988, de 24 junio ; 161/1989, de 16 de octubre ; 1/1990, de 15 de enero ), sino también a los administrativos, pues, también estos, al resolver, aplican la ley ( STC 49/1982, de 14 de julio , y STS 20 de noviembre de 1985 ).

   Por lo que hace referencia a la citada segunda de las vertientes del principio de igualdad ("igualdad en la aplicación de la ley"), tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Constitucional han precisado perfectamente sus características y delimitación, señalando al efecto que el mismo encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos quedando "enmarcados con rigurosa precisión los perfiles dentro de los cuales ha de desenvolverse la acción promovida en defensa de ese derecho fundamental de igualdad, que ha de entenderse entre iguales, es decir, entre aquellos que tiene circunstancias de todo tipo iguales ..." ( STS 23 de junio.1989 ), pues "no toda disparidad de trato significa discriminación, sino que es necesario que la disparidad de soluciones sea ante situaciones absolutamente iguales" ( STS 15 de octubre de 1986 ). En consecuencia "tal principio ha de requerir... una identidad absoluta de presupuestos fácticos ..." ( STS 28 de marzo de 1989 ).

   En segundo lugar, pues, la aplicación del citado principio de "igualdad en la aplicación de la ley", "requiere que exista un término de comparación adecuado, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénticos ya que es presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva del artículo 14 CE , que las situaciones que quieran traerse a la comparación sean efectivamente equiparables y ello entraña la necesidad de un término de comparación ni arbitrario ni caprichoso..." ( STS 6 de febrero de 1989 ). Por otra parte, una actuación "de la Administración al dar cumplimiento a los preceptos de la ley ... para que pueda declararse vulneradora del principio de igualdad, es necesario acreditar que tal actuación fue arbitraria y discriminatoria" ( STS 13 de julio de 1989 ), pues el artículo 14 CE excluye que "la resolución finalmente dictada aparezca como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso" ( STC 55/1988, de 24 de marzo ; 181/4987, de 13 de noviembre; y 1/1990, de 15 de enero ). STC 49/1985, de 28 de marzo y 1/1990, de 15 de enero ). Debiendo, en consecuencia, concluirse señalando que lo "que el principio de igualdad en la aplicación de la ley exige no es tanto que la ley reciba siempre la misma interpretación a efectos de que dos sujetos a los que se aplique resulten siempre idénticamente afectados, sino que no se emitan pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal".

   Como hemos declarado en nuestras SSTS de 16 de junio y 14 y 29 de julio de 2003 , lo que en supuestos, como el de autos, en concreto, se dilucida es "si la Orden ministerial impugnada es nula por no haber declarado también como dominio público marítimo-terrestre otros suelos de idénticas características a los deslindados, pues lo cierto es que éstos reúnen las necesarias para así ser considerados o calificados, de modo que la desigualdad en aplicación de la ley no puede ser invocada para eludir su cumplimiento".

   En el presente caso es evidente que no se produce la vulneración que se alega por el recurrente del principio de igualdad para lograr que se anule la sentencia recurrida y la Orden de deslinde de 31 de marzo de 2005 en el aspecto pretendido, pues la comparación que se formula con la finca propiedad del Sr. Vasallo no es adecuada, puesto que, como se dice en esa sentencia ---con cita de la propia Orden del deslinde---, al Sr. Vasallo le fue reconocida la propiedad de la finca a la que se refiere en virtud de una sentencia de la Audiencia Nacional de 31 de enero de 1998 ---en realidad es la fecha del auto de aclaración de la sentencia de 9 de diciembre de 1997 ---, a la que antes se ha hecho referencia, "mientras que en relación a la finca que ahora es objeto de impugnación no consta acreditada esta circunstancia", lo que es un motivo suficiente de diferenciación para apreciar que no se produce la discriminación prohibida por el artículo 14 CE por la Orden del deslinde.

   Por otra parte, no procede el reconocimiento que se pretende por el recurrente, también en este motivo de impugnación por la desafectación tácita que se alega en relación con las fincas a las que se refiere este proceso, como resulta de la jurisprudencia antes mencionada, que no puede ser alterada en función de lo señalado en su momento por las sentencias de la Audiencia Nacional de 22 de mayo de 1993 y 9 de diciembre de 1997 ---circunscritas a la finca del Sr. Vasallo--- y que, además, no se refieren a un supuesto de deslinde del dominio público marítimo-terrestre, del que ahora se trata. Y ha de insistirse en que en materia de esa clase de deslinde la cuestión no está en si otros terrenos deberían haberse incluido en la zona marítimo-terrestre, sino que lo definitivo es si los incluidos dentro de la misma realmente tienen esas características, y en este caso la inclusión de los terrenos litigiosos a los que se refiere el recurrente están correctamente deslindados, como resulta de lo señalado en la sentencia de instancia.

   SÉPTIMO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998 , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida a la cantidad total de 2.500 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 665/2008, interpuesto por la representación procesal de D. Manuel contra la sentencia dictada por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 28 de noviembre de 2007, en su recurso contencioso administrativo número 202/2005 .

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.