STS, 7 de Julio de 2011

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó sentencia con fecha 17 de diciembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 1703/2000 ) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

FALLO

1.- Rechazando la causa de inadmisibilidad del recurso interpuesto por la representación procesal de don Alonso y don Emiliano contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granada, de fecha 31 de marzo de 2000, - relativo a la aprobación definitiva del Estudio de Detalle para concesión de aprovechamiento superior al normal hasta un límite de vez y media la edificabilidad normal asignada por el planeamiento (0,75 m2/m2) a una parcela sita en C/ Cañaveral s/n - Colegio Santiago Ramón y Cajal-, expediente nº NUM000 , con el fin de construir un pabellón deportivo - estima dicho recurso y, en consecuencia, se anula el mismo por no ser ajustado a derecho.

2.- No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas

.

Dicha sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica el objeto del recurso y la pretensión ejercitada del siguiente modo:

PRIMERO. El objeto del presente recurso lo constituye la impugnación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granada, de fecha 31 de marzo de 2000, relativo a la aprobación definitiva del Estudio de Detalle para concesión de aprovechamiento superior al normal hasta un límite de vez y media la edificabilidad normal asignada por el planeamiento (0,75 m2/m2) a una parcela sita en C/ Cañaveral s/n -Colegio Santiago Ramón y Cajal-, expediente nº NUM000 , con el fin de construir un pabellón deportivo al servicio del mencionado centro docente.

La base argumental del recurso se sustenta, en síntesis, en la estimación de que el acto impugnado es contrario a derecho porque mediante el Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento se permitirá la construcción de una edificación sin respetar la limitación que se establece en la Ley de Carreteras, al ubicarse el pabellón dentro de la zona límite que se sitúa a 50 metros en autopistas, autovías y vías rápidas, medidos desde la arista exterior de la calzada más próxima. A ello se añade, que se infringe la norma 4.3.3 del PGOU de Granada, al no quedar acreditado que el aumento de aprovechamiento concedido cumpla con el presupuesto de ser destinado a equipamiento de carácter no lucrativo; que resulta sorprendente que se incremente el aprovechamiento en un 50%, tratándose de una parcela rodeada de suelo rústico regulado por un Plan Especial de Protección ultrarestrictivo; que se ha omitido la incorporación al expediente de un estudio comparativo de la modificación de volúmenes aprobada, incumpliendo así el artículo 65.3 del Reglamento de Planeamiento ; que se ha omitido el informe preceptivo de la Junta de Distrito; y, que la construcción proyectada rompe la perspectiva del conjunto urbano de características histórico artísticas

.

La Sala de instancia, tras examinar -y rechazar- en el fundamento segundo de la sentencia la causa de inadmisibilidad del recurso que había planteado la parte demandada, aborda la controversia de fondo en el fundamento tercero, donde se exponen las siguientes razones para fundamentar la estimación del recurso:

(...) TERCERO. Al examinar el primer motivo de impugnación del acuerdo de aprobación del Estudio de Detalle, debemos tener en cuenta las previsiones de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , sobre las prohibiciones y limitaciones aplicables cuando se proyecte la realización de obras o construcciones en las proximidades de las carreteras. En este sentido, el artículo 21 establece A 1 . Son de dominio público los terrenos ocupados por las carreteras estatales y sus elementos funcionales y una franja de terreno de ocho metros de anchura en autopistas, autovías y vías rápidas, y de tres metros en el resto de las carreteras, a cada lado de la vía, medidas en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma, desde la arista exterior de la explanación. La arista exterior de la explanación es la intersección del talud del desmonte, del terraplén o, en su caso, de los muros de sostenimiento colindantes con el terreno natural.......3. Sólo podrán realizarse obras o instalaciones en la zona de dominio público de la carretera, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exija. Todo ello sin perjuicio de otras competencias concurrentes y de lo establecido en el art. 38 .

El artículo 22 , dispone: A 1. La zona de servidumbre de las carreteras estatales consistirá en dos franjas de terreno a ambos lados de las mismas, delimitadas interiormente por la zona de dominio público definida en el art. 21 y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación a una distancia de 25 metros en autopistas, autovías, y vías rápidas, y de 8 metros en el resto de las carreteras, medidas desde las citadas aristas. 2. En la zona de servidumbre no podrán realizarse obras ni se permitirán más usos que aquellos que sean compatibles con la seguridad vial, previa autorización, en cualquier caso, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin perjuicio de otras competencias concurrentes y de lo establecido en el art. 38 .

El artículo 23 , determina: 1. La zona de afección de una carretera estatal consistirá en dos franjas de terreno a ambos lados de la misma, delimitadas interiormente por la zona de servidumbre y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación a una distancia de 100 metros en autopistas, autovías y vías rápidas, y de 50 metros en el resto de las carreteras, medidas desde las citadas aristas. 2. Para ejecutar en la zona de afección cualquier tipo de obras e instalaciones fijas o provisionales, cambiar el uso o destino de las mismas y plantar o talar árboles se requerirá la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin perjuicio de otras competencias concurrentes y de lo establecido en el art. 38. 3 . En las construcciones e instalaciones ya existentes en la zona de afección podrán realizarse obras de reparación y mejora, previa la autorización correspondiente, una vez constatados su finalidad y contenido, siempre que no supongan aumento de volumen de la construcción y sin que el incremento de valor que aquéllas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios, todo ello, asimismo, sin perjuicio de las demás competencias concurrentes y de lo dispuesto en el art. 39 .

Finalmente, el artículo 25 dice: 1. A ambos lados de las carreteras estatales se establece la línea límite de edificación, desde la cual hasta la carretera queda prohibido cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación, a excepción de las que resultaren imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las construcciones existentes. La línea límite de edificación se sitúa a 50 metros en autopistas, autovías y vías rápidas y a 25 metros en el resto de las carreteras de la arista exterior de la calzada más próxima, medidas horizontalmente a partir de la mencionada arista. Se entiende que la arista exterior de la calzada es el borde exterior de la parte de la carretera destinada a la circulación de vehículos en general. 2. Con carácter general, en las carreteras estatales que discurran total y parcialmente por zonas urbanas el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo podrá establecer la línea límite de edificación a una distancia inferior a la fijada en el punto anterior, siempre que lo permitan el planeamiento urbanístico correspondiente, con arreglo al procedimiento que reglamentariamente se establezca.

En consonancia con esta última previsión legal, el Artículo 124.1 (Delimitación de tramos urbanos) del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, establece que "la Dirección General de Carreteras, por propia iniciativa o a instancia del Ayuntamiento interesado, y previa redacción del oportuno estudio de delimitación de tramos urbanos, en el que se establecerá la parte de ellos que deba tener la consideración de travesía, tramitará el correspondiente expediente. 2. En el expediente citado en el apartado anterior se determinará la línea límite de edificación a lo largo de todo el tramo urbano, incluida la travesía. Dicha línea podrá ser no uniforme, y fijarse a distancia inferior a la prescrita por el apartado 1 de los arts. 25 de la Ley y 84 de este Reglamento, de acuerdo con el planeamiento urbanístico correspondiente, y en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del art. 25 de la Ley y el apartado 1 del art. 85 de este Reglamento " .

En el presente caso ha quedado acreditado, a través de la prueba pericial practicada en la fase probatoria del recurso, que la distancia mínima de la arista de explanación de la autovía de circunvalación de Granada, en la parte que colinda con la parcela en la que se proyectaba la construcción del pabellón deportivo, posteriormente edificado, es de 5,67 metros, de tal manera que de la superficie destinada a vestuarios y duchas, 16,50 metros cuadrados están en la zona de dominio público y 96,77 m2 están en la zona de servidumbre; y de la superficie destinada a pabellón propiamente dicho, 297,27 m2 están dentro de dicha zona de servidumbre.

No consta, por otro lado, que la línea límite de edificación en esa zona hubiera sido reducida, conforme al procedimiento previsto en el artículo 124 del Reglamento de Carreteras, antes reseñado, por debajo de los 50 metros previstos con carácter general respecto de las autovías, pues sobre ese extremo, el Ayuntamiento de Granada, que es la parte obligada a ello en virtud de las reglas generales de carga de la prueba, nada ha aportado a las actuaciones.

Nos encontramos, pues, con que se ha autorizado un estudio de detalle que ha permitido la construcción de un pabellón deportivo (no se trata de conservación o mantenimiento de algo existente, como parece insinuarse en la contestación a la demanda) que no sólo no respeta la prohibición de construir dentro de la zona límite, sino que además, de forma palmaria, invade la zona de servidumbre de la autovía y parcialmente la zona de dominio público, sin que conste que tal invasión haya sido autorizada, si es que ello fuera posible, por el Órgano Estatal con competencia para ello, al que, por cierto, ni siquiera se le ha oído durante la tramitación del expediente, a pesar de resultar afectados directamente sus intereses

.

La representación procesal del Ayuntamiento de Granada preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 11 de marzo de 2008 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción de los artículos 36, 37 y 39 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , así como la disposición transitoria segunda del Reglamento de Carreteras aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , y la jurisprudencia de aplicación.

Termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 20 de mayo de 2008, que acordó remitir las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las normas de reparto de asuntos.

La representación de D. Alonso y D. Emiliano presentó escrito con fecha 24 de septiembre de 2008 en el que formaliza su oposición al recurso terminando con la súplica de que se desestime el recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 5 de julio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo interpone la representación del Ayuntamiento de Granada contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 17 de diciembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1703/2000 ) en la que, estimando el recurso interpuesto por D. Alonso y D. Emiliano , se anula el Estudio de Detalle que había sido aprobado definitivamente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granada de 31 de marzo de 2000 con el fin de construir un pabellón deportivo en una parcela sita en C/ Cañaveral s/n -Colegio Santiago Ramón y Cajal-.

Prescindiendo de otros apartados o aspectos de la sentencia sobre los que no se ha suscitado controversia en casación, hemos visto que la Sala de instancia acoge uno de los argumentos de impugnación aducidos en la demanda y, en consecuencia, anula el Estudio de Detalle, al entender que incumplía las determinaciones contenidas en la legislación de carreteras en cuanto a las distancias mínimas de la edificación con respecto a la arista de explanación de la autovía de circunvalación de Granada. Según declara la sentencia, la construcción contemplada en el Estudio de Detalle, que consistía en un pabellón deportivo, invade la zona de servidumbre e incluso la de dominio público de la carretera, sin que conste que la línea límite de edificación en esa zona hubiera sido reducida conforme al procedimiento previsto en el artículo 124 del Reglamento de Carreteras .

En el antecedente segundo han quedado transcritas las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo (fundamento tercero de la sentencia recurrida). Procede entonces que pasemos a examinar el único motivo de casación aducido por la representación del Ayuntamiento de Granada, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

En el motivo de casación se alega, según vimos, la infracción de los artículos 36, 37 y 39 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , la disposición transitoria segunda del Reglamento de Carreteras aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , y la jurisprudencia de aplicación.

En el desarrollo del motivo la representación del Ayuntamiento de Granada sostiene que la sentencia de instancia no ha tenido en cuenta el informe del Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras de Andalucía Oriental de 29 de abril de 1986 , acompañado con la contestación a la demanda de la codemandada, según el cual el suelo a que se contraía el Estudio de Detalle tenía la consideración de urbano, de manera que, conforme al artículo 39 de la Ley de Carreteras , corresponde al Ayuntamiento el otorgamiento de autorizaciones para realizar obras o actividades no ejecutadas por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo en la zona de dominio público, así como en las zonas de servidumbre y afección de los tramos urbanos. Después de diversas citas jurisprudenciales que se refieren a la competencia en materia de autorizaciones de uso y obras que afectan a las carreteras, se concluye con la afirmación de que la competencia para autorizar las obras en el caso examinado corresponde al Ayuntamiento.

Vemos así que el planteamiento del Ayuntamiento recurrente se centra en afirmar la competencia para autorizar obras y uso en los tramos urbanos de las carreteras, y nada dice, en cambio, sobre el régimen jurídico sustantivo específico de la zona de dominio público y los usos en las zonas de servidumbre y afección de las carreteras; y tampoco en lo que se refiere a la línea límite de edificación de los tramos urbanos. Y siendo ello así, es claro que el motivo de casación no puede ser acogido.

Los preceptos que el Ayuntamiento recurrente cita como infringidos se refieren a las siguientes materias: el artículo 36 de la Ley de Carreteras determina el régimen jurídico aplicable a los tramos de carreteras estatales en cuanto discurran por suelo urbano o formen parte de una red arterial; el artículo 37 incorpora la definición de las nociones contempladas en la ley , sin otro contenido regulativo; el artículo 38 de la misma Ley establece el régimen de competencias en materia de autorizaciones y licencias que afecten a las carreteras, distinguiendo las que corresponden al Ministerio y a los Ayuntamientos; y, en fin, la disposición transitoria segunda del Reglamento de Carreteras dispone que ha de procederse al establecimiento de los tramos urbanos y de la línea límite de edificación, según se contase o no con instrumento de planeamiento al momento de la entrada en vigor de la Ley de Carreteras.

Por tanto, la invocación de tales preceptos resulta de escasa o ninguna utilidad para combatir la fundamentación de la sentencia de instancia, porque ninguno de ellos contiene una norma reguladora de las distancias que han de observase respecto de las carreteras; salvo que se cometa el error, en el que parece haber incurrido el Ayuntamiento recurrente, de entender que el régimen de autorizaciones, o, si se prefiere, la atribución al Ayuntamiento de la competencia de control en los tramos urbanos para otorgar autorizaciones y licencias, facultaría a la Corporación Municipal para variar la línea de edificación y le dispensaría de la aplicación de la reglas contenidas Ley de Carreteras, permitiéndole incluso la ocupación del dominio público de una vía sobre la que la Administración local ejerce ciertas competencias de control pero de la que no es titular. Como si la atribución al Ayuntamiento de determinadas competencias en materia de autorizaciones permitiese ignorar o vulnerar todo el régimen de distancias y limitaciones establecido en la legislación de carreteras.

Aparte de que todo acto que se lleve a cabo en la red arterial requiere acuerdo entre la Administración local y la Estatal, y si no lo hay se precisa acuerdo del Consejo de Ministros (artículo 38 de la Ley de Carreteras ); y de que en la zona de dominio público, aunque se trate de un tramo urbano, rige en todo caso el régimen general que impide las edificaciones, en esta materia de carreteras ha de tenerse bien presente la denominada "línea de edificación" o línea límite de edificación (artículos 25 de la Ley de Carreteras y 84 del Reglamento), que supone una limitación a la propiedad de los terrenos colindantes con el dominio público. Y aunque en el tramo urbano de la carretera -noción distinta a la de travesía, pues para ser considerada como tal es necesario que los suelos estén edificados en 2/3 y cuenten con entramado de calles al menos en uno de los márgenes-, la línea de edificación puede ser reducida en determinados supuestos (artículo 85 del Reglamento ), como bien señala la sentencia de instancia no consta que en la zona a que se refiere la controversia hubiera sido reducida. De manera que la sentencia recurrida es ajustada a derecho en cuanto considera ilegal el Estudio de Detalle porque al constatar, basándose en la prueba pericial, que la construcción prevista no respeta la distancia de las edificaciones respecto de la vía arterial.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de D. Alonso y D. Emiliano .

Vistos los preceptos así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,