STS, 14 de Junio de 1990
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1990:14953 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
1.107.
- Sentencia de 14 de junio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, contenido y finalidad.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 12 de junio de 1984 y 30 de julio y 15 de diciembre de
1986.
DOCTRINA: El Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano es un acto administrativo general, de
carácter real, pensado por el legislador para dar seguridad jurídica en la aplicación de la Ley. Tiene
por objeto la pura constatación fáctica del suelo que sea físicamente urbano, según la normativa
urbanística, y aunque no es propiamente un instrumento de ordenación, participa, en cierto modo,
de su naturaleza. En cuanto a la reglamentación de las condiciones de la edificación viene
constreñida a lo relacionado con la llamada "policía de la edificación" (aspectos técnicos, sanitarios,
de seguridad, relaciones de vecindad, etc.).
En la villa de Madrid, a catorce de junio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Riveira, representado por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Xunta de Galicia, representada por la Procuradora doña María Luisa Noya Otero, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 23 de mayo de 1986 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, en recurso sobre aprobación de Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano.
Es Ponente el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña se ha seguido el recurso número 1.238/1984, promovido por el Director General de lo Contencioso y el Patrimonio de la Xunta de Galicia y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Riveira, sobre aprobación de Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de mayo de 1986, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Estimando la impugnación del Director General de lo Contencioso y el Patrimonio de la Xunta de Galicia, Consellería de Economía y Hacienda, contra el acuerdo plenario de la Corporación Municipal de Riveira, de 13 de junio de 1984, sobre aprobación de Delimitación del Suelo Urbano, acordamos la nulidad de tal acuerdo como no ajustado al ordenamiento jurídico; sin hacer imposición de las costas causadas."
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1º Las partes en este recurso, Director General de lo Contencioso y del Patrimonio de la Xunta de Galicia, así como el Ayuntamiento de Riveira, se encuentran, en síntesis, de acuerdo en cuanto a los supuestos de hecho reducidos a señalar que la disposición transitoria primera de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Real Decreto 1349/1976, de 9 de abril, impuso a las entidades locales la obligación de remitir al organismo competente para aprobación los Planes Generales adoptados a la nueva Ley en un plazo de cuatro años desde la entrada en vigor de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975, pero transcurridos esos años, prorrogables por otros dos, sin darse cumplimiento a esa disposición por parte de las Administraciones Locales, se hizo necesario cumplimentar el régimen transitorio de planeamiento hasta que se aprobasen los nuevos planes de ordenación; y a estos efectos se dictó el Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, de adoptación de Planes Generales de Ordenación Urbana, y en el cual, y con total respeto a los Planes Generales ya vigentes, se ordena, en su artículo 1º su total vigencia en tanto no se aprueben las adaptaciones de los Planes Generales, siendo de aplicación a éstos el régimen urbanístico definido en el título II de la referida Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 con arreglo a los criterios mantenidos en el mencionado Decreto-ley de 16 de octubre de 1981. 2º En el Ayuntamiento de Riveira existe un Plan General de Urbanismo aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo en el año 1986, planteamiento éste que no ha sido modificado por otro posterior o por una Norma Subsidiaria de Planeamiento, tal como permite el Real Decreto 16/1981, de 16 de octubre, y que, para obviar las deficiencias técnicas observadas en tal Plan vigente, el Ayuntamiento acudió al sistema de aprobar un Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano con fecha 13 de junio de 1984, proyecto que, pausible en sí, resulta de imposible admisión ante la existencia de un Plan General anterior y no modificado, pese a que esta Sala hace suyas, dentro de un ámbito jurisdiccional, las conclusiones que alcanza al Jefe del Servicio Provincial de Urbanismo en un informe obrante al folio 26 del expediente y relativo al orden urbanístico y en relación a que, aun cuando establezca perímetros y protecciones dentro del municipio de Riveira, no se ajusten a la legalidad urbanística. 3º Ante los razonamientos que anteceden, relacionados con el contenido del artículo 118, apartado 5, procede estimar el procedimiento instado por el Director General de lo Contencioso y el Patrimonio de la Xunta de Galicia con base en el artículo mencionado, acordando la nulidad del acuerdo plenario del Ayuntamiento de Riveira, de fecha 13 de junio de 1984, aprobatorio del Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano por estimarlo como contrario a Derecho; sin hacer imposición de las costas causadas.
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo, a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 3 de mayo de 1989, en cuya fecha se acordó para mejor proveer y con suspensión del plazo para dictar sentencia, la práctica de determinadas diligencias que han sido practicadas.
Se aceptan los de la sentencia apelada.
En 13 de junio de 1984, el Ayuntamiento Pleno de Riveira aprueba definitivamente el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano del municipio; y también que se proceda a la redacción de las bases del concurso para la redacción de una Normas Subsidiarias tipo B. El Director General de lo Contencioso y el Patrimonio de la Xunta de Galicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7/1984, de 26 de junio, comparece ante la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña con fecha 25 de septiembre de 1984, para impugnar aquel acuerdo plenario, al amparo del artículo 8º en relación con la disposición final quinta de la Ley 40/1981, de 28 de octubre . Tramitado el proceso con arreglo al artículo 118 de la Ley de la Jurisdicción, la Sala de lo Contencioso -administrativo dictó sentencia con fecha 23 de mayo de 1986, por la que se anulaba el acuerdo municipal impugnado por no ser ajustado a Derecho; sentencia contra la que interpuso recurso de apelación el Ayuntamiento de Riveira.
Antes de entrar en el fondo del asunto, la parte apelante opone dos alegaciones de naturaleza formal: la primera se concreta en que la Consellería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas carece de competencia, con arreglo a la estructura interna de la Xunta de Galicia, para impugnar acuerdos de las Corporaciones Locales, puesto que no la tiene expresamente atribuida por los decretos de transferencia; la segunda, se basa en que el procedimiento procesal a seguir debió ser el ordinario del artículo 9º y no el del artículo 8º de la Ley 40/1981, puesto que no se da ninguno de los requisitos exigidos por el artículo 8º citado.
En cuanto a la primera de tales alegaciones preliminares, evidentemente se ha llevado a la vía jurisdiccional un asunto sobre materia urbanística, como es el ajuste o no a la legalidad vigente, constituida por el artículo 2º2 del Real Decreto de 16 de octubre de 1981, sobre adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana en relación con la Ley del Suelo y su Reglamento de Planeamiento, del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Riveira, que aprobaba definitivamente un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, al amparo de la susodicha normativa. No debería hacerse cuestión de que tal materia es de interés directo de la Consellería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas; y, por otra parte, el ejercicio de la acción procesal ha sido llevado a cabo por el Director General de lo Contencioso y del Patrimonio de la Xunta, al amparo de la precitada Ley de 26 de junio de 1984, circunstancias ambas que impiden estimar tal alegación. Y respecto a la segunda, ciertamente, la competencia de las Comunidades Autónomas puede verde afectada directamente por actos y acuerdos de las Corporaciones Locales en materia de urbanismo; circunstancia que, juntamente con que exista infracción -aunque no sea manifiesta como exigía la antigua Ley de Régimen Local de 1955- de las leyes, puede dar lugar a la impugnación de tales acuerdos o actos por la Administración afectada, a tenor del artículo 8º de la Ley 40/1981 . En el caso concreto que nos ocupa, tal posibilidad se da con la aprobación definitiva del Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano, y para depurar tal evento se ha tramitado el oportuno proceso, según el artículo 118 de la Ley de la Jurisdicción, en él que, con plena legitimación, por ambos conjuntos motivos, acciona la Comunidad Autónoma de Galicia a través de su Xunta. No procede tampoco estimar esta alegación; con lo que, al no haberse causado indefensión alguna al Ayuntamiento de Riveira, se da pleno cumplimiento al artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y al 24 de la Constitución.
Ya en el fondo del asunto, es de ver que, como ha dicho en diversas ocasiones este Tribunal (sentencias de 23 de marzo de 1982, 12 de junio de 1984, 30 de julio y 15 de diciembre de 1986 ), el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano es un acto administrativo general, de carácter real, pensado por el legislador para dar seguridad jurídica en la aplicación de la Ley; de manera que quede plasmada con certeza la clasificación del suelo. Tiene por objeto la pura constatación fáctica del suelo que sea físicamente urbano, según los artículos 81.2 de la Ley del Suelo y 101 del Reglamento de Planeamiento, en este caso en relación con el artículo 2º2 del Real Decreto de 16 de octubre de 1981, para diferenciarlo del restante que será no urbanizable; y aunque no es propiamente un instrumento de ordenación, participa, en cierto modo de su naturaleza; se limitan estos Proyectos a reflejar en un plano la realidad física urbanística, pero no ejecutan nada; lo cual no quiere decir que su contenido -fijado en el artículo 102 del Reglamento - pueda ser desbordado. Según este precepto deberá contener el señalamiento del perímetro del suelo urbano, y además podrá también comprender las alineaciones del sistema viario existente, completando con las que sean procedentes las insuficiencias de ese sistema; la reglamentación de las condiciones de la edificación; y en ningún caso podrán alterarse las condiciones que para las alturas de las edificaciones establecen los artículos 74 de la Ley del Suelo y 99 del Reglamento de Planeamiento. En cuanto a la reglamentación de las condiciones de la edificación viene constreñida, como ha dicho esta Sala (sentencia de 1 de julio de 1985 ), a todo lo relacionado con la llamada "policía de la edificación" (aspectos técnicos, sanitarios, de seguridad, relaciones de vecindad, etc.).
Sentando lo anterior, la cuestión que se somete al estudio y decisión de la Sala consiste en dilucidar si el Proyecto cuestionado vulnera o no la legalidad vigente en cuanto, sintéticamente, hemos expuesto. Tras el examen de la documentación remitida a esta Sala en cumplimiento de la diligencia acordada para mejor proveer, la cuestión debe resolverse, como hace la sentencia de instancia, afirmativamente, esto es, estimándose que se vulnera la legalidad urbanística vigente, rebasando ampliamente los límites que el artículo 81 de la Ley del Suelo y los 101 a 103 del Reglamento de Planeamiento fijan a estas figuras del planeamiento. Baste para llegar a tal conclusión que en la extensa Memoria remitida se fija, como uno de los objetivos del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano del Ayuntamiento de Riveira, la ordenación del suelo urbano que además se ha de dirigir a efectos de aplicación de tributos, dándole con ello un marcado carácter fiscal. De ahí que en los planos que se remiten, no sólo se delimita el suelo urbano normal y el suelo urbano de núcleos rurales, sino que también se extiende la delimitación al que se denomina como suelo no urbanizable normal, suelo no urbanizable de protección litoral y suelo no urbanizable de protección especial. De ahí también que en el propio acuerdo aprobatorio se haga constar que en el Proyecto se fija la parcela mínima en suelo rural y urbano; se recortan determinadas alturas; se adapta el Proyecto al de Zonas de Servicio, aprobado por la Dirección General de Puertos y Señales Marítimas, se hace un trazado de red viaria en suelo no urbanizable, etc.
Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abundamiento de cuanto se arguye en la sentencia de instancia, propicia la confirmación de esta resolución; que también podría venir determinada porque en el escrito de alegaciones el Ayuntamiento de Riveira, lejos de hacer un análisis crítico de la sentencia de instancia para dejar bien fijados los puntos de discrepancia con la misma, se limita a repetir, párrafo a párrafo, literalmente, el escrito de alegaciones que formuló ante la Sala de la Audiencia Territorial de La Coruña.
No se aprecian, no obstante, motivos suficientes para formular un particular pronunciamiento en cuanto a las costas a tenor del artículo 131 de a Ley de la Jurisdicción.
FALLAMOS
Que desestimando, como desestimamos la apelación interpuesta por el Ayuntamiento de Riveira (La Coruña), contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de dicha capital, con fecha 23 de mayo de 1986, en el recurso 1.238/1984 debemos confirmar, como confirmamos, la expresada sentencia por ser ajustada a Derecho; sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Jaime Barrio Iglesias.- Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. señor don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico.- María Dolores Mosqueira.- Rubricado.
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