STS, 22 de Junio de 2011

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación número 870/2008 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 28 de noviembre de 2007, en su recurso contencioso-administrativo número 67/2005, que desestimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE RIBEIRA contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 21 de diciembre de 2004, dictada por el Director General de Costas por delegación de la Ministra, por la que se aprueba el deslinde, en los términos que en la misma se indican, de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 11.103 metros de longitud, comprendido desde el edificio central del parque natural de Corrubedo hasta el Puerto de Aguiño en el término municipal de Ribeira (A Coruña).

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo y se fundamentó para ello, en síntesis, en lo siguiente:

" SEGUNDO.- La cuestión suscitada en el presente procedimiento se circunscribe a dilucidar la anchura de la servidumbre de protección, si debe fijarse en 100 metros como dispone la resolución recurrida o reducirse a 20 metros, entre los vértices M-1 y M-2.

Para resolver dicha cuestión hay que partir de la normativa aplicable al respecto.

El artículo 23.1 de la Ley de Costas dispone que "La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar".

Como excepción a dicha norma general, la Disposición Transitoria Tercera . 3 de la Ley 22/1988, de Costas , establece que "Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros".

A su vez, la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento para la aplicación de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, que desarrolla aquella norma establece que "A efectos de la aplicación del apartado 1 anterior sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración les hubiera reconocido tal carácter expresamente".

(...) TERCERO.- En la Consideración Jurídica 3) de la resolución recurrida, se dice que las líneas que delimitan interiormente los terrenos afectados por las servidumbres de transito y protección se delimitan con la anchura de 6 y 100 metros respectivamente, excepto entre los vértices 270 a 327 y 50 a 52 donde se establece en 20 metros, por aplicación de la Disposición Transitoria Tercera 3ª.3 de la Ley de Costas , al tratarse de núcleo urbano consolidado, adecuándose a la clasificación del Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Ribeira, que estudia la consolidación y servicios existentes en la zona a la entrada en vigor de la Ley de Costas, y que cuenta con informe favorable de la Dirección General de Costas de fecha 21 de enero de 2000.

Se argumenta en la Consideración Jurídica 4, en relación con las alegaciones referentes a la reducción a 20 metros de la anchura de la servidumbre de protección, que procede su desestimación toda vez que las Normas Subsidiarias del Planeamiento Urbanístico de Ribeira de 13 de junio de 1984 fueron declaradas nulas por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 23 de mayo de 1986 . Sin embargo, prosigue la argumentación, en la tramitación del actual Plan de Urbanismo se ha estudiado la consolidación urbanística y servicios existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas teniendo como base los vuelos aéreos realizados por la Dirección General en los años 1989-1990, en este sentido el Ayuntamiento ha señalado en los planos de deslinde una servidumbre de protección de 20 metros en los terrenos que tenían consolidadas las tres cuartas partes, o acreditados los servicios.

Para acreditar su pretensión, el Ayuntamiento demandante ha propuesto prueba documental consistente en que se oficie a la Xunta de Galicia, Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda, para que informe sobre si la zona en cuestión tenía la consideración de suelo urbano de núcleo rural a la entrada en vigor de la Ley de Costas.

La Xunta en respuesta a dicha petición ha informado lo siguiente:

1. El planeamiento vigente en el momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas, era el Plan general de ordenación urbana, aprobado definitivamente en el año 1966. En el plano número 1 de zonificación del plan general, se establecían las siguientes calificaciones urbanísticas: en el tramo entre los hitos 51 a 64, en parte cultivos y en parte zona inhóspita, entre los hitos 256 y 271, zona inhóspita. Se señala que ninguna de las dos zonas están afectadas por otras calificaciones previstas en el plano de zonificación del plan general como urbana, industrial o turística y que, en consecuencia, la clasificación que resulta del plan general de ordenación urbana es la de suelo rústico.

2. En cuanto a que en los terrenos pudiesen concurrir los requisitos materiales para su clasificación como suelo urbano en el momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas, a la vista de fotografías aéreas del vuelo de octubre de 1989 de la Dirección General de Puertos y Costas, se observa: 1. En las proximidades del tramo comprendido entre los hitos 51 y 64, de una longitud aproximada de 340 metros, existen solo tres edificaciones principales, estando el resto de los terrenos sin edificar. Tal agrupación de solo tres edificaciones principales carece de condiciones para ser considerada un núcleo o entramado urbanístico por si misma y se encuentra a más de 300 metros de la agrupación de edificaciones más próxima, formada por el núcleo de Carreiras, por lo que es notoria la ausencia de consolidación edificatoria y de malla urbana. 2. En la franja contigua al tramo de deslinde comprendido entre los hitos 256 y 271, de una longitud aproximada de 240 m, tampoco concurren las condiciones para la consideración de suelo urbano, ni por consolidación edificatoria ni por presencia de malla urbana, dado que existe una única edificación en la fecha del vuelo.

En consecuencia, concluye el citado informe, a los terrenos señalados les correspondía en el momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas, la clasificación de suelo no urbanizable.

Es decir, la citada documentación no viene sino a confirmar el criterio seguido por la resolución recurrida respecto a la consideración de dichos terrenos como no urbanos, tratándose de una zona no consolidada y que no contaba con los servicios requeridos por la legislación urbanística (artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobada por Real Decreto 1346/1976 y artículo 2.1 del Real Decreto Ley de 16 de octubre de 1981 ) para ser conceptuada como zona urbana.

A corroborar lo anterior viene también la documentación fotográfica obrante al anejo 11 de la Memoria, en concreto en el denominado Montaje de fotogramas del vuelo de la Dirección General", de enero de 1988, dos copias parciales del mismo en las que se ha señalado la zona del pleito, se han aportado por el Abogado del Estado con su escrito de contestación a la demanda.

Por ello y a la vista de la normativa expuesta en el Fundamento de Derecho precedente, al no tener los citados terrenos la consideración de urbanos a la entrada en vigor de la Ley de Costas, ninguna objeción puede hacerse a la fijación de la servidumbre en 100 metros de anchura, como señala la STS, Sala 3ª de 18 de diciembre de 2003, rec 673/2000 .

El recurso debe, en definitiva, ser desestimado".

TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infringir la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y Disposición Transitoria Novena del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , así como la jurisprudencia que cita.

Este motivo no puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

En la citada Ley de Costas de 1988 se establece, con carácter general , que la servidumbre de protección ---con las limitaciones que comporta establecidas en esa Ley--- recaerá sobre una zona de "100 metros" medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, pues así se dispone en su artículo 23.1 .

Esta norma general tiene su excepción más relevante, en lo que ahora importa, en la Disposición Transitoria Tercera. 3 de la propia Ley , donde se establece que para los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley, esto es, el 29 de julio de 1988 (a tenor de su Disposición final tercera ), operará la indicada servidumbre de protección, pero con la sustancial reducción de su profundidad, que será de 20 metros.

En la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , se establece que "sólo se considerará como suelo urbano" , a los efectos de la aplicación del apartado 1 de esa Disposición ---en el que opera la "salvedad" de que la anchura de la servidumbre de protección sea de 20 metros en vez de 100 metros--- "el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de la entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" .

No basta, pues, la existencia de los mencionados servicios o la citada consolidación, pues es necesario también, como expresamente se establece en esa Disposición Transitoria Novena.3 , que la Administración urbanística competente les hubiere reconocido ese carácter. Así lo ha señalado esta Sala en la reciente sentencia de 25 de marzo de 2011 (casación 1121/2007 ) en la que se indica: " La disposición transitoria tercera.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , circunscribe la posibilidad de reducir la servidumbre legal de protección del dominio público marítimo terrestre establecida en el artículo 23 de la misma Ley -100 metros desde la ribera del mar- a tan sólo 20 metros, exclusivamente a "los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley". Luego, la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , moduló, y en alguna medida atemperó, lo establecido en la disposición transitoria tercera.3 de la Ley , pues la norma reglamentaria permite que se aplique la servidumbre de protección reducida de 20 metros también a los terrenos que, aún careciendo en julio de 1988 de la clasificación de suelo urbano, constituyesen "áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter".

Siendo ese el régimen normativo ---legal y reglamentario--- aplicable, constituye un hecho indubitado, asumido por los propios recurrentes, que el Plan General de Ordenación Urbana de Vigo aplicable en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas (Plan General de 1988 ) clasificaba las fincas de referencia como suelo no urbanizable. Pero, a los efectos previstos en la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de Costas , no es cierto que la Sala de instancia haya declarado probado que las fincas en cuestión reuniesen en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los requisitos necesarios para su clasificación como suelo urbano. La sentencia recurrida se limita a exponer, en su fundamento cuarto, que, por una parte, la prueba pericial de arquitecto practicada en el proceso de instancia cuestiona la suficiencia y adecuación de los servicios urbanísticos presentes en ese lugar en el año 1988; y que, por otra, la prueba documental practicada por iniciativa de los recurrentes "... ha puesto en evidencia la existencia en la zona litigiosa, en la indicada fecha, de los servicios de recogida de basuras, acceso rodado, suministro eléctrico y redes de abastecimiento de agua y de saneamiento". Pero la sentencia no afirma que tales servicios fuesen suficientes o adecuados, ni que los terrenos estuviesen integrados en la malla urbana, y, en definitiva, no afirma que dichos terrenos mereciesen la consideración de urbanos a la entrada en vigor de la Ley de Costas. Y, en cambio, sí destaca la sentencia que, en todo caso, faltaba el segundo de los requisitos para que entre en juego la previsión de la repetida disposición transitoria novena.3 del Reglamento pues no existía un expreso reconocimiento de su carácter urbano por parte de la Administración, ni una resolución judicial que reconociese dicho carácter frente al parecer contrario de la Administración".

Aunque es cierto que en la sentencia de instancia ---por la remisión que se hace al contenido de la Orden impugnada--- se hace referencia a que "las Normas Subsidiarias del Planeamiento Urbanístico de Ribeira de 13 de junio de 1984" fueron declaradas nulas por sentencia 23 de mayo de 1986 , cuando en realidad la nulidad se declaró del Acuerdo municipal de esa fecha de 13 de junio de 1984, que aprobó el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano (PDSU), como se alega por el Ayuntamiento recurrente, esto no comporta que el recurso de casación deba ser estimado.

En efecto, ese PDSU no sirve para considerar cumplido el reconocimiento de la Administración al que se refiere la citada Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento , toda vez que por sentencia de 23 de mayo de 1986 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña se declaró la "nulidad" de ese Acuerdo, y esa sentencia fue confirmada por la STS de 14 de junio de 1990 , como se admite por el Ayuntamiento recurrente, y así lo ha señalado esta Sala en la reciente STS Sala de 25 de mayo de 2011, que ha desestimado el recurso de casación número 768/2008 , interpuesto por el mismo Ayuntamiento de Riveira.

No impide la anterior conclusión la alegación del Ayuntamiento de que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña de 23 de mayo de 1986 no fue firme hasta la STS de 14 de junio de 1990 , toda vez que: a) La "nulidad" del citado Acuerdo municipal de 13 de junio de 1984 se declara por la mencionada sentencia de 23 de mayo de 1986 , con anterioridad, por tanto, a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 , nulidad que es confirmada, como se ha dicho, por la citada STS de 14 de junio de 1990 ; y b) cuando se dicta la Orden impugnada de 23 de diciembre de 2004 ya era firme la nulidad del citado Acuerdo municipal de 13 de junio de 1984 -y del PDSU, aprobado por él- por lo que ninguna infracción del ordenamiento jurídico puede imputarse a esa Orden -y tampoco a la sentencia de instancia- por desconocer ese PDSU.

CUARTO .- El municipio de Ribeira contaba con un Plan General de Ordenación Urbana, aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo en el año 1966 , como se indica en la STS de 14 de junio de 1990 , a la que antes se ha hecho referencia. Los terrenos litigiosos no sólo no estaban clasificados en ese Plan General como suelo urbano o de reserva urbana, sino que lo estaban como "suelo rústico", como resulta de lo señalado en el informe emitido por la Administración Autonómica de Galicia en el periodo de prueba del proceso, esto es, suelo "no urbanizable" a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 según ese informe, como se refleja en el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia recurrida, lo que no ha sido desvirtuado.

Ha de añadirse a esto que con la sentencia de instancia no se infringe la STS de 17 de noviembre de 2003 , que se cita por la parte recurrente, pues en ella se examina un supuesto sustancialmente distinto, como se indica en la ya citada sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 2011 , en la que se señala, al tratar este tema y con referencia a esa sentencia de 2003 que " en aquel caso no había sido objeto de impugnación el acto de aprobación de un deslinde sino la orden de paralización de una obra. Además, los terrenos objeto de aquella controversia carecían de clasificación urbanística, al estar situados en un municipio sin planeamiento general en aquella fecha; y ello hacía que resultase de aplicación una norma distinta como es la previsión contenida en la disposición transitoria séptima.3 del Reglamento de Costas (...)".

Tampoco se vulnera con la sentencia de instancias lo señalado en las otras sentencias del Tribunal Supremo que se citan por la parte recurrente de 17 de abril y 25 de julio, ambas de 2002, que no se refieren a deslindes del dominio público marítimo- terrestre, que es el supuesto aquí examinado, sino a impugnaciones de planes urbanísticos.

QUINTO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998 , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida a la cantidad de 2.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 870/2008, interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE RIBEIRA contra la sentencia dictada por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 28 de noviembre de 2007, en su Recurso Contencioso Administrativo número 67/2005 .

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.